国家助学贷款绩效相关研究述评

廖继胜 胡燕华 刘 昱

（华东交通大学 经济管理学院，江西 南昌 330013）

国家助学贷款是目前各国政府为保障本国高校贫困生顺利完成学业而采取的通行做法之一。在我国，国家助学贷款是由政府主导，财政贴息，金融机构向高校家庭经济困难学生提供的免担保、免抵押信用贷款。1999年我国自国家助学贷款试点以来，首先在全国推广校园地国家助学贷款，从2008年起又在全国推广生源地信用助学贷款。从实践看，我国国家助学贷款工作不断向前推进，从国家到地方的相应体制机制不断得到完善。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出要“促进教育公平”。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。作为我国高校学生资助体系的重要组成部分，国家助学贷款对于推动教育事业发展、促进教育公平具有重要意义。但是，从实施情况看，国家助学贷款绩效究竟如何，受哪些因素的影响，可从哪些方面予以改进？这是政府、经办银行和高校在国家助学贷款工作中关注的焦点问题。

围绕国家助学贷款绩效这一领域，国内外众多学者也先后进行了多角度、多方面的相关研究，但是见仁见智，分歧较大。因此，本文拟对国家助学贷款绩效研究的既有相关文献进行回顾与梳理，并就未来研究的方向和重点进行探讨，以期为后续研究提供参考。

一、国家助学贷款绩效的体现

国家助学贷款绩效是指各相关主体开展国家助学贷款工作所取得的成效。对国家助学贷款实施所产生的效果，学者们多持正面的看法，但也有部分学者提出了负面的观点。

（一）积极效果

国内外学者从多个视角研究了国家助学贷款的积极效果，主要集中在对大学入学人数或入学率、学习成绩、就业质量等方面的正向影响上，分别对应大学时期的开始、中间和结束三个主要阶段。当然，有的学者侧重于单方面影响的研究，有的学者则注重多方面影响的研究。

各国政府实施国家助学贷款政策的一个主要目的，就是解决贫困家庭学生的入学难问题。因此，许多学者研究了国家助学贷款对增加大学入学人数或入学率的影响。Canton和Blom利用墨西哥家庭调查ENIGH 2000的数据进行研究后发现，当学生获得政府的助学贷款等经济资助时，符合条件的人群（18—24岁，且高中毕业）上大学的概率明显增加，获得经济资助的学生上大学的概率比没有获得经济资助的学生增加了24个百分点，且影响非常显著。［1］Melguizo等人的研究结果证实，哥伦比亚国家级补贴贷款计划优质高等教育机会（ACCES）在增加本应进入大学的低收入学生的潜在数量、减少辍学学生数量等方面是有效的，并且该贷款计划对入学的影响最大，对最贫困的申请者具有明显的正向异质影响。［2］有的学者还深入研究了国家助学贷款对大学入学率影响的性别、区域等差异。针对日本学生服务组织于1999年根据家庭收入修订的助学贷款制度的资格标准，Sano通过实证研究发现，助学贷款资格的扩大使男性大学入学率提高了0.5至0.7个百分点，女性入学率对助学贷款资格的扩大不太敏感，助学贷款资格的扩大对低收入地区的影响更大。［3］

国家助学贷款对获贷学生学习成绩的影响也是不少学者所关注的问题，并且普遍认为会产生积极效应。Melguizo等人的研究显示，哥伦比亚国家级补贴贷款计划ACCES在提高获贷学生的学习成绩方面是有效的。［4］钟一彪和赖东菲通过问卷调查发现，国家助学贷款激发了借款学生的学习动力和奋斗精神，90%以上受访学生的学习成绩处于中游及以上的水平。［5］有些学者在研究国家助学贷款促进学习成绩提高的同时，还进一步探讨了这一影响可能存在的局限性。Canton和Blom通过墨西哥助学贷款计划高等教育促进协会（SOFES）提供的管理数据进行实证研究，结果表明，接受SOFES资助的学生比没有获得SOFES贷款的学生有更好的学习成绩。但他们同时认为，这一结果不能被解释为纯粹由该助学贷款计划带来的因果影响。［6］曲绍卫和汪英晖的研究发现，国家助学贷款对大学生学业成绩的提高有较大促进作用，但并非国家助学贷款越多，对大学生学业成绩的进一步提高越有利，因为获得国家助学贷款资助的力度越高，说明获贷学生的家庭经济水平可能越差，这部分学生为了勤工俭学会使得自身学业发展所需时间受挤压。［7］

