国土空间规划体系下的城市规划传承与融合

伍淑琼

摘要：城市规划在国土空调规划体系框架下，应该以怎样的形式存在和发展是目前急需解决的一个课题。在落实生态文明建设工作的过程中，将国土空间规划融入其中是我国城市规划发展的必然趋势，这种做法不仅符合城市规划职能的变迁规律，同时也顺应了世界各国空间统筹治理的基本趋势。在国土空间规划体系中融入城市规划，必须要做出相应的改变和调整，然而，国土空间规划不仅要约束城市规划的行为，同时还需要吸收优秀的经验，从而为城市规划发展提供可靠的支撑。

关键词：城市规划;国土空间规划;规划体系;规划融合;国家治理

1.国土空间规划形成及城市规划融合的背景条件

1.1空间保护利用思维的深化：统筹视角的方法论成形

如果将城市规划作为城市空间中各种社会治理、物质要素以及人文关系的统筹，那么构建高品质的国土空间规划体系非常必要，同时也是国土空间治理的主要目标以及必然选择。国土空间规划是更为深远的统筹方法，其中集中体现了区域统筹、央地统筹、发展统筹、城乡统筹以及远期和近期的统筹等[1]。

1.2我国空间规划职能的变迁：国家治理方略和公共政策属性的确立

规划作为国家的治理方针，是国家意志的体现，国土空间规划是在国土开发利用领域的公共政策和国家治理方略，这同样也是我国空间规划在成长过程中的基本属性，是空间规划职能变迁的关键。就以城市规划而言，在早期计划经济背景的影响下，规划工作起始于设计形态，是对城市发展蓝图和城市建设的具体描绘。规划从某一建设用地的平面布局到另一个城市的总体功能安排，主要是以设计图文的方式来体现出来的，是深层次政府管理行为的表达。在目前的市场经济体制下，土地利用总体规划、主体功能区规划以及生态环境的规划逐渐进入到了国土空间管理领域。

2.城市规划融合的基本逻辑

2.1城市空间与城市规划的特殊意义

城市空间作为国土空间的重心，与人类生产生活有着密切的关系，并且也是人类影响自然空间作为关键的组织形式。人和城市以及人和自然的关系模式不同，主要因为城市是给人构筑的空间，能够优先满足人类的需求。随着城市空间的不断发展，人类的空间也在逐步改变，最为广泛的是公众参与是城市空间管制和其他国土空间管制最为明显的特征。对城市问题的研究和治理，是城市国土空间规划工作最为常见的管理行为。城市规划体现出了边缘学科和交叉学科的特征，是城乡规划的一级学科，其系统方法和思维范式对于开展国土空间规划工作具有非常重要的意义。

2.2城市规划加速构建国土空间规划体系

就空间管控公共政策的意义而言，建立国土空间规划体系，是城市规划完善自我的需求。传统的城市规划具有丰富的方法论经验和鲜明的蓝图导向。20世纪后期，全球城市发展的经验表明，工程技术的发展和现代科学的发展大大提升了城市空间的承载能力，现代城市规划也逐渐具备了解决传统城市问题的潜力和能力。城市规划不仅能够从技术上逐渐演变为公共政策，同时还能够在资源环境的承载下，加速国土空间规划体系的构建。

2.3融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力

城市的规划发展离不开国土空间规划，我国长期建立的城市规划体系为城市乃至更为广域的空间管制提供了支撑，并且覆盖了城市的微观建设以及远景战略的各个领域，为城市自身的持续发展提供了可靠的保障，然而，这也加剧了城市规划工作的压力。城市规划工作的覆盖范围再广，也只能是以城市为中心，在生态文明建设背景下，国土整治重心和综合开发约束了城市规划。随着人类对需求空间的构建，城市向区域的扩展是必然趋势。在国土空间规划体系中融入城市规划，也就是对国土空间中城市空间的重新定位，需要在更为宽广的政策體系和学术中寻找新的制度和方法[2]。

