疫情防控下我国应急管理的实践逻辑及优化对策

刘 涛

(郑州市社会科学院 社会文化所, 郑州 450015)

应急管理是国家治理的重要组成部分，切实推动应急管理的现代化和专业化，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国地域广泛、自然条件复杂，灾害和风险发生频率较高，而且转型中的自然风险与社会风险容易交织叠加，一旦发生重大灾害，将影响社会稳定、人民利益和公共安全。因此，国家高度重视应急管理体系建设，把其作为保障人民安居乐业、国家安全的重大战略，持续推动应急管理制度的完善、提升应急管理的能力、塑造应急管理的文化，并一次又一次成功应对重大风险灾害，创造了应急管理的多项奇迹，展现出了中国特色应急管理体系的制度和价值优势。但是，也要清醒认识到，随着我国经济社会的加速发展，各种不确定和潜在的风险增加，尤其是复合化、突发性和跨领域的风险增多，这给应急管理带来了新的挑战和困难，这次新冠肺炎疫情的发生就是典型表现。面对新冠肺炎疫情，党和国家以维护人民群众的生命安全和根本利益为宗旨，充分发挥党的领导、社会参与和综合治理的优势，推动政治优势转化为治理效能，促进制度优势转化为治理能力，有效化解了疫情带来的冲击和危害。但是随着全球疫情的爆发，完善应急管理体系，做好疫情常态化下的防控工作，依然是当前需要解决的重大问题。本研究在总结我国应急管理制度变迁的基础上，结合新冠肺炎疫情防控的逻辑和经验，提出疫情常态化下应急管理体系完善的对策，以不断提升应急管理的韧性，更好地应对重大突发事件，确保人民群众生命安全和社会健康发展。

一、我国应急管理体系的嬗变及特点

(一)我国应急管理体系的嬗变

应急管理是应对重大事故灾害的重要手段，通过应急管理进行事前资源储备、灾害的防控和治理、后期的恢复和发展等，确保生命和财政安全，维护社会的基本稳定[1]。我国的应急管理制度建设主要经历了三个时期：一是改革开放以前的应急管理。新中国成立后，相继设置了地震、水利、气象、农业等专业部门，每个部门都内设专门的灾害处置。由于基础条件薄弱，这个时期主要以自然灾害为管理对象，包括地震、农业灾害、洪水、火灾等。主要以“单灾种”防控为主，应急管理的力量分散在各职能部门，应急管理工作通过行政计划指令传达，部门之间的协同机制尚未建立，应对综合风险的能力不足。二是改革开放到抗击“非典”期间的应急管理。1989年为响应国际减灾10年活动倡议，我国成立了中国国际减灾十年委员会，属于部际协调机构，由民政部牵头推进，主要协调国家重大减灾活动和指导地方减灾工作开展，为更好地应对跨领域的灾害，1999年成立应急联动中心，统筹协调防洪、消防、地震、防空、抗洪等各部门。但是协调机构仍属于临时性组织，没有专门的人员、编制，面临重大灾害时，因所要协调机构过多、准备不足、机制不畅等问题，防控的效果不理想。2003年“非典”疫情的发生，让分散性、临时性的应急管理体系措手不及。“非典”疫情具有较强的传播性、不可确定性和复合性等特点，疫情从公共卫生领域扩展到城市管理、经济发展、社会治理、交通运输等各方面，应急管理机构在疫情防控中的协调、调度和治疗等方面都力不从心，诸多问题在疫情工作中显现出来，给经济社会带来较大损失。鉴于此，国家应急管理逐步纳入制度化、法制化建设轨道，高度重视重大灾害的防控工作。2005年中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，2006年设立国务院应急管理办公室，地方各级政府办公厅设立应急办，主要负责重大应急事件的协调、统筹和处置等工作。2018年正式成立应急管理部，把11个部门的13项职责进行整合，以解决资源分散、职能交叉、主体模糊等问题，以更好地应对重大自然灾害、疾病疫情等，逐步构筑起应急管理“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的体制，把预防与治理、处置与救援、管理与恢复有机结合起来，在应对疫情、灾害的过程中发挥了重要作用，应急管理的防控水平都在不断提升。

