新形势下县域经济高质量发展统计监测评价体系研究

刘文忠田 亮 吴 炜

（1.焦作市人民政府，河南 焦作 454100；2.焦作市统计局，河南 焦作 454100）

一、高质量发展评价体系的相关概念

（一）高质量发展的内涵

准确把握经济高质量发展的内涵是科学构建经济高质量发展评价体系的基础。经济高质量发展是综合性概念，必须通过深刻理解新发展理念要义来明确其内涵，总体来看，经济高质量发展主要包含六个方面的内容：

一是实现稳定增长。高质量发展，就是要坚持稳中求进的工作总基调，推动经济持续稳定增长。突出高质量，不是弱化速度，而是建立在一定增长速度基础上的质量取向。因此，我们不片面追求增长速度，而是坚持稳中求进，在稳定大局前提下，坚定迈向高质量。

二是实现创新驱动。高质量发展，必须坚持创新驱动，着眼有效解决突出瓶颈和深层次问题，发挥企业创新主体作用和市场导向作用，向创新要活力、动力、竞争力，提升产业链、价值链，提高供给体系的质量。

三是实现协调发展。高质量发展除宏观上保持增长速度、就业、价格等指标相互均衡外，生态环境与经济发展之间，城乡、区域、产业之间相互协调也是高质量发展的重要内容。

四是实现绿色发展。“绿水青山就是金山银山”。推行绿色发展方式，提高经济发展的含“绿”量和环境效益，实现生态效益和经济效益的有机统一，既是经济社会可持续发展的重要条件，也是高质量发展的重要标志。

五是实现更高层次的对外开放。发展更高层次的开放型经济，不断提高对外开放的质量和水平，不仅是高质量发展的重要内容，更是以开放促进改革，以开放激发内需，形成经济高质量发展新动能的重要抓手。

六是以人民为中心的发展理念。发展依靠人民，发展为了人民，实现全体人民更加公平地共享发展成果，既是高质量发展的根本目的，也是充分调动绝大多数人积极性、主动性、创造性，形成推动经济高质量发展强大动力的必要条件。

（二）高质量发展评价体系提出的背景

2018年中央经济工作会议明确提出：“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。”推动高质量发展不仅需要有发展思路、政策指引和宏观调控，更需要建立与高质量发展相配套的指标统计与监测体系。建立一套科学合理的指标体系，可以全面把握区域高质量发展的态势和程度，准确评价各地区、各行业高质量发展水平及影响因素，以便提供精准有效的政策参考。

（三）高质量发展评价体系基本要求

建立高质量发展评价体系是高质量发展的制度和政策环境的一部分，主要起到指挥和检验的作用。评价指标是对发展结果的客观反映，建立高质量发展评价体系主要用于检验发展成果和查找不足，发挥“指挥棒”的作用。

一是高质量发展评价体系要体现新发展理念。发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。

二是高质量发展评价体系要突出“质量、效益、动力”三大变革。

三是要更加重视民生事业发展和资源环境改善情况，不断提升就业、收入、消费、生态环境等水平。

四是要增加能够反映经济发展质量、能够贯彻新发展理念、能够体现新经济新特点的指标。

五是构建高质量发展指标体系要把握好阶段性特征。需要科学把握稳和进的关系，不断补充完善。

二、县域经济相关概念

（一）县域经济的概念

县域经济是国民经济的基本单元，是功能完备的综合性经济体系。县域经济的强弱直接影响国民经济的兴衰。党的十六大第一次提出了“县域”概念，十六届三中全会进一步强调“要大力发展县域经济”，县域经济由此进入快速发展新时期。

（二）县域经济的发展特点

县域经济是行政区划与经济功能的融合体，同时又是城市经济和农村经济的融合体，县域之间既有共性又各具特色，准确把握其特点才能建立科学的评价体系。

一是具有相对完整性。县域经济是以所辖县级行政区为范围，由县级政府调控，地域特征突出，产业结构相对完整，经济发展以市场为导向，是具有独立性、开放性的区域经济。

二是具有差异性。县域经济由于经济基础、生态环境支撑、政府政策支持等方面的差异，内部产业发展水平相差较大。

三是具有不平衡性。一般而言，县域经济之间存在明显的发展阶段、发展程度、发展速度、发展水平的不平衡。就县域经济整体发展质量而言，属于外部性、地域之间的空间发展不平衡。

四是具有局限性。县域在人口、土地、资源等方面存量和容量有限，且处于政策传导的末端。经过多年的发展，传统发展模式对县域经济潜力的挖掘空间收窄，制度要素活力释放减弱，县域经济发展进入瓶颈期。