3.融合平台与行动

3.1明确二者关系

对于城市用地规模而言，国土规划统筹管理中存在总量控制，也就是对城市占地规模从总体上展开控制，而不是管理其具体用途。国土规划应保障与城市规划处于协调一致的状态，同时让新增城市的发展规模、发展方向、用地数量得到大致引导。在预测城市人均用地标准和建设用地规模时，我们应协调二者的关系，保障城市规划顺利完成。从当前的国土规划来看，其需要考虑的因素较多，包含适合的规划期限、选择上级要求的规划控制指标、未来城市发展及投资能力、历年的城市开发规模、当前的城市人均用地规模等。以城市人口规模预测为例，我们通过合理预测可得出城市用地的合理规模，在对城市用地展开规划时，可根据预测结果同时兼顾耕地保护原则，提升土地利用的有效性，避免土地盲目占用所引发的相关矛盾。

3.2在国家和省级国土空间规划中设立城市化和城市体系规划分项

传统的城市规划对城镇体系、城市化以及城市群展开了广泛的研究，主要以城镇体系规划为表现形式。相比于城市总体规划，城镇规划体系更加能够反映出国家的宏观治理战略和意志，是县级开展空间规划工作的主要依据。但是，就具体落实情况看来，很多地区编制的城镇体系规划以及城市群体发展规划侧重于指导性和政策性，规划的落实仍然需要借助城市政府，从而很难保障区域协同的有效性。因此，应该在国家级、省级国土空间规划中设立城市体系规划分项，有效落实城市体系发展战略。

3.3城市规划要有适应国土空间规划体系的理论方法

3.3.1约束和重塑：城市规划的“去战略化”

城市规划在国土空间规划体系中，需要以空间范畴的公共政策和行政管理为主轴，落实国家和区域战略，并且要在资源环境承载力约束下，重新塑造城市规划的技术、职能以及方法体系。在国土空间规划工作中，城市规划应该以公共政策和行政管理为主轴，在此基础之上落实国家战略，塑造城市规划的方法体系。城市规划工作必须致力于解决城市发展问题，加大对城市空间组织工作的研究力度，然而，尝试在环境容量、资源需求以及城市群关系等方面的衔接，必须借助国土空间总体规划来实现。

3.3.2城市规划与市场机制的衔接

国土空间规划工作应该重视资源和规划之间的连接，其中，规划是主要用到的方式方法，而资源则是对象和受体，将二者之间连接起来能够提高自然资源利用率，保证规划工作的科学性和合理性。城市规划是和市场相对立的机制，反映了国家和政府的意志。就好比经济领域的新凯恩斯主义一样，其在城市空间开发过程中同样需要借助规划方法来干预市场机制，这也是城市规划意义的重要体现。然而，市场在资源配置中起着决定性的作用，规划对于资源配置的干预，需要借助市场机制的协调来实现。城市规划对空间活动产生的影响，就好比新凯恩斯主义对经济活动的干预更为直接。面对市场的失灵状况，城市规划的职能底线是需要做好空间秩序管制工作。因此，城市规划必须加大对市场机制和公共政策之间关系的研究力度，并且要建立与市场一致的协作制度，充分尊重物权关系。通过编制和落实各层次的城市规划，需要针对市场干预建立相应的落实和评估制度。

结语

总而言之，应该以更为积极主动的姿态将城市规划融入到国土空间规划体系，这样一来，不仅能够推动城市规划学科的发展，加速其职能运行，同时也有利于尽快建立国土空间规划体系。城市规划工作主要包含了结构体系、治理政策、技术方法以及思维范式等方面的内容，结构体系的建立更是基础性融合的具体体现。城市规划工作必须紧紧围绕国土空间规划的公共政策职能以及国家治理方略，有效开展战略安排工作，不断促进自身改革，处理好规划、市场以及专业技术之间的关系，将空间治理工作中城市规划的关键作用充分发挥出来。

参考文献：

[1]任佳前.浅论我国国土空间规划体系发展及国外空间规划的经验[J].城市建筑，2019，16（32）：20-21.

[2]王开泳，陈田.新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革[J].地理研究，2019，38（10）：2541-2551.

3707500589275