(二)我国应急管理体系的特点

我国进入体制转轨和社会转型的过渡时期，面临着国际国内双重风险的压力，可以说正处于社会风险的频发期[2]，呈现出风险来源多元性、类型多样性、呈现全面性、走势潜在性等特点[3]，这给应急管理提出了新挑战。我国应急管理也在实践中不断转向，一是管理对象从局部领域的“单灾种”向跨领域的“全灾种”转变。应急管理从自然灾害的救灾、减灾，逐步转向复合型灾害的防控，注重结构性、制度性、生态性等灾害发生的防范，灾害防控实现全领域的覆盖。二是从部门化向综合化转变。随着灾害日益复合化，单一部门的管理非常困难，临时性的协调、统筹能力又不足，国家在完善应急管理体制的同时，开始着手于正式机构的设置，在建立“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)应急管理体系基础上，成立国家应急管理部，综合协调分散的应急管理资源，以综合化的方式、扁平化的治理、快速化的反应，防控复杂、偶然和突发性灾害，国家进入应急管理的新时期。三是应急管理思维从灾害管理向灾害治理转向。灾害管理是单一灾害的被动应对，而治理则具有预防性和多元性特点，国家应急管理的治理转向，开始让灾害管理从减灾向防灾转变，从日常化的单体管控向合作协同治理转变，注重灾害前的预防、减缓和控制等工作，把预防管控、技术研判、应急处置与灾后恢复有机融合，最大限度降低灾害的破坏力。

从应急管理的制度变革来看，国家努力通过制度设计与政治建设来弥补技术的不足，应对应急管理的专门化与综合化、技术化与政治性的协同困境，解决部门分割、信息传导慢、灵活性不足等问题。面对疫情，应急管理以综合性引导技术功能的有效发挥，形成了专兼结合、平战结合的治理模式，发挥了党的统一领导、集中力量办大事的优势，充分发挥应急管理的综合性、治理性和战时性的特点，以应急战略和统筹部署引导技术的运用，以多维理念和目标集中化，应对疫情中的复杂、多维和不可控因素，短时间内实现了疫情的控制。我国在疫情防控中始终坚守“以人为本”的理念，迅速、高效和及时控制疫情，确保了人民群众的生命健康，展现了社会主义的本质和本义，体现了中国特色社会主义的制度优势。然而世界范围内疫情仍然在传播，给全球国家和地区带来了冲击和破坏，却没有寻找到有效的控制方式。在全球一体化的背景下，总结中国疫情防控的经验和模式，让世界看到中国抗疫的韧性和毅力，并给其他国家和地区提供经验借鉴，可以促进全球国家抗“疫”共识与合作的形成，推动全球范围内疫情的有效防控，为人类健康和全球发展提供支持。

二、新冠肺炎疫情的应急防控及实践逻辑

(一)新冠肺炎疫情防控的难点及调整

1.疫情防控初期的研判及决策

科层组织依常规行事，既运行于规定的程序中，其中也包括专业知识[4]。随着重大灾害的复杂化和多样化，政府在行政决策中需要依靠技术分析，否则就可能导致决策失误。而技术分析本身也是一个科学决策的过程，技术分析结果也需要规范的程序传递，并经由决策者集体商议后提交上级政府，再对疫情进行定性。就技术分析而言，需要经过实验、考证、商议等复杂环节，有可能涉及不同学科和领域，加上新冠肺炎是由全新病毒引起，并且是人们最难防控、传染性极强的呼吸道疾病，必须谨慎研判、多方论证后才能精准施策。即使对首个感染者进行初步诊断，迅速做出重大疫情的判断也不现实。仓促做出重大公共卫生事件的定性决策，一旦失败势必引起社会恐慌，因此需要在社会稳定与疫情界定之间寻找平衡。在初级的技术决策阶段，鉴于技术分析本身的机制和特点，以及受到复杂社会环境的影响，防控措施短时间内难以匹配突发性、高传播性的疫情防控需要，而且综合性的应急治理引导跟进不够，使得疫情从初期的征兆期进入到防控升级期。

