地方政府债务风险预警机制问题探究

马悦 辽阳市财政事务服务中心

引言：政府融资是一种重要的补充资金的方式，当地方政府的税收严重不足，当地的经济发展受到资金的限制，政府就需要发行债务。另外政府的偿债能力还会受到宏观经济政策的影响，如果地方政府的债务风险演变成为金融风险，就会导致公共危机的发生。地方政府债务风险问题成因主要是地方政府承担事权过多和债务发行权与债务偿还责任的不对等。

一、地方政府债务风险问题

（一）地方政府债务风险突出

地方政府承担着规划地方发展的重任，政府工程数量不断增加，久而久之债务规模也有所扩大。政府的资金来源大多来自国家拨款，财力有限，不具备很强的偿债能力。从实际情况来看，有些地区政府的新增债务是出于偿还旧债，因此新增的债务并不会有经济效益产生。地方政府债务是自我膨胀，此时政府的经济条件就处于恶性循环之中，债务风险问题日益突出。主要有以下三个表现，一是地方政府为解决债务问题，越来越依赖于金融机构贷款，此时如果政府的还款来源失去了，政府的债务风险就是面对银行体系，而这又会严重威胁到银行机构信贷资金的正常回收，进一步会在社会范围内产生金融风险。二是地方政府的债务有很大一部分都是由政府本身来偿还的，在还款时需要连本带息，很多债务都属于必须偿还的硬性债务。如果地方政府没有强烈的偿债意识，再加上地方政府的债务规模还在不断增长。日后势必会有还债高峰的出现，此时政府就很有可能无法偿债，这便是巨大的财政风险[1]。三是地方政府在搞建设的工作中，没有量力而行，对资金的需求已经大大超出了自身的财力。过度借款，在日后政府就很有可能要面临着巨大的还款负担。这对地方经济的可持续发展而言是非常不利的，同时也会影响到社会经济的平稳运行，进而导致社会矛盾出现，同时也会导致政府公信力下降。由此可见，地方政府的债务风险在不断突出，建立债务风险预警机制的需要也十分迫切。

（二）地方政府资金来源匮乏

建立的有限政府，所具备的职责是理清政府与市场之间的财政关系，同时也能明确中央政府与地方各级政府之间存在的财政关系，另外还能有效防止地方政府介入到市场环境中，进一步防止出现盲目投资的不良情况，减少一定的债务风险。如今我国正处于社会主义的市场经济背景下，对于市场经济发展而言，政府的角色是守夜人。当经济市场自我调节失灵，政府应当发挥的作用就是宏观调控。但是，从最近几年的实际情况来看，出现了很多政府权力越位过分介入市场的情况。一些经济建设任务本来应该由市场主体来完成，但是政府却利用职权进行建设。也就是说政府没有真正扮演好社会守夜人的角色，为了能够偿还债务与其他市场主体争夺经济利益。政府开办的企业享有一定的财政支持，这些企业对于能否盈利不够敏感，不如私企那样十分关注经济利益的获得。由于政府的企业在经营的过程中盈利动力不足，企业亏损的情况经常会出现，情况严重就是最终破产，由此可见，地方政府资金来源匮乏。

二、地方政府债务风险问题成因

（一）地方政府承担事权过多

地方政府发展的原因无外乎是缺乏资金但是又承担着很多的支出责任，正是因为如此，政府才在资金方面总是捉襟见肘。经过分税制改革，对中央与地方政府的税收分配加以明确，事实上，中央和地方的财政收入比例所发生的变化并不大，而发生变化的则是中央与地方政府的财政支出比例，二者之间的差距随着时间的推移越来越大。中央政府和地方政府的收入是大致相当的，但是在支出方面，地方政府的数额与中央政府却有很大的差距。就收入的分配而言，地方政府的收入有一部分需要上交给中央，另外在支出方面，还需要承担一些中央政府下放的一些事权。也就是说地方政府的支出项目更多，地方政府的财政情况入不敷出也有这方面的原因。地方政府的运作面临着巨大的资金缺口，地方政府承担着发展地方经济的重任，举债是弥补地方资金不足的最后途径，同时举债也是地方政府得以维持运作的一种重要途径。所以地方政府就需要发行债务来弥补日益增大的资金缺口，这也是导致地方债务大规模爆发的重要原因之一。

