公立医院落实党委领导下的院长负责制路径及内部制度设计探析

郑尚英

(西南医科大学附属成都三六三医院，四川 成都 610041)

《关于加强公立医院党的建设工作的意见》(中共中央办公厅2018年6月发布，以下简称为《意见》)[1]规定公立医院要实行党委领导下的院长负责制，明确指出党委要发挥把方向、管大局、作决策、促改革和保落实的领导作用[2]，提出在党委的领导下，医院的行政后勤管理和医教研工作由院长全面负责[3]。国家卫健委于同年8月出台《关于加强公立医院党的建设工作的意见实施办法》(以下统称《实施办法》)[4]，党对公立医院的领导得到进一步强化。全国各地、各级卫生行政部门和公立医院相继对《意见》及《实施办法》进行了学习和解读，一些省市也制定出台了实施细则。笔者所在医院于2019年4月由上级主管单位主持，作为中国航空工业集团试点单位推行了党委领导下的院长负责制，同时成为四川省内率先实行党委领导下的院长负责制的公立“三甲”医院。为使新的领导体制顺利落地，医院深入研讨学习了《意见》和《实施办法》，在此前提下，首先从内部制度建设着手，全面修订了医院章程、“三重一大”决策制度、党委会和院长办公会议事规则，同时对领导班子分工进行了调整，并制定了相关配套制度。一系列较为完善的制度设计和路径安排，使党委领导下的院长负责制在医院顺利落地并有序、有效实施，现将此次改革经验总结分享如下。

1 公立医院落实党委领导下的院长负责制面临的问题简析

1985年原卫生部发布《关于卫生工作改革政策问题的报告》后，公立医院一直实行院长负责制，至今已达30余年。在30多年形成的思维定势影响下，医疗系统及医院内部对于实施党委领导下的院长负责制尚缺乏充分的思想准备、有效的思想发动和可操作的制度设计，对新的医院领导体制还存在认识上的不足或误区，以及认知上的碰撞。薛宇等对国内50家公立医院开展了调研，结果显示，新时期实施党委领导下的院长负责制存在观念、理解、制度和落实等4个方面的误区，在这50家公立医院中，11家还没有实施，22家正在推进过程中，只有17家实际落实了党委领导下的院长负责制[5]。可见，调整党政关系，明晰党政职责边界，完善议事规则，提高党政协同，做好落实党委领导下的院长负责制的路径安排和内部制度设计是公立医院真正破旧迎新，顺利实现领导体制转变的关键所在。

2 党委领导下的院长负责制落地公立医院的制度设计和路径安排

通向某个目标的道路即为路径；在特定领域内约束人们行为的规定和准则即为制度安排[6]。医院领导体制和管理机制的更替并非一蹴而就的。《意见》是公立医院实行党委领导下的院长负责制在国家层面的“顶层设计”，医院还需要结合自身的实际情况将“顶层设计”内化为内部治理的路径和制度安排，才能确保新的领导体制顺利落地并平稳运行[6]。

2.1 上级主管部门是公立医院实施新体制的引路人

新的领导体制的落地需要一个认识和实施的过程。《意见》印发以后，公立医院从领导班子到普通员工，对医院领导体制的转变曾经一度处于观望状态，尤其是与《意见》所指直接相关的公立医院党政主要负责人，在履职定位上可能一度迷茫，亟需在某一特定时刻以某种仪式开启新的领导体制的建立。在下属单位推进新的领导体制的过程中，上级主管单位是引路人，对所属医院实施新的领导体制起着指导、监督、把关的作用。一是可派专人赴所辖医院主持召开一定范围人员参加的会议，宣布所属医院正式执行党委领导下的院长负责，同时提出相应要求；二是对所属医院落实党委领导下的院长负责制进行正确引导，确保推行过程稳妥、顺利；三是指导监督所辖医院正确理解制度规定，及时纠正执行中可能出现的偏差。