在国家助学贷款对提高获贷毕业生就业质量的影响方面，曲绍卫和汪英晖的研究给出了肯定的结论。他们认为，获得国家助学贷款能够对毕业生自我规划发展能力起促进作用，不过随着贷款资助力度的增加，其影响不再显著；国家助学贷款使得经济资助对毕业生升职帮助与工作满意度的影响得到有效提高，且伴随着国家助学贷款资助力度的上升，毕业生对工作质量满意度与对照组毕业生之间存在显著差异。［8］

（二）消极效果

国家助学贷款毕竟是需要偿还的，由此可能给获贷学生带来债务负担、健康生活质量、心理压力等方面的不利影响。国家高等教育基金公司（PTPTN）贷款是马来西亚高等教育的主要资金来源，Bakar等人通过研究发现，获贷学生对PTPTN贷款协议有很好的了解，但有相当一部分学生对偿还贷款持消极态度；大多数获贷学生认为该贷款对他们来说是一种负担，限制了他们毕业后的许多生活选择。［9］Lins等人评估了参加巴西政府为私立学校本科生提供的大型贷款计划的医科学生与健康相关的生活质量，发现接受该贷款计划资助的学生在身体和精神方面的综合得分始终低于没有接受该贷款计划资助的学生，参加该贷款计划的医科学生与健康相关的生活质量较差。［10］钟一彪和赖东菲通过问卷调查得出国家助学贷款给获贷的经济困难学生带来一定心理压力，但因此而自卑或受歧视的学生仅占少数的结论。［11］

二、国家助学贷款绩效的评价

国家助学贷款所起的作用需要通过其具体实施才能显现出来，而国家助学贷款实施所取得的成效需要通过绩效评价才能予以把握。

（一）评价维度和评价指标

在国家助学贷款绩效的评价维度研究方面，Ziderman从公平的、有效的和可持续的三个维度对泰国助学贷款计划（SLS）的实施效果进行了分析和评价，认为助学贷款在增加贫困家庭青少年受教育机会方面可能发挥着重要作用，但泰国助学贷款计划中的不公平现象非常普遍，且该贷款计划在现有补贴水平下是不可持续的。［12］黄维和沈红阐述了国家助学贷款制度可持续发展的适应性、稳定性与效率性三大衡量标准，并对照这三大标准对我国国家助学贷款制度的绩效进行现实考察，认为国家助学贷款制度基本上适应了我国高等教育转型的需要，其制度绩效是比较显著的，但也存在明显的制度缺陷。［13］赵泽洪和文方从大学生还贷满意度和银行放贷促进度两方面探讨了国家助学贷款政策的有效性，在此基础上建立了助学贷款有效性评价模型，得出国家助学贷款政策的有效性从根本上说取决于银行贷款的积极性，更取决于借款学生的还贷满意度的结论。［14］

在国家助学贷款绩效的评价指标研究方面，Nyahende利用入学人数增长率这一指标进行评价，认为助学贷款在资助坦桑尼亚高等教育方面是成功的，因为它增加了高等教育机构的入学人数。［15］沈华和沈红认为学生贷款的偿还和回收是保持学生贷款持续发展的关键，由此计算新老政策还款条件下我国国家助学贷款的偿还率、回收率及相对效率指数，并据此分析不同时期我国国家助学贷款的运行效率，发现偿还率、回收率及相对效率指数全都是老政策大于新政策，因而从政府和金融机构看，老政策的运行效率较高。［16］甘剑锋认为国家助学贷款“河南模式”的绩效评价体系应该秉持公益为重和多维全面的原则，以社会公益为主要追求目标，同时将多种因素纳入考量的范畴，譬如综合考察操作单位的实际工作困难、贷款规模、工作效率和效果等。［17］