（二）债务发行权与债务偿还责任的不对等

就债务发行而言，中央对地方政府有严格的控制，这在《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“意见”)中有明确的规定。也就是说地方政府在发行债务时，对中央仍有很强的依赖性。中央政府在对地方下达发债任务时，会有明确的政策，同时也会对发债规模加以明确。与法律法规相比，政策的变动性更强，在政策有所调整时，地方政府的债券发行量也会发生相应的变化[2]。由此可见，地方政府发行债券有很强的不确定性。另外，即使中央政府对地方下达政策，地方政府发行相当规模的债务，却没有足够的资金能够偿还债务。而且对于地方的债务，中央政府并没有制定相应的对策予以救助，而是要求地方政府能够自行制定解决的对策，此时地方政府也就只能独自承担偿还债务的责任，事实上，这种情况的存在是不合理性。对于债务，地方政府有自还的义务，但是却没有自发的权力，也就是说地方政府的债务发行权力和地方政府的债务偿还责任是不对等的。当发行债务与偿还债务之间严重失衡，地方债务风险也会越来越深刻。影响到社会经济的平稳运行，引发社会的阶级矛盾，导致政府公信力受到损害。

三、地方政府债务风险预警机制的有效建设

（一）建立完善的风险评价指标体系

面向地方政府债务，建立风险的评价指标体系，需对评价体系的指标内容进行明确。确保指标内容有着比较广泛的涵盖范围，评价地方政府的债务风险，是一个综合性比较强的过程，评价体系应包含三个部分，分别是规模性风险、结构性风险以及动态性风险，这三个部分是相应指标体系架构的主要组成。就规模性风险而言，所包含的评价指标要能够实现对政府后续的兑付能力的评价，政府的债务规模是其中的重要基础，所以要想实现对地方政府债务风险的有效评价，要能够实现对风险规模性的有效测度[3]。实现对地方政府债务规模性风险的有效评价，应使用一项原始指标也就是债务存量，除此之外，还要选取地区的GDP水平指标，能够反映地方综合财力水平的指标，再加上人的日均消费水平指标，有了上述评价指标，更有利于标准化处理的进行，完成评价后，就能顺利得到债务负担率、债务率和人均债务量数据，这些数据能够充分说明地区债务风险的规模大小。

（二）确定有效的债务风险预警程序

1.风险预警程序制定

在建立风险预警机制的工作中，应对地方债务基本情况有充分的了解，采取规范化的手段管理政府债务，研究分析地方政府债务的表现形式。面向地方政府债务建立风险预警系统，需要与地方政府的债务风险定性认识相结合，在此条件下能方便进行定量研究。积极应用现代化的工具和技术手段，对政府的经济活动数据进行广泛的收集，筛选出其中与债务风险有关的信息，进而成功构建指标体系，实现对地方政府债务风险的有效评价。此外还需要建立风险预警模型，实现对地方政府债务风险程度的准确评估。评价数据是科学的依据，能帮助地方政府了解债务的运行情况，便于制定相应的风险化解对策。通过各种工具，实现对地方债务风险的有效预警，通过一个完整的预警系统，控制各种有关联的风险。所建立的地方政府债务风险预警系统所具备的功能有辨识风，对债务风险进行评估，对是否存在债务风险加以判断。在辨识风险的工作中，能够实现对地方政府债务风险的全面综合性分析，实现对债务风险性质和特征的良好确定。实现对地方政府债务风险的有效评估是建立在辨识风险基础上的，研究和分析大量详细的数据资料，对风险发生的概率进行计算和预测。对风险加以判断，能够得到风险的程度，完成该项工作，会将有关地方政府债务风险预警指标的安全界限作为主要的判断依据[4]。

2.构建良好的预警平台体系

预警平台体系重在提高相关信息数据的传递与分享，能够帮助有关人员加强信息获取的及时性，完善风险预警程序。首先，政府部门要建立数据库和信息运营平台，通过将过往的风险资讯进行整合存储，提供技术人员真实、有效的信息数据，帮助相关人员完成债务风险的规避。云平台的更新要及时，能够对不同地区、不同经济状况的地方政府进行信息的区别与划分，实现信息的多元化、多样化。其次，各部门要提高技术人员的专业能力，通过定期开展培训教育工作，全面提高员工的综合素质，保证其以极强的责任感和使命感投入债务风险程序的制定中。最后，要完成相关信息的二次核算，各部门要加强配合与协作，要在短时间内完成数据的验算与核对，提高数据的精确性。对于发生的债务风险，要及时发出预警信号，通知有关部门采取补救措施，降低债务风险造成的影响。

结束语：地方政府债务风险问题的主要表现是地方政府债务风险突出、地方政府资金来源匮乏。建设地方政府债务风险预警机制应建立完善的风险评价指标体系，确定有效的债务风险预警程序。随着地方政府负债增加，中央和地方都对政府债务风险投入了更多的关注，过度负债现象不可取，负债不足、保守负债则有可能导致经济增长受限制，为此就需要构建能够良好适应经济发展规律的债务结构。