基于史密斯模型的我国五人制足球政策执行研究

张浩 朱江华

（东华大学人文学院 上海 200051）

足球是深受广大群众喜爱的一项体育运动,振兴和发展足球事业不仅可以提高我国全民健康水平，而且与体育强国、健康中国紧密结合在一起，成为中国梦的重要组成部分。十九大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视我国足球事业发展，并把振兴足球运动作为我国建设体育强国的一项重要举措而提上日程，为此制定了《中国足球改革发展总体方案》、《中国足球中长期发展规划（2016-2050年）》，为我国足球事业发展提供了难得的发展机遇。

五人制足球，是一项经国际足联官方认可的足球运动，并于2016年里约热内卢奥运会被正式列入奥运会竞赛项目。五人制足球比赛由于占用场地小、比赛节奏快以及对抗程度激烈，因此对球员的技术要求更高且更具比赛观赏性。1989年，我国广州首次受邀在室内举办了五人制足球，自此五人制足球运动在我国落地生根；此后我国五人制足球运动步入快速发展期，分别于2003年与2004年成功举办五人制足球甲级联赛以及大学生联赛，并在2005年被国家体育总局批准为正式比赛项目；2015年足改方案的出台，进一步从国家战略层面推动五人制足球运动，使其成为发展我国社会足球的重要着力点。2019年，国家发改委、体育总局以及国务院足球改革发展部际联席会议办公室共同制定的 《全国社会足球场地设施建设专项行动实施方案》提出了“一补两包一融”政策方案，希望借助政府补助、政策包与服务包、金融融资与信贷等多种措施全面推动我国五人制足球事业发展。

近年来，虽然五人制足球在我国发展较快，国家为此也密集出台了一系列政策，但当前我国五人制足球发展水平与发达国家尚存在巨大差距，尤其是五人制足球政策执行方面的差距更加明显，很多精心设计的足球政策在执行过程中被敷衍、选择性执行，导致五人制足球政策无法有效落实，影响我国五人制足球发展进步。为此，如何提高我国五人制足球政策执行水平成为值得思考的问题，本研究将基于政策执行视角归纳国外先进经验、我国执行现状与困境以及改进措施，希望借此提升我国五人制足球政策执行水平以及足球产业发展水平。

1、五人制足球强国的先进经验

五人制足球因较强的娱乐性以及观赏性而广受国民喜爱，普及五人制足球运动势在必行。为促进我国足球教师队伍建设，2015年国家留学基金委和教育部联合启动了足球教练员海外留学项目，旨在强化与世界足球强国的学习和交流，借鉴足球强国先进发展理念，为我国足球健康发展奠定基础。通过对五人制足球强国（巴西、西班牙、法国等）管理经验的梳理，发掘其主要具备以下特征：

1.1、职能化的组织机构

为对五人制足球进行专业化、科学化的管理，巴西政府为此成立了巴西室内五人制足球协会，隶属于巴西全国足球协会（CBF），足协具有顶级法律效力，统一管理整个巴西的足球业。借此，巴西五人制足球职能部门化、严谨化，指挥链更加完整性，竞赛体制更加完备，竞赛活动具加丰富，组织制度更加趋于稳定与合理化。而且巴西还设立各级体育仲裁法院，负责对职业联赛中出现的各种问题和纠纷进行司法或行政判决，在法律上具有严肃性、独立性和权威性。

类似的，西班牙政府成立了五人制足球协会以管理五人制足球运动，并隶属于西班牙足球协会，专门负责管理、推广以及普及五人制足球运动，同时负责组织与管理五人制足球国家队赛事。西班牙针对五人制足球运动的体育法制建设起步较早，并且内容范围相当完备和广泛。借助合理的管理机构以及健全的法律制度，促进该国五人制足球蓬勃发展。

1.2、统一的训练理念

法国足协针对不同年龄层五人制足球运动员制定统一的、细致的五人制足球培训大纲，法国足协五人制足球训练理念非常强调统一性以及完整性，在培训过程中会将五人制足球的所有相关知识进行整体归纳，并从训练准备、生理知识、专业基础、体能知识以及心理知识等多方面进行全面研究，并在实践中不断完善上述研究，一旦取得训练成果后将在全国进行广泛推广。法国足协非常重视全国实施统一的五人制足球训练理念，不同年龄段的足球教练员应严格执行体系要求，通过层层筛选将有天赋的五人制足球人才推送到各个职业足球俱乐部。

