建党百年中国共产党领导土地制度改革的思考

周建伦，郭 理

（安徽师范大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241000）

在中国共产党领导中国人民进行的百年奋斗过程中，农村土地制度的改革与发展占据着极其重要的比重。农村问题一直以来都是社会发展的重要组成部分，而土地问题又是农村发展的重中之重。农民的需求是社会发展的最基本需求，即实现“耕者有其田”，中国共产党则对农民的这一需求保持着从一而终的肯定态度，并充担着引领者与支持者的角色。我国是一个农业大国，农村土地制度问题在不同的历史阶段有其各自的体现形式。中国共产党作为土地制度改革的领导主体，自成立至今的一百年间，在农村土地制度改革方面发挥着理论和实践的双重引导作用；在中国共产党的带领下农村土地制度不断适应社会发展、与时俱进，得到了平定稳步的进步与发展。在中国共产党的视阈下，从时间的维度出发，农村土地制度的改革大致可以分为：1921年—1949年的萌芽、1949年—1978年的曲折探索、1978年—2012年的逐步成熟以及2012年以来的继续拓展四个阶段。从不同的历史分期出发，各时期的土地制度既有他们的时代特色，又在不断地完善与发展。

一、中国共产党领导土地制度改革的百年历程

中国共产党一直将满足农民的基本需求作为自己奋斗向前的重任，也一直在此过程中起着关键性的领导作用，为农村土地制度的发展与建设不遗余力、尽心尽力。在中国共产党成立以来的百年时间内，在中国共产党的带领下，农村的土地制度在不同的历史时期不尽相同，但始终都从人民的利益出发，站在人民的立场上，并不断地发展与完善。

（一）萌芽阶段（1921年7月-1949年10月）

中国共产党自诞生以来就开始重视社会发展的主体之一——农民。农民问题在社会发展过程中占据着极其重要的地位，农村的土地问题又是农民发展过程中极为重要的部分。“党的一大结束不久党领导的农民运动开始在浙江萧山广东海陆丰和湖南衡山的地区逐步兴起。”[1]此时开始，中国共产党便领导农民在不同地区组建农民协会，以期实现打倒地主获得田地的最初愿景。

但这仅仅是一种初步的探索，直到土地革命时期中国共产党领导制定了《井冈山土地法》，这也是中国第一部成文土地法。“1927年10月毛泽东率领秋收起义部队来到井冈山，领导井冈山军民开展了轰轰烈烈的土地革命运动。”[2]正是在这一社会历史背景下，《井冈山土地法》正式颁布并实施，在一定程度上体现了中国农村土地制度改革的合理性与时效性，也在一定程度上改变了数千年来农民与地主间的封建剥削关系，为保障农民的利益提供了法律依据，同时也为兴国《土地法》的确立提供了经验与借鉴。兴国《土地法》是毛泽东在1929年中共六大会议精神以及赣南土地革命经验总结的基础上制定的，这一《土地法》的制定与颁布在大量保留《井冈山土地法》合理部分的基础上对个别条例进行了调整与修改，更大程度上调动了农民参与生产的积极性与热情。

此外抗日战争时期的土地租佃制度基本形成，减租减息成为中国共产党领导农民进行土地制度改革的基本政策，并在此基础上颁布了《关于抗日根据地土地政策的决定》和《关于如何执行土地政策决定的指示》，进一步对农村土地制度进行了建设与发展。而在1947年10月颁布的《中国土地法大纲》，“是抗日战争胜利后中国共产党公开颁布的第一个关于土地制度改革的纲领性文件”[1]，它明确规定了彻底平分土地的基本原则，是对以往土地制度改革中的正确部分与当时的实际情况的总结与结合，这也是农村土地制度改革的一大重要进步。

（二）曲折探索阶段（1949年10月-1978年12月）

1949年10月1日中华人民共和国成立了。新中国的成立不仅仅标志着新民主主义革命的胜利，更使得中国人民站起来了，中国人民的权利不仅体现在政治上，还体现在农村土地制度的变革上。为进一步维护农民的权益促进农村的发展，1950年6月30日《中华人民共和国土地改革法》正式颁布，正是由于它的贯彻落实与实施，进一步消灭了封建剥削制度的残余，最终为1952年底新中国土地改革的完成与胜利提供了政策引领。

