浅析当前村庄规划编制问题

潘子君

摘要：清远市清城区依据国土空间规划体系开展村庄规划编制，但组织编制后发现村庄规划仍存在许多难点问题，因此找出当前村庄规划编制问题，积极解决整改，在预期规定时间内高质量完成清城区村庄规划编制工作，编制实用性村庄规划，促进乡村振兴，实现城乡统筹。

关键词：村庄规划编制;实用性;问题;清城区

为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，加快编制“多规合一”的实用性村庄规划，根据《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》（以下简称“指南”）、《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》等有关要求完成全区范围村庄规划编制工作。清远市清城区依据国土空间规划体系开展村庄规划编制，但组织编制后发现村庄规划仍存在许多难点问题，因此找出当前村庄规划编制问题，积极解决整改，在预期规定时间内高质量完成清城区村庄规划编制工作，促进乡村振兴，实现城乡统筹。

一、清远市清城区基本概况

清城区位于广东省清远市西南部，地处珠三角北缘门户，清城区作为清远市中心城区，是珠三角高端要素延伸内地的“桥头堡”，是内地资源要素进入珠三角的前沿阵地，肩负全市区域协调发展的历史使命。本次清城区编制村庄规划为6个镇（街道），行政村为71个，自然村为1394个。《清远市城市总体规划》（2016-2035年）将清城区定位为环珠三角新兴产业和绿色产业集聚区、国际旅游休闲目的地、山水生态宜居城市，是清远市市级中心区。

二、清城区村庄规划编制内容

（一）落实村庄发展目标和约束性指标

落实上位规划要求，充分考虑人口、社会经济、人居环境等重要因素，制定村庄发展定位、国土空间开发保护、人居环境的整治目标，明确落实耕地保有量、基本农田保护面积、有条件建设区等各项约束性指标，遵循基本农田保护面积≤耕地保有量、耕地保有量规划目标年数据≤耕地保有量规划基期年等面积数据要求，对村域内农用地资源进行梳理，统筹安排农业发展空间。

（二）落实村庄空间管控要求

落实编制“多规合一”的要求，在村庄规划总图中划定6个规划控制线，即永久基本农田保护红线、永久基本农田整备区、宅基地建设范围线、乡村历史文化保护线、生态保护红线和有条件建设区，明确村庄空间管控要求，制定生态空间管制规则、统筹安排农业发展空间、提出历史文化景观整体保护措施，编制实用性的村庄规划。

（三）落实产业和建设空间安排

结合村庄人口现状、资源禀赋和区位条件，统筹谋划村庄产业发展，合理布局村庄各类用地空间，确定经营性建设用地规模，划定宅基地建设范围并提出住宅的占地面积、高度、风貌等规划管控要求，合理布设基础设施和公共服务设施，进一步提升巩固美丽宜居村建设水平，实现产业兴旺和生态宜居的乡村振兴目标。

（四）落实村庄安全和防灾减灾

结合清城区村域内地质灾害、洪涝、消防等隐患，提出农村建房安全管理要求以及预防和应对各类灾害危害的措施，合理提出村庄应急庇护场所选址及建设要求，以保障村民的生命安全。

（五）落实近期建设项目

编制过程中提出近期急需推进的生态修复整治、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治等项目，明确资金规模和筹措方式、责任主体和建设方式等，确实村庄编制项目有效、有序地实施。

三、当前村庄规划编制的问题

（一）千村一面，村庄定位模式过于固化。

目前清城区的村庄规划的发展定位目标过于参照模板，没有充分考虑各村庄的自然环境、地理环境、交通设施、历史风貌、人口资源和社会经济产业等发展条件，没有充分衔接清远市创建美丽乡村标准，没有明确各自然村的美丽乡村等级分类，单一地以农产品为主作为村庄发展目标，较少结合地方产业，因地制宜打造生态宜居乡村。

（二）用地指标缺乏管控，“多规合一”难以衔接。

结合清远市实际审批部门的报批情况，1998年之前全清远城区的农村宅基地控制在150平方米以内，1998年后全清远城区规定新申请的户均宅基地控制在80平方米以内，2009年1月规定所有农村住房都要办理乡村规划许可证，宅基地面积不大于80平方米，建筑层数不超过3层，建筑限高12米，建筑山墙间距离不少于2米。但经过实地走访和衔接《清城区土地利用总体规划（2010-2020）》发现部分宅基地占用基本农田用地，用地指标难以统计，本次规划采用指标腾挪方法解决占用农地用问题，但规划效果不明显。究其原因，一是部分腾挪用地过于零散，项目难以集中实施;二是与村民缺乏沟通，规划建设者需要衔接相关上层次规划，与村民理想的腾挪用地出现较大的差异，导致项目难以实施。

（三）缺乏产业发展空间的相关规划

在“指南”中强调产业和建设空间的安排，明确经营性建设用地规模、用途和强度的要求，合理安排产业用地布局，保障农村新产业新业态发展用地，才能有效带动村庄经济发展，实现村民生活富裕的目标。以笔者参与的清城区村庄国土空间规划编制的项目为例，了解到大部分的村庄规划而是重点规划布局具体的公共服务设施项目，以整治村容村貌、提升人居环境为主，没有系统性地规划经营性用地，没有对村庄产业发展进行深入式研究规划，主导产业较少结合村庄的实际经济情况来编制产业发展模式。總体上对村庄产业发展空间思考不足，缺乏产业引领村庄发展。

（四）规划强调整治，仍然停留在环境美化阶段

本轮清城区村庄规划内容重点是人居环境整治，重点布设基础设施和公共服务设施建设，如健身场所、文化室、篮球场、公园、停车场、治污改厕、垃圾处理和道路绿化等方面，对于村庄产业发展、生态环境、土地规划等方面解决村庄规划建设的“多规合一”。现阶段村庄规划核心问题是管控用地指标，村庄规划编制具备法定性，使核发村庄规划许可证成为法定依据，才能真正有效指导村庄发展。

四、结论

综上所述，清远市清城区村庄国土空间规划编制过程中存在许多问题，受村庄目标定位和用地指标两大因素影响，清城区村庄规划仍需不断创新、解决、完善现有的村庄规划问题，构建科学性、合理性的村庄规划编制成果，使清城区村庄规划由编制变成实用性规划。

参考文献：

[1]广东省住房和城乡建设厅《广东省村庄规划编制指引（试行）》2018.8.

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[4]卢向虎.村庄规划的编制问题及建议[J].《中国土地》，2019（3）：54-55.

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