港口安全生产强制性国家标准体系框架

唐思远，卢 新，王 伟，陈 实

（1.全国港口标准化技术委员会，北京 100088；2.交通运输部水运科学研究院，北京 100088；3.交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

强制性国家标准是我国标准体系中的一个重要组成部分[1]。2015 年，国务院印发了关于《深化标准化改革方案》（简称“《方案》”）的通知，其中强制性标准是标准化改革的重中之重[2]。在港口领域，安全生产强制性标准是港口企业安全生产、港口行政管理部门行使安全管理职责的依据。随着行业对标准化工作的认识不断深入，强制性标准在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和经济社会管理方面具有的底线作用将进一步得到加强[3]。构建港口安全生产强制性国家标准体系框架，不仅是对港口标准体系总框架的细化和有益补充，更是履行《中华人民共和国港口法》等法律法规赋予的职责、落实国家政策文件要求的重要体现。

国外的普遍做法是，立法机关在制定技术法规时尽可能引用自愿性标准，被引用的标准通常成为具有强制执行特性的强制性标准，这与我国的强制性标准有着本质区别[4]，在此不做探讨。关于我国强制性标准的研究，大多侧重于讨论如何进一步加强强制性标准管理、不断完善强制性国家标准体系。如Liu[5]提出应关注强制性国家标准的管理体制改革，加强强制性标准的制修订管理和实施监督；张朋越等[3]论述了强制性标准在保障人身健康与生命财产安全、国家安全、生态安全和满足经济社会发展中发挥的重要作用和意义；陈宗伟等[6]提出要进一步优化交通运输强制性标准体系结构、系统梳理论证交通运输强制性标准需求；骆涌[7]对安全生产强制性标准规范在执行过程中存在的争议进行了探讨，提出应加快建设一套科学合理的安全生产强制性国家标准体系。

关于港口安全生产标准化建设，现有研究大多着眼于港口企业内部管理要求，如：Corrigan等[8]提出人为因素在港口生产安全管理中起到特别重要的作用；Lu 等[9]从港口管理者的角度，对港口设备安全标准化管理及关键因素进行了分析；邵攀等[10]提出安全生产标准化建设是实现港口危险货物企业科学发展和安全发展的有力保障，分析了危险货物码头企业安全生产标准化体系建设中的常见问题；徐宏伟等[11]研究发现，“及时获取、识别适用的安全生产法规、标准和规范”和“将法规、标准和相关要求及时转化为本单位的规章制度贯彻到各项工作中”是普通货物码头企业安全标准化中最容易忽视的方面之一；刘一美等[12]以大连港油品码头公司为例，提出构建安全生产标准化文件框架，自查安全生产薄弱环节和不安全因素等推行安全生产标准化的举措。

总体来看，现有研究缺乏从标准体系建设顶层设计角度对港口安全生产强制性标准的总体思考，尤其是缺少结合码头实际生产作业特点的安全生产标准化需求分析及对于港口安全生产强制性标准的管理和规划。为此，在我国深化标准改革和整合精简强制性标准的背景下，本文主要从强制性标准体系建设视角，针对装卸不同货物的码头，着眼于实际生产作业中的风险点，分析我国港口安全生产标准化需求，构建港口安全生产强制性国家标准体系框架，以期为科学规划港口强制性标准提供决策参考。

1 港口安全生产标准化现状

1.1 法律法规对港口安全生产标准化提出的要求

新修订的《中华人民共和国标准化法》（简称“新《标准化法》”）明确了强制性标准均为国家标准，不再包含行业标准、地方标准，同时对强制性国家标准的制定、实施和监督管理等方面提出了新的要求。《强制性国家标准管理办法》规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”。《中华人民共和国安全生产法》第十条规定“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订”。

可见，强制性标准作为一种规范、管理技术性事务的强制执行的规则，已经成为我国维护经济秩序和社会秩序的重要技术工具[3]。港口强制性技术标准是对港口安全相关法律法规的有效补充。港口安全生产强制性标准的有效实施在保障港区人员生命健康、货物和旅客安全等方面发挥着不可替代的作用，但与新形势下我国对强制性标准管理的要求相比，在标准体系的完善程度、标准技术水平等方面还存在一定的差距。

1.2 港口强制性标准制修订进展

2016 年，按照《强制性标准整合精简工作方案》，交通运输部针对强制性标准整合精简工作进行部署，根据行业发展和市场需求，全国港口标准化技术委员会评估了归口的港口领域4 项强制性国家标准、10 项强制性交通运输行业标准和10 项强制性交通运输行业标准计划，提出转化、废止和整合一批强制性标准和计划的结论。按照评估结果，国家标准化委员会下达了10项港口强制性国家标准计划（如表1所示），这为构建港口安全生产强制性国家标准体系奠定了一定基础。