统一的训练理论不仅可以保证五人制足球运动员不同年龄阶段的训练连贯性以及规范化，而且可以保证五人制足球运动员具有清晰、确切的训练理论依据，这将对足球运动员比赛阅读能力以及创造能力具有重要积极影响。不同于国内五人制足球训练，不同地区采用的教学理念各不相同，不同年龄段的孩子所接受的足球教育无法保持一致，有时甚至是自相矛盾的。

1.3、充足的人才储备

巴西、西班牙、法国以及葡萄牙等足球体育强国均高度重视五人制足球运动，通过大力发展五人制足球运动增加了该国足球人才储备，成为培养和挖掘足球运动人才的有效途径。在上述五人制足球强国中，足球运动学校非常普及，为国家培养出大量优秀足球年轻运动员；同时足球俱乐部普遍具有完善的青少年训练体系，为足球人才提供更专业的训练机会，有效解决足球运动员人才后备。巴西作为足球王国，不仅其十一人制足球令世界瞩目，而且其五人制足球也是屡获世界杯冠军。巴西全国存在许多专业青少年足球训练俱乐部，主要开展青少年足球训练工作，职业足球俱乐部定期去求购优秀的足球运动员。足球训练俱乐部的青少年到13岁开始分流，早期的五人制足球训练，让球员掌握了娴熟的足球技巧，为他们今后的发展奠定了坚实的基础，身体素质好的就去了11人制足球，该举措实现了五人制足球向11人制足球的有效过渡，有效解决国家足球人才储备，并为国家足球人才提供更专业的机会。

1.4、完备的赛事体系

完备的五人制足球赛事体系，不仅可以满足足球运动员参赛需求，以赛促练，在竞争中提高；而且可以调动国民对五人制足球的热情以及重视程度，为五人制足球长远发展奠定基础。五人制足球强国普遍具有完整的赛事体系：一方面具有丰富化的赛事活动，根据竞赛性质分成五人制足球联赛、区域赛、锦标赛、杯赛以及超级杯赛等不同类型；根据参与人群分成成年男子、成年女子、青少年男子以及青少年女子等不同类型；根据青少年年龄可分成U15、U17以及U20等不同类型；另一方面不同类型五人制足球赛事具有良好的衔接性，使得不同年龄、性别、水平的五人制足球运动员均可以参加到与其水平相符的赛事。

西班牙小孩一般在7、8岁就开始接触五人制足球运动，并于13-16岁经历推广赛、高级比赛、职业联赛甚至国际联赛，完备的五人制足球赛事给年轻运动员提供了良好的展示平台，使得西班牙室内五人制足球不断向前发展。

2、理论框架——史密斯政策执行模型

我国政府为促进五人制足球发展而密集出台了很多政策文件，但政策文件的出台并未彻底扭转我国五人制足球发展困境，导致上述困境的重要原因之一就在于我国五人制足球政策执行方面。基于理论层面，学术界普遍关注政策执行的影响因素、影响机制、有利因素以及不利因素，对此美国学者T·B·Smith提出了著名的政策执行过程框架（史密斯模型，下图1），提出政策执行“四因素论”，具体包括理想化政策、执行机构、目标群体以及环境因素。其中，理想化政策特指政策效果的合理性以及公正性；执行机构特指负责政策执行的特定部门以及单位；目标群体特指政策执行特定对象群体；环境因素特指影响政策执行的外部因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、法制环境以及历史环境等。

政策的有效执行是实现政策目标的关键条件，只有借助有效的政策执行过程才能最大程度发挥政策内容与价值。史密斯模型首创分维度研究政策执行过程及影响因素，成为政策研究领域最重要的理论框架之一，为政策执行研究提供坚实的理论基础。当前，我国五人制足球发展已步入综合改革期，五人制足球政策发展始终面临着政策执行者、执行对象、执行政策以及执行环境等各种因素的交织影响。史密斯模型为分析我国五人制足球政策执行研究提供了清晰、简化的理论分析框架，有助于直面五人制足球政策执行的复杂性以及动态性，为审视我国五人制足球政策执行过程、影响因素以及影响效果提供完整的思路，借助史密斯模型“四因素论”为开展我国五人制足球制政策执行现状、执行困境以及改进措施奠定基本的理论基础。

3、我国五人制足球政策执行的现状分析

借助史密斯模型，并整合我国五人制足球政策相关学者研究成果，从理想化政策、执行机构、目标群体以及政策环境四个层面对我国五人制足球政策执行现状进行总结：

3.1、理想化政策：政策文本不完备

政策作为政府部门行使公共权力、履行法定职能的重要手段，只有满足合法性、合理性以及可行性等原则的政策才能被称作为理想化政策，才能为我国五人制足球事业提供科学的指导。为此，我国足球协会对此制定了以下工作计划：2016-2018年，需建立与完善五人制足球运营团队，设立国内职业五人制足球俱乐部发展标准，并建立“五超”赛区奖励机制；2019-2022年需设立五人制足球赛事联赛体系，完善联赛外援聘请机制，完善五人制足球联赛、杯赛等赛事产品。