虽然土地改革的完成很大程度上促进了农村的发展，调动了农民的积极性，但土地发展仍有诸多问题亟待肃清。为进一步解决农村发展过程中的土地问题，1953年我国推行“一化三改”政策进行社会主义改造。其中农业合作化运动的开展便对农业土地等问题进行了针对性解决，“从农业合作化在经济效益上的重要作用出发，毛泽东得出了合作经济在巩固土地改革的经济成果及其在生产效率、工农业互哺、所有制变革等方面的优越性。”[3]互助组、合作社的初步形成为土地公有制的推行及土地改革的进一步深化奠定了基础，1954年《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》的推出掀起了农村合作社的热潮。

在中国共产党的领导下，土地制度的改革和农村经济都得到了一定的完善和发展，但由于各方面因素的影响，仍产生了一些发展问题。“大跃进”运动的发动在农业发展方面主要表现为：严重夸大了农作物的产量指标，使得农村经济的发展和土地制度的深入改革受到了阻碍。在此种情形下，人民群众在中国共产党的领导下自发自觉地参与了人民公社化运动，“人民公社这个事情是人民群众自发搞起来的，不是我们提出来的”“我们的人民在农业合作社的基础上搞起来的人民公社，不是空想的”[1]，这在很大程度上缓和了“大跃进”带来的负面影响，使得农村经济和土地制度改革得以在曲折中发展，也使得土地制度的改革得到进一步的发展。

（三）逐步成熟阶段（1978年12月-2012年11月）

“1978年12月召开的十一届三中全会，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化新时期”[4]改革开放为新中国的发展带来了翻天覆地的变化，这在农村发展中体现得尤为明显，改革也在农村率先取得突破。改革在农村则具体表现为土地制度的改革，即家庭联产承包责任制。这一制度首先在安徽小岗村进行试点，历史证明它是正确的，“包干到户”等措施突破了旧体制的限制，充分调动了当地农民的生产方面的积极性，同时也为农村改革拉开了序幕，为农村土地制度的改革提供了典范。

随着改革开放的进一步深化，社会主义市场经济不断发展，“民工潮”逐渐兴起，农村土地发展的形式开始发生转变，土地流转与兼并的优势逐步显现。土地流转制度的出现与发展，弥补了在市场经济发展情况下家庭联产承包责任制中“分散”带来的不足，加强了农村土地生产的发展，进一步完善了农村土地制度的改革，使之逐步趋于成熟。

（四）继续拓展阶段（2012年11月以来）

新时代以来土地制度改革迈入了新的历史阶段。习近平总书记指出农村生产关系变化出现新的趋势，“承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包权主体同经营权主体发生分离”[5]。农村经济体制发生了巨大的转变，一方面是农村空心化日趋严重，人口外流，导致农村土地制度必须发生变革，以适应现有的市场环境；另一方面，由于工业、服务业的日益完善，农业处于了三大工业的末流，大部分农民不再以二三亩耕田为生，而民工潮则成为当代中国社会的真实写照。因此，2012年以来的土地制度则呈现出多样化的趋势，不在以传统的耕作方式为主导，呈现的内容也越加科技化。

从脱贫攻坚到乡村振兴，农村社会、经济、文化等都发生着巨大的变化。党中央推行的“三治融合”体系，也意在表明农村正处于大的变革中，农村经济大发展的背后，将是农村土地制度的改革。从2010年以来农村土地的“三权分置”就成为土改的主流趋势。“三权分置”即宅基地所有权、资格权、使用权分置，加速了农村土地经营、流转、承包，土地流转，使相对单一的农村耕作模式向大农场主经营模式转变，规模效应开始凸显。在农村没有外出的中农阶层，则成为农村土地整合的主体。中农阶层不仅参与基层政治，而且成为了农村土地资源流转的最大受益者。因此，农业经济发展的大趋势是：以土地资源整合为主的科技化经营，附加农副产品的发展，这也成为新时代农村土地制度改革的主流趋势。

二、中国共产党领导土地制度改革的历史经验

中国土地制度的百年演变，离不开中国共产党的领导。从打地主、分田地、给农民耕地，到新时代以来“三权分置”改革，无一不显示党的领导是中国土地制度改革的最大优势。在改革的过程中，结合时代发展背景，维护了人民利益，给当今土地改革提供了诸多历史经验。