2.2 调整医院领导班子分工

自《意见》颁布以来，公立医院党委书记和院长职位变动格外引人关注，各地围绕贯彻落实党委领导下的院长负责制陆续进行了医院领导班子调整。新的领导体制下，党委书记和院长的职责分工发生了重要变化，职责的变动须配以分工的调整才能真正符合《意见》相关规定。《意见》指出党委书记主持医院全面工作，对医院工作负总责，履行全面从严治党第一责任人职责，院长在院党委领导下全面负责医教研和行政管理工作。因此，重新划分医院党政领导的责权利，对领导班子成员特别是党政主要领导的分工进行调整是顺利落实党委领导下的院长负责制的必选动作；对新角色、新体制的适应，也是公立医院上至党委书记、院长乃至整个领导班子，下至中层干部、普通员工必须经历的过程。

2.3 理顺医院内设机构

党委领导下的院长负责制的实行使公立医院党的建设职能得到了强化，对医院党建工作、干部管理、人才建设等提出了新的更高要求。在此情况下，需要进一步理顺医院职能部门设置，加强党务工作机构的力量，考虑对党群部门进行细化、优化设置[5]，或选优配强专兼职党务党建工作人员；加强基层党支部建设，党支部在做好日常党建工作的同时，要注意其政治职能与业务工作的有机融合，充分发挥党支部的政治堡垒作用。

2.4 健全完善四大基本制度

医院实施党委领导下的院长负责制所体现出的重要标志就是领导体制发生变革、决策制度发生调整和议程规则需要变更[5]。制定基于党委领导下的院长负责制的章程、“三重一大”决策制度、党委会和院长办公会议事规则是公立医院领导体制转变的根本制度保证。

2.4.1 制定统领医院治理的章程

《关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)[7]提出，各级各类医院应制定本院《章程》，要根据《章程》的规定，以《章程》为统领对医院内部管理的各项规章制度进行健全和完善[8]，同时在医院治理的各个环节嵌入党的领导。2018年以来，中国医院协会、国家卫健委及部分地方卫健行政部门等陆续发布了公立医院《章程范本》[9]。作为改革的主体，公立医院要以《章程范本》为指南，系统编制既符合上级规定又切合医院实际的《章程》，厘清医院内外部治理体系和权利、义务，党委、纪委、院长设置及主要职责，内部机构设置及职责，员工权利和义务，以及包括决策机制、激励机制、医疗管理、财务资产管理、后勤保障管理、文化建设、监督机制在内的内部运行机制，使医院在《章程》框架下规范、有序运行，从源头上为医院实施党委领导下的院长负责制提供规范管理和持续发展的依据[10]。

2.4.2 建立适应新体制的“三重一大”决策制度

决策是领导体制的关键环节，也是内部治理的焦点，规范有序的决策机制能减少权力摩擦与利益冲突，降低运行成本[6]，也能在相当程度上确保决策的公正性、科学性和合规性。“三重一大”事项决策是医院各类决策的重中之重，医院应根据新要求重新修订《“三重一大”决策制度实施细则》，明确 “三重一大”决策应遵循的原则，即集体决策、民主决策、科学决策、依法依规决策；规定“三重一大”事项的决策主体为党委会，明确“三重一大”决策事项的范围、决策的程序，建立决策后评估及监督检查机制以及责任追究机制等。同时，对属于医院“三重一大”范围的具体业务事项要进行仔细、严谨地梳理，制定“三重一大”标准，分清“重要、重大”与“日常、一般”的边界，将医院“三重一大”决策事项制定成清晰明了的清单，对于一些“清单”以外无法明确决策主体的议题事项，要根据医院实际情况由党委办公室、院长办公室及纪检部门定期开展调研评估，及时修订完善决策事项清单，便于日常操作执行。

2.4.3 健全党委会议事规则

议事规则是基于既定权力结构和组织体系的程序性规定，是极具操作性的领导行为规范[11]。医院的党委会议事规则应按照党委领导下的院长负责制的有关要求进行制定，内容应包含总则、党委会职责和决策范围、组织和议事原则、决策程序和形式、执行与监督、责任追究、附则等，明确党委会由党委书记召集并主持，党委委员参加；明确党委会主要决策范围为贯彻执行党和国家路线、方针政策、法律法规，上级重大措施和重要决定，以及党的建设、战略规划、改革发展、“三重一大”事项、财务预决算、内部机构设置以及涉及医务人员权益保障等重要事项[12]；明确党委实行集体领导和个人分工负责相结合，对于重大问题，按集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行集体讨论决定[12]，并按照不同分工切实抓好落地实施[13]；坚持党管干部、党管人才原则；支持院长依法依规独立行使职权，支持和保证职代会依法行使职权。

