助力优化营商环境，做好公平竞争审查

田安华 大连市市政公用事业服务中心

一、公平竞争审查制度出台的背景和内容

1.十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”

2.2016年3月“十三五”规划《纲要》中，党中央国务院对公平竞争审查制度作出部署：健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度。

3.深改组第23次会议审议通过公平竞争审查制度。

4.2016年6月1日公平竞争审查制度正式出台国务院正式印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号）。

5.公平竞争审查制度写入2017年政府工作报告——李克强总理在2017年政府工作报告中指出“……建立公平竞争审查制度。……”

6.公平竞争审查制度纳入2019年国务院常务会议议程——当天会议决定，坚决防止和纠正排除或限制竞争行为，不保护落后。

7.《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》财库〔2019〕38号，通知中明确规定了促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境相关事项。

8.2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》—全面完善公平竞争制度，增强公平竞争审查制度刚性约束；加强和改进反垄断与反不正当竞争执法；破除区域分割和地方保护。

二、公平竞争审查的方法、内容与流程

（一）建立工作机制

以实际工作为例，首先，我们根据《大连市关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》（大市监联〔2020〕1号）要求，建立本单位公平竞争审查工作机制，成立公平竞争审查工作领导小组，领导小组下设成员单位并向市公平竞争审查联席会议办公室上报本单位联络员。领导小组办公室负责组织指导各部门开展公平竞争审查工作，协调督促公平竞争审查制度有效落实。同时，规定各成员单位要指定1名人员，担任公平竞争审查工作联络员，负责本部门公平竞争审查制度的落实。发布实施《大连市市政公用事业服务中心公平竞争审查实施办法（试行）》（大政公服发〔2020〕45号），成立公平竞争审查领导小组，完成了公平竞争审查制度、内部联络员制度、政策措施库等制度建设。《实施办法》对审查的范围、责任、定期评估、单一来源采购等提出具体规定，在审查程序上严格按照《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的标准、程序执行，制定了《公平竞争审查基本流程》，明确了各成员单位开展公平竞争审查的具体程序、注意事项等内容，具有很强的可操作性。

（二）明确公平竞争审查的范围

为本单位公平竞争审查明确范围。例如：从内容上看，本单位组织出台或者负责起草的市场准入等规范性文件和其他政策措施；从形式上看，与经营者签订的合同、协议、合作备忘录，招标文件、询价采购文件等，应当进行公平竞争审查。同时，应列明例外情形，如果具有排除、限制竞争效果的，但可以按照相关规定执行。

（三）明确审查责任

可以设定按照“谁负责、谁审查”的自我审查原则，各成员单位分别对起草或者使用的审查范围内的政策措施进行公平竞争审查工作，在审查工作中严格对照《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）等标准要求进行自我审查，认真履行审查职责，杜绝不审查、漏审查、不认真审查等问题。

1.经审查不具有排除、限制竞争作用的，可以实施；

2.认为具有排除、限制竞争作用的，不予发布或者在符合相关条件后发布；

3.如果认为具有排除或者限制竞争的效果，但适用例外条款的，应当详细说明，充分论证，定期评估；

4.未经公平竞争审查的，不予发布。

多部门联合起草的政策措施，公平竞争评审可以由牵头部门负责，其他部门在各自职责范围内参加。

实践中，我们自《实施办法（试行）》实施后，按照审查办法要求，本单位所属9个成员单位对近两百份招标、采购等文件进行了公平竞争审查，填写《公平竞争审查表》，建立政策措施库等工作台账，各部门设专人管理，存档备案。认真履行审查职责，杜绝了不审查、漏审查、不认真审查等问题。

（四）规范审查程序

1.规范审查流程。规定开展公平竞争审查应当遵循审查基本流程（附件），并填写《公平竞争审查表》，形成书面的审查结论。未填写《公平竞争审查表》的，视为未进行公平竞争审查。《公平竞争审查表》制作一式两份，一份自行留存，一份随其他材料一并承报领导小组办公室存档备查。

2.规范审批程序。规定成员单位在制定文件时，要填写公平竞争审查表，由审查部门领导签字；如涉及公平竞争审查范围，应当进行公平竞争审查而未审查的，不得提交合法性审核。

3.规范征求意见。进行公平竞争审查，除涉及国家秘密外，还应当向社会或者公众征求意见，并在公平竞争审查表中说明征求意见的情况。利害关系人是指经营者、上下游经营者、消费者和其他市场主体，其措施可能影响其公平参与市场竞争。相关部门不在利害关系人范围内。