（一）要始终坚持中国共产党领导

中国共产党领导土地制度改革已过百年之久，百年的历史演变表明中国社会发展离不开党的正确带领。从历史中发现土地制度的变革，就已经表明只有党才能带领中国，创新一条属于中国的土地制度改革之路。1928年《井冈山土地法》由边区政府的名义颁布，它包含了没收、分配土地的主要方法、对象等，成为处理农村问题的关键法令。这也是党推行的第一款关于土地问题的成文法律，保障了贫困人民的合法权益，打击了地主恶霸的压迫，党的领导毋庸置疑成为土地制度改革的核心。

中国共产党最为明显的领导优势是在解放战争之后，即新中国成立后。新中国成立初期由于中国整体处于一个百废俱兴的历史阶段，屋子还没有打扫干净，地主、恶霸、特务分子等盘踞在乡村腹地。如何变革维系千年的地主阶层领导下的封建土地制度，则成为党夺得胜利的关键。《中华人民共和国土地改革法》（以下称之为《土改法》）则应运而生，在土地改革运动即将兴起之时，《土改法》成为土地改革运动的精神指导。《土改法》明确表明要打击封建势力，保护农民的利益，变革传统土地制度，为处于还未稳定的中国提供了一剂镇定剂。

新时代以来，党的领导则呈现出新的趋势，不再充当全能型政党，而转变为服务型政党。即党领导下的土地制度改革，以多元主体参与治理为主，即在社会主义市场经济中，通过市场这一无形的手去调控，以服务于社会。多元主体能够自发地参与乡村土地制度改革，以使土地制度适应时代发展。习近平总书记就指出：“农村土地制度改革是件大事，涉及的主体，包括的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进”[5]。因此，要坚持中国共产党的领导，走出一条属于中国特色社会主义的土地制度改革道路。

（二）要以人民利益为核心

土地制度改革，是以维护农民群众的利益为核心的。1927年井冈山革命根据地的诞生，标志着当开始走农村包围城市的革命道路，“三农”问题则成为党工作的重点。在井冈山时期，毛泽东说过：“不拿老百姓一个红薯”。则充分说明党在处理与人民群众的关系上是以人民群众利益为核心的。在土地制度变革上更是如此，在相关土地法律推行中，我们会发现党始终在维护人民的利益。《井冈山土改法》在向兴国《土地法》的改变，从没收一切土地归苏维埃到没收一切公有土地与地主阶层的土地，表明了党是重视农民阶层利益的。在政策推行过程中，发现损害了农民的利益也会及时修改，表明中国共产党也是一支会学习的政党。

中国共产党重视农民的利益，还需要农民积极参与。改革开放以来，农村土地制度迎来了一次重大的变革，传统的人民公社制的土地制度，严重阻碍了人民群众的积极性，农民游手好闲者居多，导致人民公社的生产力一直没有得到大的突破。家庭联产承包责任制的诞生，有效地提高了农民参与的积极性，在改革的年代，赋予了农民重拾信心的机会。家庭联产承包责任制是对以往模式的摒弃，将田地分到每一户即“包产到户”，自负盈亏，大大提高了农民的积极性。家庭联产承包责任制的推行，很快地解决了人民群众的温饱问题，也相应地加速了农村经济的发展。随着外向型经济的发展，农村人口大量的流失，政府则采取了相应的补救措施。如许昌市采取大力建设社会主义新农村、减少农业税、对农业实行“四大补贴”等政策，推动农民向着现代化农村建设发展，给予了农民诸多的福利。[6]再到新时代乡村振兴战略的推行，所涉及的“三农”问题，中国共产党始终关注农业、农民、农村之间的关系并付诸于行动，打造服务型基层党组织，服务于农民，使土地制度最适合于农民需求。

（三）要与时代背景相契合

从20世纪20年代军阀混战、帝国主义压榨，广大人民处于水深火热之中，到新时代脱贫攻坚战的完成，乡村社会迈向振兴道路。农村土地制度的改革是随着时代大背景变化着的，不是一成不变、毫无进取的。恩格斯认为：任何事物都有其产生、发展、灭亡的历史，这是事物发展的必然过程。[7]土地制度也不例外，随着社会制度与国内外情境的变化，土地制度要适合时代背景的大要求，才能建设一条符合农民需求的土地制度改革之路，符合市场、国家体制框架的需求。

