着力优化国土空间布局推进黑龙江省区域协调发展

孙浩进 张斐然

党的十九届五中全会提出，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。面向“十四五”时期，我省在优化国土空间布局、推进区域协调发展方面还存在一些制约因素，需要通过培育增长极发挥辐射带动作用、高标准建设哈尔滨新区、加强黑龙江自贸区建设推进对外开放合作等战略举措，进一步突破瓶颈，推动高质量发展。

一、“十四五”时期我省优化国土空间布局、推进区域协调发展的制约因素

区域产业存在结构性矛盾。当前黑龙江省区域经济中以传统产业为主的产业结构尚未得到根本性改变，地区产业结构偏向于资源型企业以及重化工业，支柱产业在产业链上的位置靠前，“原”字号、“初”字号产品居多，产业类别偏“重”，产业链条靠“前”。新兴产业发展不足，具有广阔市场前景和增长潜力的高新技术产业总值规模小、比重低，新旧动能转换缓慢。高技术产业和新兴产业虽然增速较快，但所占比重较小，短期内难以弥补传统产业增速放慢或下降造成的缺口。总体上看，黑龙江省制造业以重化工业为主，外部需求环境的变化使“老字号”“原字号”产业发展受阻，而“新字号”产业还未长强长壮，拉动经济的能力仍然较弱，最终导致地区整体经济增长缓慢。黑龙江省的战略新兴产业还无法支撑整个工业的发展，对传统产业的路径依赖，一定程度上影响着整体经济的稳定性、可持续增长能力和新旧动能转换。

区域人口和市场规模不足。黑龙江省人口呈净流出趋势导致人口规模缩减。在改革开放之初的1982年，黑龙江省的生育率为2.062，就已经低于全国2.584 的平均水平。从近十年来看，黑龙江省人口占全国人口的比重仍在持续下降。根据国家卫计委发布的2018 年《中国流动人口发展报告》显示，东北三省已经呈现出人口规模缩减的净流出趋势。具体到黑龙江，许多本地的高学历人才和青年劳动力选择前往就业机会多、经济发展快、思想活跃开放的地方发展，而且流出规模还在不断扩大。此外，黑龙江省的人力资本也处于流失的状态。大量高学历、能力强、有成长空间的年轻人，流向了经济相对发达的沿海地区和一线城市。本地人才留的少、外地人才引进少、城乡居民人均收入水平较低等因素，导致市场购买力不足，间接造成了目前黑龙江省区域发展所面临的地区市场规模不足问题。

区域缺乏带动力强的增长极。在经济空间结构方面，黑龙江省的城市群发展相对落后，经济增长缺乏带动力强的增长极。黑龙江省城市群中城市人口分布较为集中，主要分布在数目较多的中等城市，小城市数量虽然也较多，但规模上偏小。目前以哈尔滨、长春为中心的哈长城市群，与国内其他重要城市群相比，在经济规模、产业竞争力、辐射带动力等方面仍存在较大差距，城市竞争力不强，城市辐射范围明显不足，没有形成成熟的城市体系规模结构，还缺乏形成带动力强、辐射面广的城市群的基础。黑龙江省的城市发展分化，集中出现在哈尔滨市与其他地级市之间，省域南部（哈—大—齐—牡）与中部和北部地级市之间差距明显。哈尔滨作为对俄合作的中心城市，发挥区位优势和产业优势来带动周边城市经济发展的效应还不够，城市群的自身实力和辐射力、带动力仍需提升。

区域营商环境还需改善。一方面，营商环境还有待于进一步改善。目前对民营企业、中小微企业的发展重视还不够。主要表现为：一些官员为了避免和民营企业家有“不清”关系，不愿意和民营企业家接触，导致了政企“不亲”；不信任中小微企业力量，对中小微企业重视不够，在政策和资金上的支持还较为薄弱。营商环境的改善程度，制约着新旧动能转换的速度。另一方面，政府要进一步增强法治意识。受传统思维定势的影响，“权大于法”的现象还不同程度存在，规则意识和契约精神不强，对市场经济与法治之间关系的理解还不到位。这些因素，都会在一定程度上伤害到企业的积极性，使企业利益受损，影响着营商环境的建构。