表1 港口强制性国家标准计划

1.3 港口安全生产标准化存在的问题

1.3.1 现存港口安全生产强制性标准层级多、归口单位多

我国目前的港口安全生产强制性标准中，既有强制性国家标准，又有强制性交通运输行业标准，标准归口单位较多，呈碎片化分布，同时存在交叉、重复等问题。虽然经过强制性标准精简整合，但强制性国家标准的建设仍在过渡期。由于强制性标准的制定程序复杂，制定周期较长，现阶段港口码头作业仍主要以现有交通运输行业强制性标准为依据。分散且不统一的强制性标准给标准执行人员带来困惑，使强制性标准规范市场秩序的功能弱化。

1.3.2 尚未建立港口安全生产强制性标准体系

当前，我国强制性标准体系结构不够合理[13]，港口安全生产强制性标准发展相对滞后。一方面，港口安全生产强制性标准体系尚未建立；另一方面，港口安全生产强制性现行国家标准较少，标龄过长，不能反映技术发展和进步，缺乏科学性和适用性。现行港口安全生产强制性国家标准仅有《油码头安全技术基本要求》（GB 16994—1997）、《散装石油、液体化工产品港口储存通则》（GB 17379—1998）、《港口连续装卸设备安全规程第1 部分：散粮筒仓系统》（GB 13561.1—2009）、《集装箱港口装卸作业安全规程》（GB 11602—2007）等4项。

1.3.3 某些领域急需的强制性标准缺失

现有港口安全生产强制性标准存在一定缺失：偏重于针对货物装卸的安全生产提出要求，忽略了客运码头安全管理相关强制性要求；在货物装卸安全生产方面，偏重于对港口油品和集装箱装卸和堆存安全提出技术要求，忽略了固体散货装卸安全、涉及危险货物的件杂货装卸安全等。

2 港口安全生产标准化需求

2.1 港口安全生产强制性标准内涵需求

按照国家对强制性标准的新规定，结合交通运输主管部门职责及行业发展需求，交通运输强制性标准的范围应限定为直接保障行业安全、环保、健康并有明确的执法部门对其监督管理的标准。据此，交通运输强制性标准包括交通运输标志标识、运输生产安全技术、交通运输安全产品、职业健康与劳动保护、能源消耗及交通运输工程建设标准共6个类别[6]。

作为货物装卸作业的场所，港口安全生产标准化具有制定强制性国家标准的明显特征和强烈需求，港口强制性标准全部属于“运输生产安全技术”类别。港口安全生产强制性国家标准体系布局是按照标准内容所形成的应用于港口的强制性标准有机整体，包括现行有效标准和目前正在制修订的标准。港口安全生产标准化工作要严格按照国家法律法规强制性标准范围，依据港口主管部门职责进行细化，以具体的技术条款来体现，为港口主管部门开展港口安全监督提供重要依据。

2.2 落实各项安全生产文件的需求

国家和交通运输部一系列法律法规和重要文件均对港口安全生产提出了具体要求。《中华人民共和国港口法》提出“从事港口旅客运输服务的经营人，应当采取保证旅客安全的有效措施”。《港口危险货物安全管理规定》要求“危险货物港口经营人应当按照国家标准、行业标准对其危险货物作业场所的安全设施、设备进行经常性维护、保养，并定期进行检测、检验，及时更新不合格的设施、设备，保证正常运转”。《交通运输部办公厅关于印发推进交通运输安全体系建设的意见任务分工的通知》要求“围绕交通运输基础设施建设与运营、运输工具和装备设施、生产作业、养护和安全生产管理等方面制定完善相应的安全生产标准规范”“2017 年底前，重点推进港口危化品罐区作业领域标准规范的制定”。《交通运输部办公厅关于印发平安交通三年攻坚行动方案（2018—2020 年）的通知》提出“重点制定基础设施建设与运营养护、运输工具和装备设施、生产作业等方面的安全应急标准”。《交通强国建设纲要》提出“完善交通安全生产体系，完善依法治理体系，健全交通安全生产法规制度和标准规范”。《关于建设世界一流港口的指导意见》提出“加快平安港口建设”“加强安全设施建设维护，建立完善港口储罐、安全设施检测和日常管控制度”“提升客运码头安检查危能力”。《交通运输部关于全面加强危险化学品运输安全生产工作的意见》提出“对危险化学品道路水路运输及港口储存、装卸作业的重大风险、重点场所、重点环节，制定监测和管控措施”“严格危险货物道路水路运输及港口装卸、储存作业准入”“加强港口堆场、仓库、罐区等危险化学品配套存储场所行业职责范围内的安全管理”等要求。

