传染病防控立法的国际比较与启示——基于新冠肺炎疫情全球大流行的法律思考

王月强

（上海市卫生和健康发展研究中心/上海市医学科学技术情报研究所，上海 200040）

2020年1月23日，为了控制新冠疫情扩散，湖北省武汉市率先“封城”，打响了中国抗击新冠肺炎疫情保卫战的第一枪。目前，新冠肺炎疫情已在全球多国蔓延，成为国际性公共卫生难题。一些国家纷纷采取抗病毒药物研发、疫苗生产等药物干预措施，尤其是根据本国传染病防控法律，有效开展了口罩防护、居家隔离、取消集会、关闭学校、限制旅行等法律措施，取得了一定的社会效果。本文基于研究多国的传染病立法典型经验，探讨我国传染病防控的法律移植和立法规制，为各国努力实现健康全球化提供法治路径。

1 传染病防治立法的国际比较

1.1 中国

1.1.1 立法概况

总体上看，中国已经基本构建起以《宪法》为最高统领，以《基本医疗卫生与健康促进法》卫生母法为基础，以《传染病防治法》和《突发事件应对法》为疫情防控基本法律框架，以《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》等行政法规为疫情防控基本规则，以国家有关部门规章、司法解释和各省市自治区地方性法规、地方性规章为具体制度的疫情防控法律体系，已基本涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等范围[1]。

1.1.2 主要法律内容

（1）确立传染病防控制度

《基本医疗卫生与健康促进法》第20条以卫生基本法的形式确立了传染病防控制度的最高法律地位，并明确政府制定传染病防治规划与组织实施的法律责任。

（2）采取科学分类和依法防控

《传染病防治法》第3条将传染病分为甲类、乙类和丙类，赋予国务院卫生行政部门对传染病类别进行动态调整的权力。同时，对疫情的信息披露和防控制定了专门的法律规定。

（3）严格保护患者隐私

《传染病防治法》注重隐私保护，通过“以公法形式保护私法权利”，将患者隐私权列入法律调整范围，对传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人等特殊群体进行有效的隐私保护和社会关爱。

（4）加强传染病医疗救治

《传染病防治法》规定，县级以上人民政府的医疗机构应当承担救治任务，并根据需要设置专门的传染病医院，设定预检分诊程序，进一步明确传染病救治的机构设置、诊治流程、隔离转诊等法律规定。

1.2 俄罗斯

1.2.1 立法概况

俄罗斯的公共卫生立法以《俄罗斯联邦公民卫生流行病防疫法》（简称《防疫法》）为总纲，在20年内频繁进行40余次立法修正和补充，先后出台了《传染病免疫预防法(1998年)》《俄联邦预防肺结核法(2001年)》等联邦法律，以及《批准社会卫生学监测条例（2000年）》等联邦政府令。在《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》第四章“保障国家安全”的第六款“卫生保健”中明确将传染病流行作为国家政策宗旨[2]。

1.2.2 主要法律内容

（1）确立防治传染病的基本原则和防范措施

《防疫法》明确国家政府在流行病卫生防疫方面的统一职责要求，加强对公共场所的卫生防疫检查及防疫宣传，提倡卫生防疫的科研技术攻关和财政投入。

（2）加强落实防疫资金保障

《防疫法》第47章规定了卫生防疫资金的来源渠道和筹集形式。一方面主要来自联邦预算、防疫部门提供服务所得收入、出版物所得资金等公共财政；另一方面也接受个人捐助及其他合法性资金。这为俄落实政府责任、保障公民健康和良好环境提供了法律依据。

（3）加大对防疫渎职的行政处罚

《俄罗斯联邦行政违法法典》第六章明确规定了“危害居民健康、卫生防疫安全和社会公德的行政违法行为”的处罚措施，法律赋予内务部警察对违反卫生防疫规定的人员进行处罚的权力[2]。

1.3 美国

1.3.1 立法概况

美国《联邦宪法》以“生命”“福利”等法律概念表述公共卫生，成为公共卫生的最高法律渊源。在联邦立法层面，《公共卫生服务法》是美国传染病防控最重要的法律依据，奠定了公共卫生服务的法律基础。在州层面，各州积极推行适应美国联邦制政治体制的公共卫生示范法律（也称“模拟立法”）[3]。主要的4部公共卫生示范法律包括《州公共卫生示范法》（2003年）、《州公共卫生应急授权示范法》（2001年）、《州公共卫生隐私权示范法》（1999年）和《卫生执业人员的应急志愿者统一法案》（2006年）[4]。

1.3.2 主要法律内容

（1）赋予医学专业人员法律处置权力

《公共卫生服务法》明确卫生总局医务主任特殊的法律地位，依法准许其颁布与实施有关传染病防治规定的权力，如传染病预防与控制的法律制定权，直接实施医学措施的决定权等。

（2）采取医学限制措施

美国《公共卫生服务法》也依法规定了对传染病患者和感染者的留验、隔离或限制性放行等限制性措施，避免传染病流行期间的各类交叉感染风险[5]。

（3）加强传染病疫情防控经费支持

《公共卫生服务法》规定各类疾病预防机构设置专项基金，对联邦机构进行年度预算最低限额，通过提供贷款、助学金、获得经济赔偿等多种形式强化公共卫生补助经费，接受社会捐赠，依法鼓励开展医学科学工作[4]。

（4）确立传染病报告制度

南卡罗来纳州制定的《传染病法》明确了公共卫生官员对传染病信息、运输和处理患者遗体、检验和隔离患者的报告要求和程序，并对违规报告进行惩罚性规定，即美国医生要对本州的传染病疫情在规定时间内逐级上报，否则将犯不端行为罪,受到罚款和关押处罚[6]。