二、“十四五”时期我省优化国土空间布局、推进区域协调发展的战略举措

（一）优化区域协调发展的总体布局

区域协调发展，可以带动整个黑龙江地区的经济发展。促进黑龙江区域经济协调发展，既要坚持统筹兼顾，又要充分发挥区域特色，实现差异化发展，同时还要坚持走区域一体化发展道路，着力加强区域合作。要着力建设“一区两带多基地”的区域协同发展新格局。“一区”，即以哈尔滨及周边地区构成的“创新引领区”；“两带”，是包括大庆、齐齐哈尔、绥化、牡丹江等重要工业支点城市的“工业支撑带”和以佳木斯为中心、其他资源型城市为重要节点的“产业转型带”；“多基地”，是包括国家级、省级开发区和高新区为重点的特色产业基地，并打造一批县域经济强县。坚持突出优势、错位发展、壮大规模、促进集聚，根据“一区两带多基地”的区域发展总体空间布局，结合各地区位条件、资源禀赋、产业基础、发展潜力、资源环境承载力，从全省角度统筹协调与优化，明确各市地工业发展重点方向，同时要高质量发展县域经济。

（二）培育增长极发挥辐射带动作用

第一，以中心城市发展扩大城市群辐射范围。推动哈长城市群建设，实施强省会战略，提升哈尔滨的省会城市功能，更好发挥哈尔滨新区高质量发展引领辐射作用，使哈尔滨真正成为龙头城市。依托铁路公路等现代交通网络推动人口向城市聚集，促进中心城市圈形成，并以此来辐射带动周边地区。哈尔滨在黑龙江省的城市体系中位居一级网络节点，起着重要的空间组织作用，应加快培育以哈尔滨为核心的现代化都市圈，将与其联系紧密的中心城市大庆、齐齐哈尔、绥化、牡丹江作为节点，加强以现代化主体交通运输和信息通信为核心的城市设施网络建设。在一小时圈层内推动哈尔滨大庆绥化一体化发展，同时增强各城市之间的联系，通过以交通线和通信线为网络构建城市圈。在两小时圈层内推动哈大齐创新协同发展，形成网络化和极化共同发展的空间结构。黑龙江省应构筑分工明确、多元互补、相互协作的城市体系，实现城市错位发展，增强其核心竞争力，提升城市之间的合作发展层次，扩大城市群的带动辐射范围，增强区域中心城市辐射带动功能，构建多点支撑、协调发展的区域发展格局，形成全省高质量发展的核心动力源。

第二，培育城市群内新的次中心城市。针对黑龙江省小城市数目较多、人口分布不均衡这一现状，可选择基础条件好、发展潜力大的中小城市进行重点培育，并促进条件优越的中等城市上升为次中心城市。齐齐哈尔加快建设精密装备制造特色产业基地、农产品精深加工基地，打造老工业基地转型升级全国样板。牡丹江发挥独特的地缘交通优势，大力发展现代物流业，进一步拓展开放合作空间，打造向南和对俄开放重要窗口，促进黑龙江省和东北内陆地区通向东北亚市场，形成跨省际旅游特色区。佳木斯强化东部区域中心城市功能，增强人口和生产要素集聚能力，打造以佳木斯为枢纽、“四煤城”组团发展的东部城市群。

第三，加快城市群周边的资源型城市转型发展。大力发展资源型城市的替代产业，并以现有产业为依托，加快发展精深加工业，延长产业链、提高价值链，使新兴产业发展壮大，从而实现资源型城市转型发展。依托黑龙江省重点城市群周边的资源型城市目前的人口规模和经济规模，鹤岗、双鸭山、鸡西、七台河要推动优势产业提质升级、绿色产业加快发展、市域经济高质量发展。加强伊春、大兴安岭地区生态保护，建设生态功能区，创造更多生态产品，培育壮大林区生态产业，进一步挖掘产业潜力，形成生态富矿，加快转型发展。