为了挖掘更多的深层次信息，有些研究将国家助学贷款绩效的评价维度与评价指标关联在一起。董屹宇依据绩效审计3E（经济性、效率性和效果性）特征和平衡计分卡的基本原理构建了国家助学贷款绩效审计评价指标体系，并依据3E特征对财务、目标群体、流程效率、反馈与改进四个不同方面制定了细化的绩效指标。［18］苏宇则提出从资助精度、资助效率、资助效益和社会价值四个维度构建国家助学贷款绩效评价体系，并选取了具体的评价指标。［19］

（二）评价方法

针对国家助学贷款对获贷学生所产生的影响，Canton和Blom利用断点回归设计方法研究了接受墨西哥助学贷款计划SOFES资助与否对学习成绩的不同影响［20］；Melguizo等人同样使用断点回归设计方法来评估哥伦比亚国家级补贴贷款计划ACCES对低收入学生提高大学入学率、降低辍学率和提高学习成绩的影响［21］；Sano则运用双重差分估计方法对助学贷款资格标准的扩大是否促进日本高中毕业生的大学入学率进行了研究。［22］

然而，综合考虑国家助学贷款产生的各种影响，对国家助学贷款绩效的总体评价却多为描述性和理论性的分析，只有少数研究采用了定量实证分析的评价方法，如刘先辉和梁新潮从公平性、可获得性和效率三个维度建立了评价我国国家助学贷款区域性绩效的指标体系，并采用因子分析法对其进行分析与评价，得出国家助学贷款的区域分布极不均衡，国家助学贷款发放的历史状况与新政策下国家助学贷款的发放状况高度相关，各地区的教育资源与该地区国家助学贷款发放显著相关，以及各地区的经济基础与该地区国家助学贷款的发放缺乏显著的相关性等结论。［23］

三、国家助学贷款绩效的影响因素

以国家助学贷款的四大参与主体（政府、经办银行、高校和学生）为线索进行梳理，国家助学贷款绩效的影响因素大致可以分为制度因素、供给因素、中介因素及需求因素四类。

（一）制度因素

一项制度安排的有效性取决于制度结构中相关制度安排与之是否相容和耦合，宽泛地说，取决于现行制度环境与之是否相匹配。国家助学贷款的偿还主要依靠借款学生未来的就业和收入，不确定性较大，更需要有效的制度进行规范、约束和保障。黄儒靖提出，助学贷款制度设计是否能够取得预期的制度绩效，一般依赖于助学贷款的管理机制、期限和条件、违约率和财务可持续性、方案的可操作程度、政府担保机制等相关制度条件。［24］陈柳钦和冯涛分析了国家助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中存在还款期较短、利率较为单一、发放对象没有量化标准、发放存在着不平衡现象以及贴息政策、风险补偿机制等方面的缺陷。［25］交易成本经济学强调制度对效率的重要性，不同的制度产生不同的交易成本和收益，因而对应不同的效率，并且对制度的成本收益分析是以交易成本为核心。因此，彭安臣和沈红应用交易成本范式来分析我国国家助学贷款制度的效率问题，结果表明我国国家助学贷款的宏观（总量）交易成本偏低，微观（每笔）交易成本偏高，这些导致国家助学贷款制度效率低下。［26］

（二）供给因素

银行负责办理国家助学贷款的审核、发放和回收等项工作，发放人数和发放金额的大小关系国家助学贷款公平性的落实情况，同时银行回款金额比率的高低影响国家助学贷款财务上的可持续性，这两个方面共同作用于国家助学贷款的绩效。吕士伟认为国家助学贷款是一项政策性贷款，无须相应抵押担保品，在一定程度上有违银行对资产管理上追求的安全性，加之国家助学贷款的接受者不易被银行有效监督，从而使银行经营国家助学贷款面临较大的偿还风险。而财政的有限分担机制使商业银行无法出清风险，因此我国国家助学贷款存在明显的供给约束。［27］贾广军等对国家助学贷款的收益低、管理成本高、风险大的特点进行了分析，得出经办金融机构缺乏承办该项贷款业务的积极性的判断。［28］吴开俊和陈宇红具体分析了银行面临的借款学生无抵押担保贷款的贷款风险、信息不对称带来的信用风险、较高的经营管理风险、学生还款期限较为固定的潜在风险等多种风险，认为正因为银行要承担过多的风险，所以往往惜贷，从而影响了我国国家助学贷款的整体实施效果。［29］