五是具有功能性。县域经济作为区域经济的重要组成单位，除了自身独立发展外，还承担着区域的功能性作用，服从于区域经济总体规划，配合区域总体产业布局、功能定位、资源配置、要素流动等。

（三）县域经济发展的重要性

“郡县治，天下无不治”。县域经济是我国国民经济的基础层次，发展好县域经济对落实国家战略部署、推动区域发展起着至关重要的作用。

县域是国家战略的主要载体。当前县域经济与保障国家粮食安全、生态安全、城镇化建设、民生就业联系日益紧密。在全面建成小康社会决胜阶段，发展县域经济是推进创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等国家战略的重要基础和支柱。

县域是区域经济的工作重心。县域经济的规模总量、就业吸纳能力、投资和消费等占省域经济的2/3左右，在区域经济发展中处于极其重要的地位，这就要求不但要关注县域经济发展数量的增长，更要关注县域经济发展质量的提升。

县域是高质量发展的突破口。县域经济是我国经济转型的空间核心，其对全面建成小康社会、提升经济整体发展质量和促进新型城镇化建设具有重要意义。同时，当前县域经济仍是区域经济社会发展的短板，仍存在竞争力不强、结构不优、质量效益不高等问题。

三、建立高质量发展评价体系需重点解决的问题

借鉴此前县域考核评价体系设计经验，结合新形势下高质量发展的客观需求，构建县域经济高质量发展评价体系，应着重解决好以下几个问题。

（一）发展不足的问题

当前县域经济发展仍处在较低层次，不平衡不充分问题较为突出，因此当前最紧迫的任务仍是加快发展。只有通过一段时期的较快发展，才能不断解决新形势下经济社会的矛盾。因此，在短期内，评价体系必须继续坚持提升经济总量的目标，在此基础上开展高质量发展的考核引导。

（二）指标体系大而全，考核重点不突出问题

要跳出现行考核办法面面俱到的思维，围绕新时期、新形势下的考核目的，聚焦考核内容，有所舍弃、有所侧重，做到有的放矢、重点突出，在指标体系有足够代表性的前提下删繁就简，弃全务实。

（三）新概念指标化的问题

高质量发展除了对传统经济进行优化和重塑外，供给侧结构性改革、新经济、防风险以及人民对美好生活向往的诉求等也应成为高质量发展体系的重要新内容，如何将这些新兴但尚未成熟的发展成果提炼浓缩成指标，无疑是对高质量指标体系提出的更高要求。

（四）发展基础差异的问题

县域间发展基础不同、资源禀赋和区位优势迥异，要尽量避免采用反映规模总量的绝对指标，通过采用人均、比例、增长、提高幅度等相对指标消除总量差异。此外，应综合考虑县域与城区发展侧重点不同，加以区分，增强公平性。

四、县域经济高质量发展评价体系的构建

在中央提出加快形成推动高质量发展的评价体系以来，各地积极响应，纷纷以新发展理念为引领，结合各地实际情况构建起符合自身实际和战略发展需要的高质量发展评价体系。河南省在2019年初出台了《河南省市县经济社会高质量发展考核评价体系》，并于2019年下半年对各省辖市2018年高质量发展成果进行测算。测算结果表明，新旧评价体系存在一定的差异，焦作市在2018年高质量发展评价中居全省第2，与此前旧评价体系得出的居于全省后列的结果有较大差别。不同的评价导向产生不同的结果，让我们对高质量评价体系有了更多的期待和信心。为此，在深入研究县域经济高质量发展和河南省高质量评价体系的基础上，我们结合焦作市发展实际和战略需要，构建适合焦作自身发展的县域经济高质量发展评价体系。

（一）构建的基本原则

对标全省、体现市情。贯彻落实河南省关于推动高质量发展的要求，立足市情实际和阶段性特点，突出抓重点补短板强弱项，科学设置考核评价体系，强化高质量发展导向作用，确保高质量发展的部署得到全面贯彻落实。

科学引领、全面考量。坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持质量第一、效益优先，尽量选取事关全局的核心性、代表性指标，力争全方位体现高质量发展的内涵，切实推动各领域向高质量发展转型。