通过提炼其中与港口生产安全直接关联的条款，发现危险货物和储罐的装卸储存安全、旅客安全等方面是相关法律法规和文件关注的重点。依据有关条款，对应强制的具体范围和标准化对象进行筛选和限定，纳入港口安全生产强制性标准体系，是落实以上文件要求的重要举措。

2.3 行业标准体系建设的需求

标准体系框架是标准体系的结构设计，可以表达标准之间的隶属关系、类别关系等，用于标准体系规划，标准项目设置与管理等[14]。标准体系框架研究对建立科学、合理、实用、有效的标准体系具有重要意义。经过强制性标准精简整合，部分以过去的强制性行业标准为基础的强制性国家标准仍在制定过程中，与港口安全生产对强制性国家标准的需求有很大差距，更加需要进行顶层设计和提前谋划。作为首次创建的体系框架，有针对性地研究港口安全生产强制性国家标准体系，不仅是对港口技术标准体系总框架的细化和有益补充，而且对今后开展标准体系建设和履行标准管理职责尤为重要。

3 港口安全生产强制性国家标准体系构建

3.1 范围界定

纳入本港口安全生产强制性国家标准体系的标准，是在港口装卸作业过程中需要强制执行的直接保障人身和财产安全、公共安全和环境安全的技术、产品及服务标准，包括现行有效的和待制定的强制性国家标准。这些标准涵盖了港口从业人员安全作业行为、设备设施安全状态、运输服务作业环境条件、运输作业安全评价、应急救助等多方面的技术要求。

3.2 框架结构

按照标准体系框架构建方法[15]，港口安全生产强制性国家标准体系框架设计采用了分类分层的结构形式，以体现港口作业安全管理的全过程。为便于管理，共设置了两个层次：第一层次为码头装卸货种类型划分；第二层次为各专业领域细分（如图1所示）。

3.3 体系构成

图1 港口安全生产强制性国家标准体系框架

如图1 所示，基于港口作业的货种和工艺类型特点，从结构上按照标准应用范围的不同，将港口安全生产强制性国家标准体系划分为液体散货码头、干散货码头、集装箱码头、件杂货码头、客运码头、码头通用要求6 个部分，各部分又可划分为1～3个方面的主要内容。

3.3.1 液体散货码头安全生产

液体散货包括石油、石油产品和液体化工原料等，具有易燃、易爆、腐蚀性等特点，其港口作业涉及人身及财产安全。本类标准为法律法规的执行提供依据，不符合标准的，执法部门可根据《港口危险货物安全管理规定》第75条、第77条等依法进行处罚。本部分应考虑码头安全生产和库区安全生产，分别侧重于油气化工品在港口的装卸和储存。

（1）油气化工码头安全

油气化工码头装卸货种为散装油类、散装液体化学品及散装液化气，这些货物可能引起火灾、爆炸、中毒窒息等事故并造成人员伤亡。该类标准应以一般作业程序为主线，规范作业前靠泊系缆和通道布置、作业中安全检查和输送设备连接、作业后离泊以及安全培训、风险辨识、安全技术交底、现场监控等各环节，并与现行《国际油船和油码头安全指南》（ISGOTT）和《油船油码头安全作业规程》（GB 18434—2001）的要求相衔接。

（2）港口油气化工库区安全

港口油气化工库区生产的关键环节主要包括收发作业、储存作业、其他作业及日常管理。该类标准具体规范港口储存、装卸散装油类、散装液体化学品、散装液化气体的库区管理，包括防火防电、防雷防静电、防泄漏、消防设施维护和应急管理等方面，并与现行国家标准《石油库设计规范》（GB 50074—2014）、《石油化工企业防火设计标准》（GB 50160—2018）等的安全作业要求进行衔接。

3.3.2 干散货码头安全生产

干散货是运输中不需要包装、可直接装于船舱的块状、颗粒状、粉末状的干货，包括散装谷物、煤炭、矿石、散装水泥、矿物性建筑材料及化学性质比较稳定的块状或粒状货物。考虑到固体散货危险品、水泥和粮食等货类具有化学危险性、粉尘危害、爆炸风险的特殊性，该类标准内容应考虑固体散装货物、水泥、粮食筒仓系统等几类对象的安全作业要求。

