上海市地方标准化指导性技术文件的缘起及发展

何碧显　韩晶

摘要：基于经济社会发展的需求，上海市在全国最先实行地方标准化指导性技术文件制度，这是上海市作为改革开放的排头兵和创新发展的先行者在制度创新方面的探索和突破。论文以制度创新理论为视角，结合上海市地方标准化指导性技术文件的实施情况，研究上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的动力和影响因素，进一步探索地方标准化指导性技术文件制度创新的路径与发展趋势。

关键词：制度创新 地方标准化指导性技术文件 标准 上海

The Origin and Development of Shanghai Local Standardization Guidance Technical Documents

——From the Perspective of Institutional Innovation Theory

He Bixian， Han Jing

（ Shanghai Institute of Quality and Standardization ）

Abstract： Based on the demand of economic and social development， Shanghai first implements the local standardized guiding technical document institution in China. This is the exploration and breakthrough of Shanghai as the forerunner of reform and opening-up and the pacesetter of innovation-driven development. Combining with the implementation of Shanghai local standardization guidance technical documents， this paper studies the driving force and influencing factors of Shanghai local standardization guidance technical documents institutional innovation from the perspective of the theory of institutional innovation， and further explores the path and development trend of institutional innovation.

Key words： institutional innovation， local standardization guidance technical documents， standards， Shanghai

1 引言

制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性等特征，作为创新的前提，制度创新是激发经济社会发展活力的关键，是推动经济社会发展持久而深层的动力源泉。制度创新理论是制度经济学和熊彼特创新理论的深度融合，美国著名经济学家兰斯·E.戴维斯和诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C.诺思首次完整阐述了制度创新理论的概念及内容。他们认为，制度创新是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存的具体的政治经济制度的变革1）。上海市地方标准化指导性技术文件制度在全国尚属首例，是上海市在经济社会发展实践中于制度创新上的探索与突破。制度创新意味着打破现有的平衡，意味着风险与挑战。即便如此，上海市勇敢迈出创新的步伐，引入地方标准化指导性技术文件。是什么促成了这项制度的创新？在实践中，这项制度创新将会呈现什么样的发展趋势？结合上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的具体实践，本文以制度创新理论为视角解答以上问题。

2 上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的动力

清华大学公共管理学院教授薛澜认为实践层面的问题导向是制度创新最重要的内生动力2）。上海市市场监督管理局《关于〈上海市地方标准化指导性技术文件管理办法〉（试行）制定有关情况的说明》中也指出：“制度创新来自现实需求”。从制度创新理论的视角，需求是制度创新的主要动力，但需求如何引发制度创新以及是什么最终决定了新制度的安排则需要进一步分析。

2.1 理论阐释

制度创新理论认为，制度作为一种公共产品也同普通产品一样具有供给和需求，制度创新的过程就是制度这一产品的供给与需求不断在动态中寻求平衡的过程。经济社会的发展会使现存制度下出现潜在的获利机会，使一部分人或全部人获得潜在利益，但这些潜在的利益无法在现有的制度安排内得以实现，这就出现了制度的需求。当制度需求达到一定程度而制度供给又跟不上的时候，便会形成制度不均衡的局面，阻碍经济社会的进一步发展。在原有制度下，总会有潜在的创新者为了获得这些潜在的利益克服制度上的障碍。当潜在的利益大于克服制度障碍所需要付出的成本时，制度创新就会发生，形成新的制度供需平衡。于政府而言，为了获得更大的经济社会效益，促进经济社会的進一步发展，就必须适时勇于突破制度供需不平衡的局面，敢于率先进行制度创新。

上海在强化“四大功能”、深化“五个中心”建设、促进城市数字化转型、提升城市能级和核心竞争力的过程中，推动标准化融入经济社会发展，以高标准引领和支撑高质量发展，创造高品质生活、实现高效能治理。尤其在新技术、新产业、新业态、新模式等领域，有关行政管理部门和各区人民政府需要利用标准明确管理服务要求、优化流程、实现协同，对标准产生了现实而迫切的制度需求。2018年实施的《中华人民共和国标准化法》明确规定只有设区的市以上地方人民政府有制定地方标准的资格，上海市有关行政管理部门和各区政府皆无权制定地方标准，形成了标准方面制度需求和供给失衡的局面。由于制度的属性，如果标准方面的制度不均衡长期存在，则对上海市在社会管理、公共服务、城市治理、长三角区域一体化等主要领域的发展具有一定的负面影响。为了促进经济社会的高质量发展，上海市勇于创新，破除制度需求与供给的失衡，引进标准化指导性技术文件制度，解决《中华人民共和国标准化法》的立法空白，为有关行政管理部门和各区政府的标准化需求提供了制度选择。