2.4.4 完善院长办公会议事规则

医院最高级别的行政会议是院长办公会，应制定基于党委领导下的院长负责制的院长办公会议事规则，规则包含总则、议事范围、议题分类与确定、会议组织与议事程序、决议执行与反馈、会议纪律与责任追究、附则等。院长办公会议事规则应明确规定医院的行政、业务议事决策机构是院长办公会，召集并主持院长办公会的是院长，参会人员包括行政领导班子成员和纪委书记，党委其他班子成员、相关职能部门负责人可酌情列席；明确院长办公会的议事范围为组织实施医院党委有关决议，讨论决定医教研和行政后勤管理等工作中需要决策的事项；院长办公会实行的是院长负责制，重要议题在班子成员之间要加强会前沟通，党委书记、院长和班子有关成员应在会前做好个别酝酿、充分沟通，党政主要负责人意见不一致的议题，应暂缓上会并继续沟通[6]；重要行政、后勤、业务有关的工作要先通过院长办公会讨论，再提交党委会议进行决策[14]；需由院长办公会讨论研究后提交党委会决策的事项，参照 “三重一大”决策事项厘出清单，方便操作和执行。

2.5 健全完善支撑配套制度

2.5.1 完善沟通协调制度，以多学科诊疗(MDT)模式打破壁垒

公立医院领导体制转变以后，医院的管理体制和机制、班子成员的分工、决策议事制度等都发生了重大变化，与此有关的各方尚待磨合和适应。党委领导下的院长负责制顺利实施和规范有序运行的重要保障是制定MDT思维模式下的沟通协调制度[15]。具体沟通协调制度包括：党委书记和院长之间的常态化沟通协调制度、领导班子成员之间的经常性沟通协调制度和职能部门之间的沟通协调制度，以及医院领导层、中层和基层间的沟通协调制度，要明确沟通协调原则和范围，使医院各层面的沟通形成常态，以增进了解、促进团结、增强合力，确保党委领导下的院长负责制运行平稳，降低运行成本。

2.5.2 完善论证咨询制度，确保决策的科学性

国家卫健委《实施办法》中明确指出，公立医院应健全和完善决策前的论证与听取意见机制，医院应成立发展规划委员会、人力资源管理委员会、医疗质量和安全管理委员会、药事管理委员会、医学装备和器械管理委员会、医疗技术管理委员会、医学伦理委员会等专家委员会，对于行政、业务方面的重要事项，或者专业性、技术性较强的事项，应向专家委员会进行咨询，或提请专家委员会进行论证。与此相适应，医院要根据实际情况组建相应专家库，并充分发挥法律顾问、政研人员、项目管理人员的专业优势，对涉及发展方向、战略规划及具有较强专业性、技术性的重要事项，应先组织专家开展评估论证或者进行政策咨询、法律咨询或技术咨询，与职工利益密切相关的事项决策前还要经职代会审议，确保决策的科学性。

2.5.3 完善监督制约制度，确保决策的规范性

公立医院要确保党委领导下的院长负责制有序、规范运行，关键在于全面从严治党的有关要求是否贯彻落实、监督约束机制是否健全完善、严密的内外部监督体系是否建立。公立医院的外部监督主要包括上级监督、舆论监督、社会监督等，内部监督主要包括党内监督、民主监督、审计监督和法律监督等。医院要建立相应的制度规范，通过健全的监督体系促进领导班子依法依规办事、认真负责履职。

合理的路径安排和内部制度设计是公立医院落实党委领导下的院长负责制的重要保障，只有通过上级部门正确引导，对班子分工和内设机构进行适应性调整，建立完善医院的章程、“三重一大”实施细则、党委会和院长办公会议事规则等四大基本制度，同时从沟通协调、论证咨询、监督制约等方面建章立制，方能确保党委领导下的院长负责制在公立医院顺利落地并有序运行。