2.疫情防控升级阶段的不足及应对

我国针对重大应急事件多采用运动式治理模式，因为重大灾害的突发性、多领域耦合性强，单一部门很难单独完成应急管理任务[5]，战时体制是运动式治理的重要形式。此次新冠肺炎疫情涉及公共卫生、警务、通信、救助、交通、产业、民政等多部门，需由应急管理部门统一协调。加上疫情发生时间正是春节前后，人员流动规模较大，加速了呼吸疾病的传播，这给武汉乃至全国的疫情防控带来了挑战。由此，武汉市果断调整了防控模式和机制，从单一技术治理向应急综合管理转换，把疫情防控作为武汉市重点和中心工作。疫情防控工作小组对全市资源统一调度和使用，关闭离汉通道，集中力量修建“火神山”“雷神山”医院，对病人进行隔离式收治，全市进入战时体制，防控力度提升到最高级别。全国各省市2万多医护人员全力支援武汉，大量的防控和医护物资也从全国各地送达，这极大缓解了武汉医疗资源不足的问题，也为武汉和湖北疫情的防控提供了空间。

3.疫情控制阶段的调整及恢复

为落实“内防扩散、外防输入”的防控要求，武汉市自1月23日开始停运所有公共交通，采取“封城”“隔离”“限行”等硬核措施，并全面排查发热病人，逐步推进核酸检测，把大型公共空间转为临时医院，建立方舱医院，实施分类、分级、分流管理，疫情逐渐得到控制，经过2个多月的努力，3月中下旬武汉疫情得到控制，新增确诊病例逐渐归零，防控工作取得阶段性胜利。在武汉和湖北硬核防控的同时，全国各地城市、农村、企业等都采取硬核措施，严格控制人口的流动、返回人员居家隔离、境外输入人员进行核酸检测、人员进出扫码，全国疫情得到控制。国家开始引导疫情防控与复工复产的协同推进，全国各地开始有序复工复产、学校分阶段开学，援助武汉的医务人员开始返回，疫情防控工作从非常态进入常态阶段，经济发展和社会秩序逐渐恢复。

(二)新冠肺炎疫情防控的特点及效力

1.超强的领导能力

武汉市疫情爆发后，以习近平总书记为核心的党中央多次召开专题会议，研究疫情防控工作，成立了党中央统一领导的疫情防控指挥部，对全国疫情防控工作进行统一部署、统一安排、统一调配，并深入一线调研和指导疫情防控工作。党中央对于武汉和湖北疫情防控存在的问题，及时进行调整和整改，从顶层设计和战略部署上进行安排，为疫情防控工作提供了方向和遵循，增强了疫情防控的信心。武汉市及其他各级党委和党组织深入贯彻党中央的决策部署，对疫情防控的统筹管理和推进，对各项部署认真安排，精准制定防控对策和方案，严格督促各项工作的落实。党的政治优势、组织优势转化为疫情防控的强大力量，短时间内实现了资源的集中、目标的统一，抵挡了危害人民生命安全和社会秩序稳定的病毒入侵。党的自上而下的政治引领，坚定了疫情防控的斗志和意志，实现了全国上下的步调一致、同舟共济，也推动了复工复产和经济的有序运行，展现并增强了党的凝聚力和战斗力，为疫情防控和经济恢复提供了坚实的政治保障。