2.2 案例分析

上海市黄浦区按照“打造城市精细化管理最过得硬地区”的要求，以卓越服务铸就卓越全球城市为理念，2018年在外滩金融集聚带、南京路步行街、环人民广场圈（简称“一带一路一环”区域）进行城市精细化管理先行先试、树立标杆，在城市管理服务方面形成了可复制、可推广的成功经验和做法。为了提高“一带一路一环”区域的精细化管理水平，将这些经验和做法固化为标准的需求日益剧增。由于黄浦区没有制定地方标准的资格，而且“一带一路一环”区域极富黄浦特色，其经验与做法在全市范围内推广不具有现实操作性，制定上海市市级层面地方标准的意义不大。地方标准化指导性技术文件制度的引进有效解决了这一制度供需矛盾。2020年，黄浦区发布了7项关于“一带一路一环”区域管理服务要求的地方标准化指导性技术文件，具体见表1，充分、有效指导了黄浦区城市管理服务的科学性和规范化，对上海进军卓越全球城市、打造世界级购物天堂、提供卓越服务提供了有力的技术支撑。

综上所述，制度的需求与供给不平衡阻碍了经济社会的发展，必须进行制度创新来达到新的制度均衡局面，以获得更大的潜在利益。上海市地方标准化指导性技术文件的制度创新也是由于标准方面出现了大量需求引起制度供需失衡，由此可见，标准方面的制度不均衡是促使上海市进行制度创新的内在动力。

3 上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的影响因素

制度不均衡引发了制度的创新，那么是什么因素导致制度需求的出现，最终引发制度供需失衡的呢？在实践中，制度创新是否会一帆风顺？学者们发现，在制度创新中存在促进因素的同时也存在阻碍因素，对这些影响因素的研究有利于更好地推动制度创新。

3.1 制度创新的促进因素

戴维斯和诺思对制度创新的需求做了进一步地考察和研究，他们得出市场规模的变化、技术的变化和创新者预期利益值的变化是促成制度创新最重要的三个因素3）。市场规模和技术的变化促成了制度创新的“需求”，由此引发“潜在”创新者预期利益值的变化，从而出现了潜在的“获利”机会，激励创新者打破当前制度需求与供给失衡的局面，最终促成新制度的安排。以制度创新理论的视角，制度是一种公共产品，其需求量是市场规模的重要考量因素，技术是对制度这种产品产生重大影响的科技创新，创新者的预期利益值则是制度创新将会给创新者带来的收入或利润值的变化。正是需求量的大幅增长以及科技创新带来的改变引发的新需求，使潜在的创新者看到由制度创新可能带来的更大的利益，其预期利益值提高了，从而主动进行制度创新，成为现实的创新者。

在上海市地方标准化指导性技术文件制度的创新中，上海市各区和相关行政部门对标准的需求形成了该制度的市场规模。该制度从2018年开始试点，当年仅有7个区制定了地方标准化指导性技术文件，截至2020年年底，有9个区、4个相关行政管理部门共制定了94项地方标准化指导性技术文件。如果仅仅只是一两个区或相关行政管理部门有极少数的技术规范需要制定为“标准”，则可以通过行政、经济等其他管理手段或办法进行规范。但需求量较多、需求面较广，则不得不考虑新的制度安排，否则将不利于上海市的有效治理与长期发展。