中国共产党新建立不久，党组织还很弱小，此时在农村的党组织活动则以帮助农民夺得农村主导权为主，但这一定势必会触及到农村的土地问题，维系千年的男耕女织制度，在以血缘为核心的宗族社会以及以地缘为核心乡村社会，则很难从根本上转变农民的封建固化思想。这是历史大背景下的阻力，同样延续到新中国成立后，封建思想依旧占据广大农村社会。因此，在国内已经解放、国内环境稳定的大背景下，变革农民的“根”则尤为重要。土地一直是农民所不能忽视的关键核心，是农民从出生到死都在乎的，因此，在土地上给农民便利，则易于改变旧的中国。《土改法》颁布后，土改工作队下乡破除封建势力的阻碍，让农民从封建愚昧中解放出来，成为了国家的主人和土地的拥有者，实现了国家大背景下对于人民领导方向的正确需求。

除了传统时代背景的需求促使农村土地制度变革外，市场经济的发展也是重要因素之一。改革开放以前，土地制度的变革都是政府主导下的全能型政党发挥主导作用。但随着1992年社会主义市场经济的确立，历史的车轮则发生了重要的变化。社会主义市场经济在接近30年的时间中，显示出了强大的优势，农业经济的发展和农业科技化的日益完善，大部分得益于市场经济。新时代以来随着政府、市场经济两手驱动，农村土地制度则日益符合中国的实际需要，表现出强大的动力。

三、中国共产党领导土地制度改革的当代启示

中国共产党领导农村土地制度的百年演变，给当代中国推进农村改革、提高农村经济提供了充足的经验与策略。如何习得其百年历程中的经验教训，为当代中国乡村振兴提供必要的指导是关键。百年的土地制度变革史，也指明了中国共产党是一支为人民服务的政党，在实践中一直以服务人民为宗旨，并长期坚持。

（一）党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国共产党百年实践的经验总结。从破碎的年代到站起来，从基本的温饱问题难以解决到富起来，从受到资本主义国家的封锁到强起来，党的百年奋斗史，谱写了党坚强不屈的革命精神。今天，依旧需要坚持党的领导不动摇，为实现共产主义的伟大理想而奋斗，我们需要从三个方面着手：

首先，需要坚持党的政策不动摇。从改革开放以来，党关于在土地制度上的政策就已经颁布了诸多条，如1993年颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策》与1998年通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》等，都是对土地现行制度的完善与稳定，有序地推进了土地制度的改革。[8]其次，则需要继续发挥党员干部的先锋模范作用。作为百年大党，党员干部则显得十分重要，在社会中，党员干部的一举一动都代表党自身，且党员是分散在群众之间，因此，推动党员干部带头工作是推进农村改革最有效的过程。党员干部带头牵引人民参与土地制度改革，了解基层社会所涉及的相关信息，能够有效的及时解决农民所需。最后，则需要继续维系中国共产党的土地制度改革的绝对领导的地位。中国共产党一路走来，一直都秉承着服务人民的宗旨，土地问题作为农村问题的根本，始终处于农村待解决问题的关键点上，随着时代变更，依旧处于核心环节。当今时代国内外环境变化无常，坚持党的领导、相信党的决策，是国家富强的根本。

坚持党的领导，不仅是理论，更是实践，这体现为当今社会服务型党组织、政府单位的建设和国家治理理论的提出。社会组织等相关群体成为社会建设的主力，因此，他们的方向正确与否，关系到社会的变革，关系到农村土地制度改革的进一步走向。加强党的领导是发挥社会组织、群团组织作用的基础。

（二）必须坚持理论联系实际，深入基层服务于农民大众

土地制度改革必须要与实际相结合，符合农村社会发展的现实需求，才能服务于农民群众。中国共产党始终坚持理论联系实际，在社会背景的大前提下，改变已经不适合农村社会需求的土地制度，始终做到土地制度与时代发展相匹配。