（三）中介因素

在执行国家助学贷款政策的过程中，高校是联结经办银行和借款学生的中介，起到了桥梁和纽带作用，既是申请贷款的引导者，又是实施贷款的组织者，更是助学贷款的管理者。高校在培养学生成长成才、加强诚信教育和思想道德教育、提供就业培训指导、了解毕业学生就业动向等方面，比起银行等其他部门具有比较优势，因而有助于提升国家助学贷款的有效性，对国家助学贷款绩效的影响毋庸置疑。Belfield研究了机构，尤其是营利性大学对大学生联邦贷款状况的影响，发现从学生的贷款余额和还款率来看，不同性质的大学之间存在显著差异：营利性大学，尤其是两年制大学的助学贷款余额大约是两年制公立大学的4倍；营利性大学的还款率比公立（非营利性）大学的低5个百分点。［30］吴开俊和陈宇红认为，国家助学贷款是学生无担保信用贷款，而处于中介地位的学校不应成为借款学生还款违约的连带责任人，否则学校就会从自身利益出发，尽可能减少国家助学贷款甚至不贷款，这最终将不利于贫困生。［31］焦旭和孙宇指出，高校不仅在宣传国家助学贷款方面做得还不够，而且对国家助学贷款这一持续性较强政策在申请贷款阶段、获得贷款阶段以及偿还贷款阶段的全程化管理也不够，这容易导致学生因自视过高或过低而就业不理想，最终降低了还贷能力，并且导致催收还贷工作无法展开。［32］

（四）需求因素

作为国家助学贷款的需求者和直接受益人，获贷学生能否按时足额还款，事关贷款违约率的高低，对国家助学贷款可持续发展乃至其绩效会产生重要影响。国内外学者侧重从贷款违约率影响因素的角度对获贷学生的违约问题展开研究。Dynarski分析了美国担保助学贷款（GSL）受助人的特征，并从多个维度对助学贷款违约者和非违约者进行了比较。结果发现，来自低收入家庭和少数族裔的借款人、高中辍学者、就读私立学校以及两年制大学的借款人更有可能拖欠贷款；在对众多背景因素进行调整后，离校后的收入仍然是违约的强有力决定因素；没有完成高中学业的借款人和没有完成大学学业的借款人明显更有可能违约。［33］Nyahende研究了坦桑尼亚助学贷款借款人的特征对违约率的影响，发现年龄、性别和态度对助学贷款违约率有影响。研究还建议，在提供贷款之前，应优先考虑年龄，只有年龄在18—24岁之间的申请人才有资格获得助学贷款；应针对男性申请人制定严格的规则和条例，以确保他们有能力和意愿偿还贷款；持消极态度的人应被宣布没有资格获得助学贷款。［34］廖茂忠和沈红通过调研发现，借款学生毕业后的经济收入水平、还贷意愿和社会信用环境是影响国家助学贷款违约的主要因素，其中毕业后的经济收入水平是最重要的影响因素。［35］显然，后面的结论与Dynarski的看法是一致的。

四、国家助学贷款绩效的提升策略

对国家助学贷款绩效的准确评价及其影响因素的合理分析，能够为进一步提升国家助学贷款绩效提供依据。至于具体的提升策略，可根据研究视角的不同大致分为以下两大类型。

（一）专门性策略

虽然各国的实施方案千差万别，但国家助学贷款一般都是由政府组织参与的政策性贷款。政府是制度供给者，因而侧重从政府角度探讨通过制度完善以促进提高国家助学贷款绩效成为许多学者的共识，但对制度完善的着力点则看法各异。Chapman和Ryan认为，澳大利亚高等教育缴款计划（HECS）要求政府至少在两个方面具有效率才能运作良好，即政府能够精确地记录学生在每个时期的收入以及必须具备有效的回收机制。［36］黄儒靖提出，应对中国的助学贷款制度进行有效的设计与选择，重点从构建完善的助学贷款风险保障体系、形成有效的助学贷款回收机制、强化公共政策和政府参与的力度、创建专司助学贷款的准官方管理机构等方面予以关注和思考。［37］吕士伟指出，消除国家助学贷款供给约束的主要出路在于制度重构，即成立专门的政策性银行或者由现有的政策性银行取代国有商业银行作为国家助学贷款的供给主体。［38］李文长和刘亚荣提出，政府需要在国家助学贷款制度建设方面做出多种努力，如政府与学校及银行进行助学贷款合作中，应该采取对三方具有普遍约束力的正规委托书和成本分担合同书等经济契约方式，从而保障贫困大学生受高等教育的权益。［39］