（1）固体散装货物装卸安全

固体散装货物包括普通固体散货、易流态化货物、具有化学危险性的货物等，可能产生有毒窒息或可燃性气体、粉尘危害、氧化性和放射性等危害，在码头的装卸作业具有较高的安全风险。该类标准应对硫磺等具有代表性的散装货物的装卸、堆存、监控等方面的安全要求进行规定，并与《国际海运固体散装货物规则》（IMS⁃BC）、《固体散装货物海运安全技术要求》（强制性国家标准计划20174024—Q—348）、《散装货物集装箱化运输服务要求》（推荐性国家标准计划20161354—T—322）等标准的安全要求相衔接。

（2）水泥装卸安全

与煤炭、矿石等其他干散货相比，水泥装卸作业的工艺具有特殊性。散装水泥通常使用专用船舶和设备来运输和装卸，并使用筒仓系统作为其在码头的储存设备。水泥装卸作业分袋装作业、散装作业、筒仓系统作业三种类型。该类标准具体规范装卸船作业、储存系统作业、工艺和设备作业、监控系统作业等方面的安全技术要求，并与《港口连续装卸设备安全规程》（GB 13561.1—2009）、《起重机械安全规程第一部分：总则》（GB 6067.1—2010）及码头件杂货安全作业标准的安全要求相衔接。

（3）港口散粮筒仓系统安全

港口散粮筒仓系统具有系统复杂、作业环节多、设备设施多、易产生粉尘等特点，且有粉尘危害和粉尘爆炸等危险。该类标准需对防火防爆设计、安全设施配置和安全管理予以明确；散粮筒仓系统与其他干散货装卸设备存在差异，具有特殊性，有必要设置单独的标准。该类标准具体规范散粮筒仓布置与结构、工艺设计及装卸设备、电气及监控系统、静电防护、通风除尘、消防设施、熏蒸等方面的安全要求，并与《港口散粮装卸系统粉尘防爆安全规程》（GB 17918—2008）、《粮食加工、储运系统粉尘防爆安全规程》（GB 17440—2008）的安全要求相衔接。

3.3.3 集装箱码头安全生产

集装箱码头前沿，沿码头岸壁到集装箱堆场之间的作业区域是船舶与港口进行货物交接的场所，大型装卸设备、流动车辆、生产作业人员在此集中，构成立体交叉的作业空间，有较大的安全风险。该类标准内容应考虑一般集装箱港口装卸安全和危险货物集装箱港口安全要求，重点关注危险货物集装箱的装卸和堆存。

（1）普通货物集装箱装卸安全

受自然条件、作业环境、设备技术、人员素质及操作技能、安全管理等因素的影响，集装箱码头前沿作业区域存在较大安全隐患，极易引发安全事故[16]。对于集装箱专用码头装卸作业，该类标准具体规范船舶装卸、吊运、货场堆码、拖运和拆装集装箱等方面的安全要求，其中有关危险货物集装箱的内容宜与危险货物集装箱安全管理要求相衔接。

（2）危险货物集装箱装卸安全

集装箱运输是危险货物的主要运输方式之一。危险货物集装箱港口作业涉及人身及财产安全[17]，需要制定强制性标准为法律法规执行提供依据，不符合标准的，执法部门可根据《港口危险货物安全管理规定》第75 条、第77 条等依法进行处罚。对于危险货物集装箱港口作业，该类标准具体规范码头前沿作业、水平运输作业、堆场作业、拆装箱作业、仓库作业、清洗箱作业等的安全要求，并与《国际海运危险货物规则》（IMDG Code）、《海运危险货物集装箱装箱安全技术要求》（强制性国家标准计划20174026-Q-348）和一般集装箱港口装卸安全要求相衔接。

3.3.4 件杂货码头安全生产

港口件杂货装卸生产是由船舶、货物、工具、货场等多因素相互交叉影响而形成的系统，涉及诸多环节，普遍存在自动化程度较低、对人工依赖较高的问题[18]。该类标准内容应考虑一般件杂货码头装卸安全和包装危险货物装卸安全，分别侧重于对件杂货码头安全生产的一般要求和包装危险货物装卸安全生产要求，重点关注码头作业人员安全。