在上海城市数字化转型的过程中，高新科技的飞速发展促使城市的发展模式及管理方式发生改变，不得不制定充足、匹配的规范和标准。标准以科学、技术和经验的综合成果为基础，因此，当对新生事物的认知还达不到制定标准的程度，则需要标准化指导性技术文件的补位。公共数据是上海市政府进行治理的重要资源，也是城市数字化转型的重要基础，需要对数据的收集、整理、分类和安全等方面进行科学化、规范化的管理。但是，由于上海市政府办公厅暂不具备制定地方标准的主体资格，且当前不具备制定上海市地方标准的条件。因此，2020年上海市市政府办公厅借助“胎儿期的标准”——标准化指导性技术文件制定了2项专题库数据规范及3项公共数据相关指南，有效解决了基础数据管理亟需规范化、标准化的问题。

市场规模的变化和技术的变化最终会使一定社会集团或个人的预期利益值产生变化，潜在的利益会使这些社会集团或个人成为创新者，因为如果不进行制度创新就有可能会使收益受到损失。地方标准化指导性技术文件制度实施后将会产生的社会效益和经济效益最终促成了标准化工作体系的制度创新。2018年2月试点开始，浦东新区制定的《“家门口”服务规范》显著提升了城乡公共服务均等化水平，黄浦区实施的《小餐饮店管理规范》在优化营商环境的同时为食品卫生安全提供了标准化技术抓手。其他区制定的地方标准化指导性技术文件也以社会管理、公共服务和城市治理等领域为重点，突出技术性问题，提供了可推广、可复制的有效路径和工作方法。这项制度的试点工作在取得实际成效的同时也赢得了群众的口碑，使创新者看到由创新带来的预期利益值不断增长的可能。

以上这些促进因素的共同作用，推动着上海市地方标准化指导性技术文件制度的创新进程，在试点中不断探索、试错、总结，使上海市地方标准化指导性技术文件制度逐渐趋于完善。

3.2 制度创新的阻礙因素

从试点开始到制度的确定，再到制度的不断完善，上海市地方标准化指导性技术文件制度的创新不是一蹴而就的，从创新需求的出现到获得制度创新带来的社会效益和经济效益需要一个过程。戴维斯和诺思将这一过程称之为“时延”，他们认为对造成“时延”的原因加以考察有助于扫除制度创新中的阻碍因素，加快制度创新的进程4）。

现存法律限定的活动范围是推迟制度创新的首要因素。上海市的地方法规和规章中原本没有地方标准化指导性技术文件的相关规定，因此上海市在制度创新中首要解决的是法律地位问题，为上海市地方标准化指导性技术文件的制度创新提供法制保障。新制度的发明不是一个容易的过程，新的制度替代旧的制度也需要一定的时间，这也是推迟制度创新的重要因素。上海市地方标准化指导性技术文件制度的创新起步于2018年2月，相关制度在试点中逐渐确立起来，经历了一个不断试错、不断探索和不断总结升华的过程。在创新过程中，尽管已经有了制度安排，也存在一定的需求，但仍有一些区和有关行政管理部门还未开展相关工作或工作没有实质性进展。

在上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的发展中，唯有重视这些阻碍和迟滞创新的因素，及时解决上述问题，才能使制度创新真正获得效益。基于试点的成功，2018年9月，《上海市地方标准管理办法》赋予了标准化指导性技术文件法律地位，2019年7月，《上海市标准化条例》以地方法规的形式明确了标准化指导性技术文件的制定范围、性质和要求，2020年4月，《上海市地方标准化指导性技术文件管理办法》（试行）进一步明确和细化标准化指导性技术文件相关制度和措施，明确了立项、起草、备案等全流程管理。至此，上海市地方标准化指导性技术文件制度建立了较为完备的制度体系和实施细则，相关工作体系趋于完备，体现了上海作为改革开放排头兵和先行者在制度创新上的探索和突破。

4 上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的路径与趋势

清华大学公共管理学院薛澜教授认为，我国制度创新的重要路径是“从小范围的自发探索开始，由点及面、以小见大，及时总结实践中的好经验好做法，将成熟的经验和做法及时上升为制度、转化为法律”。5）上海市地方标准化指导性技术文件的制度创新基本遵循了这样的路径与趋势。2018年2月，上海市在自贸试验区等9个区开展小范围的地方标准化指导性技术文件试点工作，在试点实践中总结了城市管理和公共服务等方面诸多好的经验和做法，为制定《上海市地方标准管理办法》《上海市标准化条例》《上海市地方标准化指导性技术文件管理办法》（试行）等地方法规和规章提供了丰富的实践素材，及时将试点中成熟的经验和做法上升为制度、转化为法律。