2.硬核的防控措施

新冠肺炎疫情防控升级后，由于常态化的技术治理与非常态的复合型疫情难以匹配，出现了地方应急办协调能力不足、条块分割和部门协调难等问题。为此，在党中央的统一领导下，针对疫情各省市迅速推动常规管理向应急治理转换，迅速启动公共卫生一级响应机制，推动单体灾害防治向跨地区、跨部门、跨领域的综合治理转换，构建起了纵向上下联动、横向部门协同的“纵到底、横到边”的网络防控体系，硬核防控疫情传播。武汉和湖北也采取了最为严厉的防控措施，实施封城、封区、隔离的严格防控手段。武警、民兵、军队等也积极参与到救助、封路、宣传、巡查、运输等工作中，行动迅速，作风硬朗，强力支持了疫情防控工作。各省市也不断加大防控力度，对外地输入人员进行14天以上的隔离，社区进出人员扫码，全面排查发烧人员。医疗资源薄弱的广大农村，面临春节返乡人员高峰期，防控难度非常大，各地农村果断采取了封路、封村、管控等硬核措施，有效控制了农村人员的流动，农村硬核措施为城市防控工作开展提供了强力的支持。各省市为提高防控的力度和效率，都采取了硬核的监督和考评手段，坚持在一线防控中识别、考察和提拔干部，对防控工作开展不力的依法追责，对表现突出的优先提拔和重用，以强力的监督和激励措施构筑起疫情防控的硬核机制。

3.有力的社会支持

随着疫情防控机制的完善、防控秩序的稳定，各省市引导各级力量下沉帮扶，推动党政机关、武装力量、社会组织、人民团体等下沉到基层，以联防联控改善基层治理资源不足的问题。基层的广大党员干部、社区工作者、群众志愿者等也积极参与其中，主动排查、消毒和宣传，及时反映疫情防控的短板，以群防群控提升了疫情防控效率，弥补了疫情防控中的漏洞。各市场主体尤其是企业积极参与到技术研发、物资运输、项目建设等工作中，如在火神山医院建设中，10多家企业同时施工建设，多家国企提供电力、通信、器材等设施支持。医药企业加快疫苗研发，加大药品物资的支援力度，物联网企业建立线上物资配置平台，研发智能诊治方式。市场和社会力量的主动参与和积极作为，有效弥补了党委、政府应急管理中的不足和漏洞，降低了行政治理的成本，提升了疫情防控的效率和效力。

三、应对疫情晚上应急管理体系的政策建议

(一)创新重大疫情应急管理的理念

疫情防控已经进入常态化阶段，要借鉴和总结疫情防控的经验，转变以往疫情防控的思维，重新审视应急管理的理念。首先，要充分发挥党的核心领导的作用，完善党的领导制度和机制安排，持续加强城乡基层党组织建设，增强党应对重大疫情风险的执政能力，推动党的领导制度优势转化为治理效能。其次，针对重大应急性、非常态事件，必须迅速转变日常化管理方式，从科层化、单体化的常态管理方式转向扁平化、综合化的应急治理体系。在具体的架构设计上，推动建立专门化的治理体系，建议由地方党政一把手牵头，建立由卫生、交通、公安、民政等部门联合组成的应急管理委员会[6]，负责应急物资储备、日常监管督查、重大事宜决策、日常协调动员，推动应急管理体系的日常化建设，更好地解决条块分割的问题。再次，国家赋予地方应急管理部门更多的决策权，党政一把手对地方应急管理事件研判、分析和定性，并把相关问题直报中央。最后，要尽快建立地方应急管理决策的专项制度，以政治、效率和效果为原则，明确职能、责任、理念和方案，切实增强地方政府的责任担当和政治意识。