分类指导、差异化考核。按照差异化考核要求，对县（市、区）进行分类，设置不同的指标体系和权重进行考核评价，力求客观评价各地推动高质量发展的努力程度和工作成效。

简化程序、规范方法。力求评价方法科学合理、简便易行，评价指标可量化、可获取、可比较，便于计算、排序、评价和分析，评价结果能直观反映各地的位次晋升和降低情况。

（二）评价指标体系的基本架构

1.评价指标的选取

在准确理解经济高质量发展内涵与县域经济特征的基础上，为充分准确反映县域经济高质量发展情况，根据新发展理念的指导思想，遵循体系构建的四项基本原则，设立了综合、创新、协调、绿色、开放、共享、群众满意度等7个模块27项指标（城区25项），每个模块选取数量不等的代表性指标。第一模块通过10项（城区9项）指标突出强调经济稳定发展、结构优化和效益提升的导向，第二至第六模块指标分别对应五大发展理念要求，第七模块从群众获得感上来反映高质量发展的群众认同度。27项（城区25项）指标中，预期发展类指标22项（城区21项），设定目标类指标5项（城区4项）（见文后表3）。

2.确定指标权重

根据德尔菲法（即专家会议预测法），结合各指标的综合性、重要性、敏感度，分别确定其在指标体系中的权重wj。

（三）考核评价对象分类和考核评价指标体系

1.考核评价对象分类

考核评价对象包括各县（市、区）和城乡一体化示范区。

分县（市）和城区两类进行考核。沁阳市、孟州市、武陟县、温县、博爱县、修武县和城乡一体化示范区为县（市）类，解放区、山阳区、中站区、马村区为城区类。

2.考核评价指标体系

考核评价指标体系包括定量指标体系、前置类扣分因素两部分内容。

（1）县（市）类定量指标体系。分综合、创新、协调、绿色、开放、共享、群众满意度7个方面，共计27项指标，基准分即权重120分（见文后表3）。城乡一体化示范区考核定量实行双轨制运行，分两部分进行计分，其中考核体系定量得分按70%权重进行折算；高新区排名考核设定15分的基准分，每前进1个位次加1.5分，最多加到30分；每退后一个位次减1.5分，最多减至0分，在高新区排名考核定量得分按30%权重进行折算。两者合计得分为城乡一体化示范区定量指标得分。

（2）城区类定量指标体系。分综合、创新、协调、绿色、开放、共享、群众满意度7个方面，共计25项指标，基准分120分。其中，对城区的支柱产业增加值增速及占地区生产总值比重实行差异化考核，解放区、山阳区考核服务业，中站区、马村区考核制造业。

（3）前置类扣分因素。主要包括发生影响社会安全和谐稳定的重特大事件事故、约束性专项工作完成情况两大类，共计13项内容。

（四）考核评价计分方法

1.定量指标体系计算方法

定量指标体系分为预期发展类、设定目标类两类指标，采用基于权重的标准分综合考核评价方法，设定基准分120分，对单项考核评价指标进行量化处理并确定权重，计算得出定量指标体系分值。

预期发展类指标。每年初，对上年度各县（市、区）指标发展情况直接进行数据采集、核准，根据单项指标完成值排序，以指标完成值第一名为基准进行无量纲化处理，无量纲化结果×权重×80%+权重×20%为最终得分。

无量纲化方法的选取。由于各指标的量纲、数量级存在差异，为消除其对评价结果的影响，需进行标准化处理。数据标准化处理的方法有最大值法、最小值法、平均值标准差法，为便于基层理解和应用，本评价体系选择最大值法。对指标xij进行标准化计算：

其中，x'ij为第i个评价对象的第j个指标的标准化，max（x）j为j指标的最大值，min（x）j为j指标的最小值。由此，第i个评价对象第j个指标的得分为：

设定目标类指标。每年初，将本年度目标分解到各县（市、区）。同时，对上年度各县（市、区）考核评价指标目标完成情况进行数据采集、核准。达到或超过目标值的指标，得分为权重值。未完成目标值的指标进行标准化处理，计算出量化得分，其中绿色方面指标如未完成，按权重的1/2计分。

其中，x'j为第j个指标的目标值。

2.前置类扣分因素计分方法

前置类扣分因素不设基准分。如有发生，根据性质和影响，每项直接在定量指标体系得分中扣减3-5分。

3.综合考核评价分值计分方法

定量指标体系和前置类扣分因素分值合计，得出各县（市、区）经济社会高质量发展考核评价分值，分两类分别进行排序。

其中，Si为第i个评价对象综合考核分值，Zi为前置扣分项。

五、实证分析

为了更加有效地检验评价体系的科学性和可操作性，我们收集了2018年焦作市11个县（市、区）的相关数据，严格依照体系标准进行计算、汇总，得出7个县（市、区）2018年高质量发展的评价结果（见表1）。

表1 2018年县（市）评价总得分和分项得分情况

（一）县（市）类评价结果与分析

从测算结果看，7个县（市）高质量评价的总得分排名顺序为：武陟县、温县、孟州市、沁阳市、示范区、修武县、博爱县。这一排名结果与2018年河南省县域经济高质量发展评价结果大致相似，部分县（市）有出入。由于不同层次的区域经济发展程度有所不同，对高质量发展的诉求和侧重点存在差异，因此得出不完全相同的结果是合理的，这也充分体现了构建焦作市高质量发展评价体系的必要性。