中国共产党领导土地制度改革已走过百年之久，党坚持理论联系实际的工作方法也历经长久，推动了农村社会的繁荣富强。1978年邓小平中共十一届三中全会提出：“坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的原则”[9]，成为党领导各项事业的核心与导向，也成为中国共产党处理土地制度问题的指导思想。关于理论联系实际的相关思想，毛泽东在《反对本本主义》中就已经提出了“没有调查，就没有发言权”的主张。任何关于农村问题的相关政策与法律的执行，都应该坚持从实际出发，从实际问题中寻得农民的真实所需。土地制度牵引着百姓的心，作为百姓的“根”，更应该有所重视。

理论联系实际是党的工作方法，那么深入基层服务群众，则是党一直坚持的工作态度。中国共产党成立早期就下派党员干部带领农民打地主、分田地，让农民有田能耕，成为乡村实际的主人；新中国成立初期中国共产党则在广大农村社会推行土地改革，建立农民协会，下派土改工作队，访村入户，真实了解农民群众的所需所求，通过“诉苦”的方式，与农民沟通；再到新时代以来的脱贫攻坚所推行的驻村干部、扶贫工作队等，都表明中国共产党始终坚持理论联系实际，从基层出发，变革土地制度。

当前，后脱贫攻坚时代已经到来，土地制度又面临着新的挑战，如何把握乡村振兴所带来的农村的全面发展，是检验中国共产党工作的又一次挑战。农村土地制度是向着土地流转、兼并还是传统的小农耕作，则是未来土地制度改革的关键。

（三）必须搭建信息交流、共享平台，建设一体化治理体系

随着“国家治理”理论的提出，乡村社会治理体系与治理能力现代化建设成为当今乡村建设的主流方向。因此，如何搭建土地制度改革的交流服务平台，则成为乡村土地制度信息化建设的关键。近年来，随着信息化技术的快速腾飞，网络服务平台建设则成为乡村建设的一方面，搭建网络服务平台有助于信息的快速分享、交流、互鉴，以提高农民群众对农村土地政策的了解。例如山东省济南市搭建的农村产权交易、农业融资担保、产权信息管理三大平台，“通过完善农村产权制度，推进农村要素市场配置”，探索出一条符合农村要求的产权改革模式。[10]

网络平台的搭建，需要建立在一体化治理机制体系中。随着乡村社会治理体系与治理能力的构建，农村土地改革也作为乡村社会治理的一部分，融入了一体化建设中。如何建设一套符合社会发展的乡村社会治理机制，是农民获取高质量生活的关键环节。随着脱贫攻坚战的完成，中国解决了“绝对贫困”问题，并向解决“相对贫困”问题的过程中迈进，因此，农村土地制度要适应现阶段国家政策的需求。农村土地制度改革要适应乡村振兴战略的推进，完善“三权分置”制度，打造一条法律完善的土地流转体系。随着党大力推进农村发展，以及把握国内经济的内循环，农村经济的崛起是历史的必然之举，农村土地制度改革也随着农村改革而产生新的变化。

建设乡村社会治理的一体化治理体系，改变了过去全能型政党的一核治理，转变成为多元型协调参与治理。农村土地制度的改革，则要符合社会多元主体参与的现实要求，符合社会主义市场经济的要求。改变过去农村经济的单一化形式，发展农副产品及相关产品，建设乡镇企业，走乡村富裕之路。当代善治乡村的建设已有成效，搭建多元协调治理的一体化治理体系将是乡村建设的主流趋势。乡村土地制度将随着相关政策推进爆发出新的时代机遇。

四、结语

农村土地制度的改革与发展一直都是与农村经济乃至社会经济的发展息息相关的，百年以来，中国共产党的领导始终是农村土地制度改革的重要特色，从中国共产党成立初期时农村土地制度改革以反帝反封建为主，到后来的以不断适合时代发展需要、不断满足农民利益为主，都体现了中国共产党领导的重要性。虽然农村经济不断发展，农村土地制度不断完善，但因为地理位置及其他自然因素的影响，农村经济发展过程中仍存在政策落实不到位等问题。值得关注的是，尽管农村土地发展有所缺憾，但在新时代乡村振兴的发展背景下，在中国共产党的领导下，农民参与土地制度发展完善的积极性不断提高，这也为后脱贫攻坚时期农村经济的发展注入了不竭的力量源泉。