1.4 英国

1.4.1 立法概况

英国于1833年颁布《清除污染物与预防疾病法》，1848年在此基础上又制定了《卫生法》，对传染病的防治作了相应规定。1875年，英国修订《公共卫生法》，先后颁布实施了《传染病法》《传染病免疫法》《公共卫生法案》《民事紧急状态事件法》等多部法律。

1.4.2 主要法律内容

（1）完善公共卫生体系建设

《卫生法》明确了中央卫生委员会作为英国最高公共卫生机构的法律地位，实行“公共监视员”制度，强化对公共卫生领域的监管。修订的《公共卫生法》对卫生行政部门、医疗机构、医师等进行了配置要求，建立了中央和地方两级联动的公共卫生检测防范网络，并规定设立传染病登记等制度；此外，英国的卫生行政部门还设立了不少传染病医院开展防治工作[7]。

（2）依法疫情通报

英国依法要求在面对重大疫情时，卫生防疫职能部门必须做到每天向社会通报疫情处理状况，确保社会公众的知情权利。

（3）注重行政权力与公民权利的协调

《民事紧急状态事件法》赋予了公共卫生安全事件治理者选择制定各种紧急应对计划的权力，进一步方便了决策指挥机构快速立法，指导防疫工作。为了防止政府相关部门的决策失误给公民权利造成损害，该法案还为政府权力设置了行政内部监控和司法终局救济的途径，在快速消除突发疫病负面影响的同时保障了公民的权利[8]。

2 传染病国际立法的趋同与融合

在现代法治社会，法律是传染病防控的重要治理或控制手段，为疾病控制提供了有效的法律保障。尽管两大法系国家的法律文化不同，医疗卫生体制也各有差异，但是在传染病防控的治理作用方面表现出了一定的法治融合和立法趋同。

2.1 注重法律规范功能，趋向医学的法律同质化表达

法律概念一般被与法律规范并列为“法的要素”之一[9]。两大法系的立法技术基本将相关的医学术语提升转换为有效的法律概念，使得简单的疾病名称成为共同固定的立法调整对象，实现了医学、法学在国际卫生立法领域的融会贯通。以“传染病”的概念为例，从国际法层面而论，《世界卫生条例》最初限定为霍乱、鼠疫和黄热病3种，后扩张性解释为“传染病也就是传染性疾病，是由各种病原体引起的能在人与人、动物与动物或人与动物之间相互传染危害的疾病或病症，无论其病因或来源如何”。从我国国内法方面看，《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的传染病是指检疫传染病和监测传染病。其中检疫传染病，是指鼠疫、霍乱、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病。而监测传染病，由国务院卫生行政部门确定和公布。我国《中华人民共和国传染病防治法》第三条规定我国目前的法定传染病有甲、乙、丙3类。以法律规范的形式把抽象概括的医学术语转化为列举式的疾病种类，并设有一定的危害级别，对于传染病的预警、防控起到了良好的指引、预测作用。

2.2 强制法律执行实施，维护本国公众健康权益

权利与义务是法律的核心内容和重要价值，法律的执行力和强制力则是保障法律实施、促进公众权利实现和义务履行的内在驱动。鉴于突发传染病疫情的危难险急，一些紧急重要的国家行政防控措施根本无法任由身心恐慌的公众专断独行，而是必须要发挥法律的强制作用，将公民的个人意志服从国家利益后交由政府统一部署落实。其实，在传染病疫情防控的过程中，法律正是以“刚性之力”的强制性成就了公民健康权益的“生命之美”，“用法律保护公众健康”成为各国传染病防控法律的基本共识。

2.3 促进法律协调融合，保障全球公共卫生安全

法律是各方利益的协调器和平衡点。在国际范围内，法律不仅能提供国际传染病控制义务（如信息交流、医学科研、法律冲突解决等）的法律依据，更是为各国协调并建立可持续的卫生外交关系提供必要的合作基础。传染病防控立法的协调作用主要表现在两个方面：一是公民权利与义务的协调平衡。健康是各国公民基本权利与法律义务的统一体。在传染病疫情暴发流行之际，保护好自身的身体健康并保证不传染给他人，理应成为每位公民必要的法律义务。但是在个别国家，由于长期受“权利本位”的影响，公民缺少做好个人防护的“自觉守法”意识，势必威胁甚至侵犯他人的健康权利。因此，国家立法需要及时转入“健康义务论”的法律立场，合理对冲或者消融“权利本位”的传统意识，进行必要的法律约束和立法协调。二是行政公权力与民事私权利的协调平衡。各国政府在疫情防控中采取必要的行政强制隔离、行政征收某种程度上必然影响或侵犯公民的人身自由、财产权等诸多民事私权利。无论是“权利让渡权力”还是“权力征服权利”，都容易促成一种尖锐的对峙博弈与法律失衡。立法就应该在传染病疫情防控的法律博弈中作出全面协调和适当平衡。即使在“紧急时无法律”的非常态情况下，也要根据疫情防控需要，坚持“情理法”的融合，做好公私权益的衔接，如依法实施象征性的利益补偿等，从而实现行政公权与民事私权的均衡策略。

通过比较国外的立法经验看出，健康是人类的共同愿望，两大法系传染病防控立法的目标趋同、技术融合、内容相似及功能互补是实现全球健康公平正义的根本保障，也是中国传染病防控的基本法律逻辑，更是我国政府依法履行公共卫生外交的政治策略。为此，我国应当在上述法律启示或共识的基础上进一步坚持法治思维，加快公共卫生及生物安全领域的立法，建立并完善具有中国特色的传染病法律体系，依法捍卫全球公共卫生良好秩序，为人类命运共同体建设贡献中国法治智慧和力量。