从总得分看，县（市）间层次分明，可划分为四个层次，第一层：武陟县，第二层：温县、孟州市、沁阳市，第三层：示范区、修武县，第四层：博爱县，层间差距合理，高低分差值率适宜，符合科学评价体系的基本要求。

从分项得分看，7个县（市）互有高低，总得分排名第五的示范区有4项第一，但“综合”项短板明显，人均GDP、全员劳动生产率等指标过低是主因；总得分排名第四的沁阳市在比重最高的“综合”项上排名第一，但“创新”“绿色”两项的不足制约其向更高层次迈进。总得分排名第一的武陟县无一项处于绝对领先地位，但总体均衡，无明显短板；总得分排名最后的博爱县，除了“协调”项稍有优势外，其余指标均处于后列。从以上各县（市）评价结果看，该评价体系很好地体现了新发展理念的要求，一是不以经济规模或增速作为主要考核依据，更加强调质量和效益；二是五大发展理念必须均衡发展，优势明显的方面不能弥补不足方面；三是对焦作而言，高质量发展侧重在综合、共享、协调三个方面，符合当前发展实际。

（二）城区类评价结果与分析

从测算结果看，4个城区高质量评价的总得分排名顺序为：中站区、解放区、山阳区、马村区（见表2）。这一排名结果与2018年河南省县域高质量发展评价的结果基本一致。其中，中站区在全省排名第7位，遥遥领先其他3个城区，与总得分反映的情况一致。由此可见，城区类评价体系与河南省高质量发展评价体系在核心理念上保持较好的共通性。

表2 2018年城区评价总得分和分项得分情况

从总得分看，城区间可简单地划分为三个层次，第一层为中站区，第二层为解放区和山阳区，第三层为马村区。三个层级间级差较鲜明，主要原因是城区间经济结构和产业基础存在较大差异，这些差异的影响在同一评价体系标准下难以完全消除。

从分项得分看，总得分居首位的中站区有5项排名第一，其中“综合”“创新”“开放”优势较明显，主要得益于辖区内两家大型企业的稳定发展；产业结构基本相近的解放区和山阳区，各项得分也较为接近，但解放区有5项指标优于山阳区；总得分排名最后的马村区，除了“绿色”项略有优势外，其余各项均居后列，产业质量不优、投资积累不足是主因。

总体看，县（市）和城区两套评价体系能较好地体现以新发展理念为引领的高质量发展要求，能较准确地反映各县（市、区）高质量发展的特点与优劣势，对县域经济下一步发展有较强的指导意义。

六、结论

本文以深入研究高质量发展的内涵为基础，结合县域经济发展特征，探讨了新形势下建立高质量评价体系的重点方向，并构建出包括综合、创新、协调、绿色、开放、共享、群众满意度等7个方面27个指标（城区25个）在内的高质量发展评价体系。为了进一步验证评价体系的科学性和可操作性，本文对体系进行了实证分析检验，结果表明，评价体系能较好地体现高质量发展要求，较科学地反映县域经济实际情况，达到本文预期研究目的，具有一定的推广使用价值。

高质量发展是一项复杂的系统性工程，涉及要素较多，且相关理论体系尚不完善，有些实践工作正在探索验证之中，在思想和认识上尚无法做到标准统一。因此，高质量发展评价体系的设计是一项高难度的创造性研究工作。本文虽然构建出一套县域经济高质量发展评价体系，但这套体系只是初步的、阶段性的研究，在理论支撑和指标体系构建上仍存在问题和不足。（1）对五大发展理念内涵的理解趋于表层化，所设计的指标不能够深入地反映理念的精髓要义，部分指标的归属过于牵强。如创新仅限于科技层面，“新上市公司数量”归类到“协调”。（2）在指标体系的构建上创新要素不足，囿于数据的可得性和可操作性，“三新”经济、营商环境、乡村振兴等新要素无法单独体现在体系中，只能分散整合到更宏观的指标之中。（3）指标体系的时间适用期较短，仅可作为近几年内高质量发展的阶段性评价之用，对下阶段基本实现现代化建设未做前瞻性探索。上述这些问题，有理论水平的原因，也有一些客观因素，需要持续跟进探索和研究。此外，高质量发展是动态、内涵不断丰富的发展过程，不同阶段有不同的评价标准，指标体系设计需要与时俱进，不断修改和完善。

表3 县（市）考核评价定量指标体系