（1）普通件杂货码头装卸安全

因件杂货物形态差异较大，件杂货码头具有操作工艺特殊性、生产机械和工具多样性等特点，人货分离程度低，在码头装卸中对人工操作的依赖性较高，生产事故风险较大。针对港口桶装、袋装、箱装、捆状、托盘成组、网络成组、锭类、裸装等一般件杂货物的装卸，该类标准具体规范装卸船舶、装卸火车及汽车、水平运输和库场等作业要求，并与《起重机械安全规程》（GB 6067.1—2015）、《船舶起重机安全技术操作规程》（JT/T 278—2007）的安全要求相衔接。

（2）危险货物件杂货装卸安全

件杂货物涉及危险货物的，既要考虑码头操作的安全性，也要考虑货物的危险特性，包括火灾、爆炸、中毒、泄漏等风险，应对码头包装危险货物的装卸作业要求进行规定，为法律法规执行提供依据，不符合标准的，执法部门可根据《港口危险货物安全管理规定》第75 条、第77 条等依法进行处罚。针对危险货物件杂货装卸，该类标准具体规范装卸船舶、装卸火车及汽车、水平运输过程中包装检查、操作和堆放、装卸量限制、预防静电等作业要求，并与《水路运输危险货物包装检验安全规范》（GB 19270—2009）、《水路、公路运输货物包装基本要求》（JT/T 385—2008）的安全要求相衔接。

3.3.5 客运码头安全生产

港口客运码头是旅客办理乘船手续、登船、候船的场所，既有货物装卸、运输，又有旅客通行，是人员聚集场所，可能面临运输车辆违法运输易燃易爆危险货物上船或进入码头、旅客在行李或随身携带物品中夹带易燃易爆危险品等风险。该类标准内容应考虑客滚船码头安全和一般客运码头安全，分别侧重于客货混载的特殊情况和对客运码头的一般要求，重点关注旅客安全和应急疏散。

（1）客滚船码头安全

客滚船码头作业与一般客运码头相比，客货混载，具有一定特殊性，涉及滚装桥等客滚码头特有装卸设施，具有危险货物夹带、瞒报、漏报上船带来的重大安全风险，涉及重大人身和财产安全。该类标准具体规范安全管理制度、操作规程、事故应急预案、禁限载运危险物品的管理、安全设施、作业人员个人防护、车辆滚装作业、车客分流、接岸设施、车辆信息和车载货物信息填报、车辆安全检查及应急疏散等方面的安全要求，并与《汽车库、修车库、停车场设计防火规范》（GB 50067—2014）、《海港总体设计规范》（JTS 165—2013）和一般客运码头的安全要求相衔接。

（2）一般客运码头安全

客运码头属于人员密集场所，涉及公众安全及旅客人身和财产安全。根据客运码头的港口作业特点和安全风险特点，主要针对旅客、车辆上下船安全，该类标准具体规范旅客、车辆上下船的组织管理和安全检查管理要求，对客运码头的安全运营、安全检查、人员岗位设置和应急疏散与救援等方面的安全管理要求进行规定，并与《水路客运服务质量要求》（GB/T 16890—2008）、《交通运输行业反恐怖防范基本要求》（JT/T 961—2020）、《交通客运站建筑设计规范》（JGJ/T 60—2012）的安全要求相衔接。

3.3.6 码头通用安全生产要求

码头的通用安全生产要求在以上相关标准的具体条款中有所体现，除此之外，港口码头建（构）筑物、大型机械设备、精密仪器等需要做好雷电防护，以降低雷击事故人员伤亡和财产损失。该类标准应提出港口防雷接地技术要求，具体规定港口内建（构）筑物及设备设施的防雷与接地的构建、维护和管理要求，保障港口防雷与接地系统的运行维护，规范港口铁塔、港口室外装卸设备、油气化工码头及储运设施、危险货物专用堆场、筒仓的防雷装置技术要求，并与《雷电保护》（GB/T 21714—2015）、《建筑物防雷设计规范》（GB 50057—2010）、《建筑物电子信息系统防雷技术规范》（GB 50343—2019）、《建筑物防雷装置检测技术规范》（GB/T 21431—2015）的安全要求相衔接。

4 结语

本文对我国港口安全生产强制性标准现状、存在的问题、发展形势及需求进行了研究，阐释了港口安全生产标准化内涵，界定了我国港口安全生产强制性体系范围，构建了港口安全生产强制性标准体系框架。该体系明确了港口安全生产标准制修订的重点方向，未来可基于本体系框架提出港口领域内的强制性国家标准项目，科学规划标准制修订工作，以标准引领港口安全生产。不过，本文仅针对现阶段的实际情况，从不同货类装卸安全的角度分析了标准需求，下一步将围绕新技术与港口安全生产管理相融合产生的标准需求以及标准实施效果等方面开展深入研究。