著名经济学家林毅夫将制度创新分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。诱致性制度变迁是指制度创新是由个人、群体或团体为了获得潜在利益而自发倡导、组织和实行的;强制性制度变迁则是指制度创新由政府命令和法律引入和实行6）。 从上海市地方标准化指导性技术文件制度创新的路径和趋势来看，创新前期的试点更偏向于诱致性制度变迁，是以解决问题和需求为导向的制度创新，还未引入正式的政府命令和法律。但正如林毅夫所言，即使是自发的制度创新，往往也需要用政府的行动来促进制度变迁的过程。试点的开展得到了国家市场监督管理总局的许可，制度创新的推动更是上海市各级政府勠力同心、开拓进取的结果。创新趋于成熟，诱致性制度变迁逐渐转化为强制性制度变迁，政府及时制定了相关的地方法规和规章将试点的经验和成果以制度和法律的形式固定下来，在全市范围内进行推广。根据上海市的发展情况和实际需求，在制度创新中适当扩大适用主体，将上海自贸区临港新片区及其他市属管委会（开发区）也列为可制定地方标准化指导性技术文件的主体。制度创新中，诱致性制度变迁和强制性制度变迁是不可完全分割的，往往是由诱致性制度变迁起步开始打破原有的制度不均衡，最后由强制性制度变迁带来新的制度均衡局面。

戴维斯和诺思对美国经济史的考察中也发现了这种制度创新的趋势，即各行各业中由政府机构发起和组织的制度创新越来越重要，政府在制度创新中发挥着越来越关键的作用7）。在上海市地方标准化指导性技术文件的制度创新中这种趋势也是显而易见的，政府在制度创新中的主导地位愈发重要，尤其随着创新进程的发展，越是到创新的成熟期政府所发挥的作用越大。像地方标准化指导性技术文件这样创新成果能惠及每个人的制度创新，更需要政府主导和推动，需要政府命令和法律的及时引入和实行。

5 总结

从上海市地方标准化指导性技术文件的制度创新中可以看出，制度创新是一个制度不均衡回归到制度均衡的过程。诱致性制度变迁偏向于解决实际需求，以问题导向推动制度创新;强制性制度变迁则重视来自官方的顶层设计和规划。尽管制度经济学将制度创新分为这两类，但二者在制度创新的实践中不可分割，并趨于辩证统一。制度创新通常以解决问题为导向，渐进式的不断试错、修正、突破，然后走向成功。但同时，制度创新是一个系统工程，需要从战略上作出顶层设计，以协调各个子系统的平衡与互动，也需要政府及时将创新成果以制度和法律的形式固定下来。因此，制度创新要以需求为出发，坚持试点先行，稳步推进，及时总结成熟的经验和做法促进全面推广。而且，在制度创新的过程中，要坚持在党委的领导下，以政府为主导，积极协同社会和公众参与其中，有效利用制度创新的促进因素，积极消除推迟制度创新的阻碍因素，才能确保制度创新的成功，才能获得更大的社会效益和经济效益，促进经济社会的不断发展。

1）制度创新理论中的制度不包括作为背景的社会政治环境，该理论假设社会政治环境为已知，因此制度创新理论中的制度指的是诸如银行制度、公司制度、工会制度、税收制度、教育制度等具体的政治经济制度。

2）薛澜，《激发制度创新的内生动力》，《人民日报》，2020年04月13日09版。

3）[美] 兰斯·E.戴维斯、道格拉斯·C.诺思：《制度变迁与美国经济增长》，张志华译，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第38-39页。

4）[美] 兰斯·E.戴维斯、道格拉斯·C.诺思：《制度变迁与美国经济增长》，张志华译，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第50-54页。

5）薛澜，《激发制度创新的内生动力》，《 人民日报 》，2020年04月13日09版。

6）[美]罗纳德·H. 科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2014年版，269页。

7） [美] 兰斯·E.戴维斯、道格拉斯·C.诺思：《制度变迁与美国经济增长》，张志华译，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第231-242页。

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