然而，从政策文本视角来看，现阶段我国五人制足球政策体系不完整，仅仅制定了初步的五人制足球政策体系，旨在解决当前五人制足球发展困境与矛盾，缺乏着眼于未来的前瞻性政策文本，导致当前政策本文长期指导性意义不足，对于五人制足球的发展方向、操作过程以及目标定位均缺乏政策指引。

3.2、执行机构：机构设置不合理

为有效的执行我国五人制足球相关政策，需要政府部门为此构建有效的管理组织架构。中国五人制足球协会是五人制足球政策执行主体，需要中国五人制足球协会与各地方协会进行联合以成立政策协调机构，同时需要教育部门与体育部门进行协作管理。自2015年1月起，我国中央政府部门和地方政府部门均建立了校园足球工作领导小组办公室，标志着我国五人制足球政策执行基本组织机构搭建完成。据统计，地方校足办总有145个，其中129个设立在体育部门，占比89%；工作人员共有356人，其中专职人员数量为72人，占比20%。

当前，我国五人制足球政策执行机构虽初步完成搭建，但尚存在部分不合理现象：首先，执行机构人员专职人员比例偏低、专业化水平不高，影响五人制足球政策制订的专业水准；其次，五人制足球政策执行需要不同部门进行密切协作，但部门间的不同利益诉求易造成政策执行碎片化；最后，五人制足球政策执行尚缺乏监管评估机制，容易造成政策执行形式化和表面化。

3.3、目标群体：人才资源储备

政策的目标群体也称作为客体，就五人制足球政策执行目标群体来看，五人制足球运动员为其目标群体。随着足改方案的出台，我国五人制足球运动进入了快速发展期，成为推动我国社会足球发展的重要着力点。在此情境下，广东省五人足球协会与辽宁星杰体育等15个省区民间体育社团在2015年成立了 “中国五人制足球分省联盟”，并在同年举办了首届五人制足球分省联赛。在该联赛中，共有128支球队参与比赛，参赛球员总计2262人，平均每个赛区约141人。五人足球分省联赛推动了我国五人制足球运动的普及，培育了我国五人制足球市场规模，同时培养和输送出大量高水平足球人才。

史密斯模型认为，政策执行效果在很大程度上取决于人力资源质量。在我国五人制足球竞赛体系中，目前存在着外部驱动不足、内部源动力不充分以及竞赛资源供给不充足等困境，导致五人制足球运动员人才资源严重不足，后备人才资源更加疲弱。虽然我国很多中学、大学校园设立了五人制足球训练馆，并建立了五人制足球俱乐部和专业球队，但收效较小，在全国的推广度较低，并没有形成有效的训练、比赛体系。

3.4、环境因素:基础设施和资源配置不足

广东省所开展的粤超联赛每年有10多支队伍参赛，且吸引了众多商家与企业对赛事进行投资，使得该联赛得以持续发展。在粤超联赛开设之初，政府对此给予充足的政策扶持以及资金支持，上至中国足球协会，下至广东省市的足协均为五人制足球成立了相关部门，共同参与和组织粤超联赛，促进粤超联赛逐步成长；待粤超联赛取得一定社会影响力，进一步可以吸引众多的商家与企业进行冠名、广告，促使粤超联赛朝职业化、市场化发展。

环境因素是指那些影响五人制足球政策执行的多种要素，包括政治环境因素，经济环境因素，文化环境因素以及社会环境因素等。影响我国五人制足球政策执行的几个环境因素并不是孤立存在的，而是在一起对我国五人制足球政策执行形成综合性影响。当前，我国五人制足球政策执行环境所面临最严峻的问题为：五人制足球基础设施不足，资源配置短缺，设备比较陈旧，缺少配套的硬件设施以及专业的教练，相关人才培养政策没有出台，甚至五人制足球的专项投资并没有在本地落实，导致现如今五人制运动员只能借用学校场地进行训练。

4、我国五人制足球政策执行发展对策与建议

结合运用史密斯模型四个维度，深度解析我国五人制足球政策执行的改进措施和建议。影响五人制足球政策执行的因素很多，会对我国五人制足球政策执行造成不同程度的影响，导致我国五人制足球政策效力的减弱，对比分析模型适用的利与弊，以我国五人制足球政策执行困境为切入点，探寻适合我国五人制足球发展的对策和建议措施。