（二）综合性策略

国家助学贷款需要多方主体共同参与，因而不少研究从政府、经办银行、高校甚至学生、社会等多个层面提出国家助学贷款绩效的提升策略，国内学者对此展开的研究较为多见。辜胜阻和李俊杰认为，为发挥国家助学贷款和高校贫困生资助体系的良好效用，必须加强政府、高校、银行和社会四方面的合作，完善国家助学贷款制度设计和配套措施，包括实行贷款方式多样化与多品种，完善个人征信系统和国家助学贷款长效管理系统，健全多元化的助学体系，开展多种形式的助学活动，建立相关部门的联动和协调机制等方面。［40］这些举措多数需要各方之间的相互配合，因而未从政府、高校、银行和社会的不同角度截然加以区分。

但常见的综合性策略是根据参与主体的不同而分别提出的。包丽颖等认为，要从商业银行、高等学校、借款学生和政府机构四个方面入手，着力建立起有利于国家助学贷款有效发放的长效机制，即商业银行应转变观念、创新方式，积极拓展国家助学贷款业务；高等学校应落实责任、加强教育，架起银行与学生间的桥梁；借款学生要提高素质、增强诚信、积极还贷；政府机构要落实职能、创新机构，不断完善国家助学贷款政策和制度。［41］焦旭和孙宇提出，高校国家助学贷款各方，即国家、高校、银行、学生与社会应共同努力，选择符合自身利益的策略，并提出提高国家助学贷款政策落实效率的建议，即国家要完善高校学生资助政策体系，保证高校学生“应助尽助”；高校要加强对学生的就业培训并建立长效交流机制；银行应在争取国家政策支持的基础上，构建起针对借款学生的信用保障体系；学生要积极申请、偿还国家助学贷款，并顺利完成学业；社会各相关部门要提高国家助学贷款政策实施的信息化水平。［44］

五、简评与未来研究的展望

以上文献梳理和分析表明，学界在国家助学贷款绩效的体现、评价、影响因素以及提升策略等方面已取得了不少成果，这为国家助学贷款绩效的后续研究奠定了良好基础和提供了有益启示。现有研究大致呈现出以下特征：① 学者们大多重视研究国家助学贷款所发挥的积极作用，但主要从国家层面对其进行考量，较少从区域特别是省域层面加以评价和分析；② 国家助学贷款绩效研究的涉及范围已较为宽广，许多学者也提出了国家助学贷款绩效提升的对策建议，但往往看法不一，在诸多方面还存在分歧，尤其是所提建议的依据不足；③ 在国家助学贷款绩效研究中普遍为描述性和理论性的分析，较少采用定量实证分析的研究方法，说服力不够强。

基于国家助学贷款发展的重要性、现实要求以及研究现状，我国国家助学贷款绩效的未来研究可以重点关注以下几个方面：一是从研究视角看，国家助学贷款绩效研究应注重以省域视角为切入点，因地制宜展开，这是由于我国经济发展水平的省域差异较大，不同省份高校贫困生对国家助学贷款表现出不同规模的资助需求，加之各省份相关政策、体制等因素的影响，因而各省份国家助学贷款绩效状况也存在较大差异；二是从研究重心看，有效提高国家助学贷款绩效是国家助学贷款发展的关键，而对国家助学贷款绩效进行准确评价并识别其影响因素，是把握国家助学贷款绩效状况并为实现其有效提升提供依据的重要环节；三是从研究方法看，为增强理论分析、研究结论及建议的说服力，国家助学贷款绩效研究应逐渐趋向于以经验实证研究为主，避免偏重于理论层面的探讨，可以在合理的理论分析基础上构建相应的评价指标体系，并采取适当的实证分析方法进行定量研究。