(二)构建协同高效的应急管理体系

尽快完善相关体制机制，提升重大疫情应急管理中部门和条块之间信息衔接和综合决策能力，提高疫情防控的水平。首先，必须尽快完善应急管理协同机制，在党委统一领导下，推动部门之间、条块之间的整合，弥补应急管理机构协调能力不足的问题，应急管理机构与卫生、公安等主要部门保持常态化联系，建立应急事件的联动体系和会商制度，增强应对突发事件的协作能力；建立与地震、民政、环保、防洪等减灾救灾部门的响应机制，增强预警、研判和物资储备能力。其次，推动应急管理的法治化建设，明确应急管理制度中各主体的关系、责任、职能和定位，以及应急管理的协同策略、方案、机制等等。构建起科学的应急管理规范和准则，形成应急管理的整体性框架，从而推动重大灾害治理体系的现代化建设。再次，构建应急管理的信息化运行机制，建立央地、部门间的信息应急管理平台，实现对重大风险的信息协同收集、分析、研判和传输的综合化处置，并通过信息化管理平台协调不同部门，实现重大疫情信息的直报。最后，完善灾害的预警机制，把预警放在应急管理体系的重要位置，建立专业、即时、协同化的预警机制，提升预判、预防和预控的水平，快速分析灾害的源头、影响范围及破坏程度，让灾害防控的关口前移，最大限度降低灾害的破坏力，减轻对民众健康的危害，为经济社会稳定发展提供支撑。

(三)文化培育夯实应急管理的社会基础

社会动员是我国应急管理的重要理念，建国以来历次重大灾害治理都把“群防群控”放在重要位置，通过发动群众来共同抗击灾害，这不仅能够降低灾害的破坏力，而且在抗战中增进了社会内聚力，夯实了灾害治理的群众基础。首先要践行好群众路线。加强群众观点、群众思维和群众方法的培育，推动社会组织的建设，建立群众之间互动、沟通合作的机制，增强群众的自我服务、管理的水平，自觉承担应有的义务，提升抗击风险的合作能力。管理者也要增强服务群众的意识，增进干群之间的情感，从而在面临重大疫情等灾害时迅速组织和动员群众，凝心聚力共同完成防控任务。其次，建立政企协同的应急管理机制。政府要主动加强与企业等市场主体的沟通，帮助企业建立应急事件研判、响应和应对方案，引导企业参与重大疫情风险的防控，建立政企合作的常态化防控体系。企业也要主动培育应急管理文化，塑造家国情怀和使命担当，帮助解决重大疫情中遇到的各种困难，维护人民群众的身体健康和国家的稳定发展，也从而赢得良好的口碑和形象。再次，建立应急管理的舆情引导机制。无论是官方媒体还是民间媒体，都要避免情绪化和个体化的问题，注入客观、理性分析的精神，发挥公共沟通的作用，正面引导舆论，维护公共利益，塑造社会正气，自觉抵制虚假消息、负面舆情，营造健康的社会生态环境。最后，要在完善应急管理制度的同时，把文化建设放在重要位置。注重日常工作生活中应急管理文化的培育，把社会动能、危机防范、组织聚合及国家信念等都融入其中，形成组织、能力、协同、责任等文化认同，做好灾害防控的价值、知识、心理和精神等多方面的准备，提高面对重大灾害时的主体意识、国家观念，夯实灾害防控的社会基础。

中国特色社会主义制度在疫情防控中表现出巨大优势，抑制技术治理及科层管理中的刻板、僵硬和机械化的问题，让技术治理有机适配应急管理的体系，协同推进疫情防控工作的开展，成效突出。其中，党的统一领导让资源有效整合、治理目标高度统一，把疫情防控作为头等大事和中心工作来抓，同舟共济、攻坚克难，有效阻击了疫情的蔓延。全国一盘棋的观念，让疫情防控联合协作、有效运转，国家建立疫情防控领导小组，各部门实现了疫情防控的协同，各省市间互帮互助、协同抗“疫”，开创了应急管理的新模式。有效的社会动员和合作文化，推动居民、党员、退休干部、退伍军人等社会力量参与到疫情防控中，主动配合防控工作要求，自觉宣传防控精神，体现出了较强的责任感和使命感，有效降低了疫情防控的行政成本，是疫情防控成功的重要保障。在疫情常态化下，还需要持续推进风险防控体系和应急管理制度的创新发展，总结我国疫情防控的成功经验，并不断查找不足和漏洞，为未来疫情防控工作的开展和全球抗“疫”工作贡献中国智慧。