4.1、健全五人制足球政策体系

一方面，应加强五人制足球政策的法律化、体系化，政府部门应合理定位我国五人制足球发展目标，并结合我国当前国情设计出具有灵活可调整的政策方案和内容，为五人制足球发展提供制度保障。为健全我国五人制足球监督评价机制，应强化足协道德委员会和纪律委员会监督职能，针对我国五人制足球可能存在的违纪案件进行严格的审查与处理，为五人制足球项目发展营造出健康、和谐的空间；另一方面，政府部门应提升五人制足球政策制定程序的科学性与民主性，改善当前五人制足球政策“头痛医头，脚痛医脚”的局面，提升非政府组织、企业以及公民协调参与政策制订，增强五人制足球政策的可行性。政策目标的设定不仅需要符合我国当前五人制足球的现状，而且需要随着我国国情的不断变化而更新兼容，以提升我国五人制足球政策法规的可行性。

4.2、完善五人制足球管理架构

健全组织机构，加强多元主体相互之间的协商共治，促进政策执行机关和就业支持服务体系，实现协同治理机制，充分调动社会各方面力量为我国五人制足球事业服务，建成独立、稳定、专门的足球俱乐部。同时，需要更新管理观念，创新政策执行方式，提高政策执行能动性，构建全方位的、结构合理的、技术全面的青训体系，完善五人制职业足球项目青训体系相关政策。五人制足球管理机构的工作人员应实行全职制，并增设相关下属职能机构。此外，五人制足球的商业化、市场化也决定其是一个多方利益聚集的平台，民主是保障各项决策合理的必要条件，而由于我国五人制足球的发展主要是行政干预下发展运营的，因此可以在管理层面设立利益协调的官方机构，对出现的问题共同研究，用民主化的决策运营机构完善管理层过度行政化的现状。

4.3、构建科学五人制足球竞赛体系

加强五人制足球竞赛体系设计，完善五人制足球竞赛结构，扩大五人制足球竞赛规模，增加五人制足球竞赛种类，逐步形成五人制足球赛制稳定、等级分明、衔接有序的竞赛格局。尤其要注重五人制足球职业联赛、区域等级赛事、青少年等级赛事、校园足球赛事的有机衔接，实现竞赛结构科学化，逐步建立健全青少年联赛体系，积极倡导五人制足球等赛事。完善五人制足球的相关配套政策体系，将五人制足球政策与不同地区、不同类别足球实际状况相结合，进一步深化、细化五人制足球的推进落实。让球员主动参与学习和训练；进一步地完善足球课堂伤害事故的预防和善后工作，制定相关保险法律和法规。综上所述，以青少年为培养定位，广泛发动全民参与五人制足球运动，以竞赛做为目标群体的激励制，推进足球事业的全民化、普及化，让更多的年轻人热衷五人制足球项目。

4.4、优化五人制足球资源配置

一方面，通过五人制足球的相关政策、法规，改进五人制足球人才培养模式，提高五人制足球人才培养质量，为五人制足球体育事业的发展增补后备军，提升五人制足球运动员文化素养。目标群体的主体选择上，俱乐部以青训体系为主，培养了大批技术高，实力强的队伍，以竞赛体系来激励队员。另一方面，应进一步优化五人制足球政策执行的社会、文化环境，强化五人制足球相关政策法规效力，规避五人制足球行业壁垒，消除五人制足球政策的偏颇及障碍。增强五人制足球与11人足球之间的互动、交流，实现训练方法互补、规则借鉴、足球文化共建；并且在运行方面应拓宽五人制足球的市场机制、盈利机制，像中超学习努力提升五人制足球的宣传工作及职业化建设；在设施方面扩大场地建设、增加相关运营投入。

5、结语

习总书记说：“三大球要搞上去，这是一个体育强国的标志”，足球梦是强国梦的重要标志，五人制足球也是其中不可或缺的重要组成。当前五人制足球政策频出但收获成效甚微，政策执行效果不佳成为制约我国五人制足球发展的重要因素。结合史密斯模型，发现我国五人制足球政策执行存在政策执行法律不完备、政策执行机构设置不合理、人才资源储备不足以及基础设施和资源配置不足等主要问题。为解决政策执行消极因素影响，必须从高位入手健全五人制足球法律机制，完善五人制足球管理架构，构建科学五人制足球竞赛体系以及优化五人制足球资源配置，从而促进我国五人制足球持续发展。