4.建立咨询机制。确定履行相关职责的政策咨询部门，如领导小组办公室。各成员单位在自我审查中认为有疑难问题的，可以向政策咨询部门咨询。

（五)有序清理存量

1.结合单位工作实际，规定成员单位要对各自负责本部门历年来，涉及市场主体经济活动且现行有效的政策措施进行公平竞争审查清理。如果清理责任主体难以确定或把握不清的，可以由政策措施组织实施部门上报领导小组，领导小组研究提出具体处理意见。

2.要坚决取缔限制性政策，对市场主体反映强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，应当规定各成员单位尽快废止；稳妥处理优惠政策，对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来严重影响的政策措施要想办法设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对于已经兑现的优惠政策，可不再溯及既往。

（六）定期开展评估

对于现行和新出台的政策措施，要定期评估其对统一市场和公平竞争的影响。经评估，有妨碍统一市场和公平竞争的政策、措施的，应当及时提出废止或者修改意见。可以委托第三方通过市政府购买服务进行评估，评估报告应当向社会公开征求意见，评估结果应当向社会公开。例如，存在以下情形之一的，可以引入第三方评估：

1.对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，适用例外规定的；（事前）

2.对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，社会舆论普遍关注、对社会公共利益影响重大的;（事前）

3.对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，存在较大争议的、部门意见难以协调一致的；（事前）

4.对适用例外规定出台的政策措施进行逐年评估时可以引入第三方评估。（事后）

（七）加强外部监督

为加强对成员单位工作运行的监督和约束，对落实公平竞争审查相关工作过程中出现失职渎职等行为的，可以设定责任追究，经有关部门调查核实后依法依纪追究责任。例如：

1.应开展公平竞争审查而未开展的;

2.已发现确属有违公平竞争审查原则的，应予清理而未清理的；

3.开展公平竞争审查中因故意失职或重大过失，导致有违公平竞争审查原则文件出台，且拒不改正的；

4.违反规定的其他情形。

(八）加强统计上报

要加强统计上报工作。规定各成员单位要积极开展公平竞争审查的统计备案工作，建立本部门的《涉及市场主体经济活动措施文件库》，并根据实际工作需求设定每年具体时间向领导小组办公室报送《公平竞争审查表》和《涉及市场主体经济活动措施文件库》，可以一年报送一至两次。

三、提高认识，多借鉴有益经验

1.建立公平竞争审查制度是进一步推进经济体制改革的客观需要。在具体工作中，要充分认识建立公平竞争审查制度的重要性和紧迫性，对各成员单位加大宣传力度，加强政策解读和舆论引导，让各成员单位增进对公平竞争审查制度的认识和理解，为公平竞争审查制度实施营造良好的舆论氛围和工作环境。实践中，我们为加大公平竞争审查工作宣传力度，针对相关部门审查人员对公平竞争审查的认识还有不足，对具体开展审查工作的标准理解不够透彻，对公平竞争审查的法律法规、政策文件还不够熟悉，业务水平有待提高的具体情况，制作了《市政中心公平竞争审查培训2020》PPT课件，上传到本单位工作群，组织各成员单位人员开展学习。同时将公平竞争审查相关内容列入到本单位2020年法制培训工作计划中，安排法律顾问专门讲解相关知识，取得了良好的效果。

2.审查工作中为防止工作仅停留在召开会议、转发文件，流于形式，还要进行预警示提醒，针对容易出现的问题罗列清单，比如：

（1）促进产业振兴、行业发展等文件，特别是文件中的政策保障部分，容易出现问题。

（2）出现“重点支持、重点培育、优先采购、统一、集中、国内、本地、限定、联盟、交换信息”等敏感词汇的地方，容易出现问题。

（3）是否有法律、行政法规或者国务院文件依据。

（4）是否具有充分合理的理由。

（5）审查范围是否全面，是否遗漏部分应当审查的政策措施。

（6）审查流程有无形成独立的审查结论，或者审查结论是否过于简单。

（7）审查质量是否不高，经审查的文件仍含有排除限制竞争问题。

（8）是否随意适用例外规定，对适用例外规定的未详细说明，或对明显不适用的随意适用。

3.工作中多总结借鉴有益经验，高效推动公平竞争审查工作落到实处：

（1）加强组织机构保障。

（2）强化审查机制，合同管理工作环节中对公平竞争审查结论进行实质性复核。

（3）借助信息化手段强化程序约束，将审查工作纳入合法性审核OA办理系统。

附件：

公平竞争审查基本流程