（三）积极争取国家的各类区域利益补偿政策

第一，积极争取国家的多元化横向生态补偿机制。国家区域协调政策鼓励生态受益地区与生态保护地区开展省际横向生态补偿。黑龙江省应积极争取国家政策支持，通过与国内生态受益省市在资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方面建立横向补偿关系，获得生态补偿支持。

第二，积极争取国家的粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。国家区域协调政策鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制等开展合作。黑龙江省应积极争取国家政策支持，与发达省市开展产销协作，寻求资金、人才、技术服务支持，从而加大对黑龙江粮食主产区的支持力度。

第三，积极争取国家的资源输出地与输入地之间利益补偿机制。国家区域协调政策围绕煤炭、石油、天然气、水能、风能、太阳能及其他矿产等重要资源，加快完善有利于资源集约节约利用和可持续发展的资源价格形成机制。黑龙江省应积极争取国家政策支持，鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式，支持本省发展接续产业和替代产业，加快建立支持资源型地区经济转型长效机制。

（四）以加强黑龙江自贸区建设推进对外开放合作

第一，推进外需导向型产业集聚带建设。依托黑龙江自贸区的发展定位，立足国际经贸形势新变化，真正确立需求导向——以满足欧洲的实际需求为导向，以国际大通道为依托，打造外需导向型产业集群。在以科技为主导的装备制造业、石化产业等领域，欧洲有制造业强国如德国、科技强国如英国法国等，相比之下，黑龙江省装备制造业等产业不具备竞争优势，因此，面向欧洲诸国，黑龙江省可以主打“远东制造”的食品品牌。而面向俄罗斯，因其国内受美欧制裁及新冠肺炎疫情影响，对化工产品、金属制品、食品、机械装备、医疗防护用品等需求较大，黑龙江省可以从满足这些领域的需求入手，发挥石化、食品、装备制造、医疗设备制造等主导产业优势，提供产品供给。黑龙江省绿特色食品产业、石化产业、装备制造业主要集聚在哈大齐牡绥一线，与国际运输大通道空间重叠，但目前在国际市场上的品牌竞争力不强、集群竞争力不足，应实现由单一地理上的“带状分布”向综合经济上的“竞争集群”打造。

第二，推进区域实体与虚拟交易平台建设。在需求导向下，黑龙江省应加强在目的地——欧洲地区和俄罗斯的会展平台和实体店铺的建设工作，尤其是在俄罗斯工业集中、农业发达、受美欧制裁影响大的欧洲部分，大力推介黑龙江省的新材料、新能源装备、新型农机装备、交通运输装备等产品，进一步推进实体交易订单的签订和落实。同时，顺应国家发展形势，依托黑龙江省实施的“互联网+”战略，在大数据平台建设的基础上，进一步加强齐齐哈尔、大庆、牡丹江、绥芬河等通道节点城市的跨境电商平台建设，健全通道节点城市在哈配送物流体系建设，加强黑龙江省面向欧洲的“远东制造”食品品牌等产品的网上订单签订和落实。“虚”“实”结合，双管齐下，不仅要加大、加强在这两方面的建设，还要形成对接、形成合力，共同助推黑龙江省对外经济发展。

第三，对俄远东资源实施“引进来”。贸易引力效应要求黑龙江省要进一步吸引俄远东地区重要资源的贸易流，即利用黑龙江省吸引俄远东地区贸易流能力较强的优势，重点向俄远东地区实施“引进来”——引入黑龙江自贸区发展所需的重要俄罗斯资源。通过直接购买、合作开发等方式，助引俄远东地区重要资源流入黑龙江省矿业、木业、能源等生产领域，保证黑龙江自贸区内的哈牡绥东地区外贸加工园区的原料供应，并进一步提高精深加工能力，促进哈牡绥东地区外贸加工园区上规模、上层次、上水平。同时，要发挥好黑龙江省境外产业园区的作用，开发和利用好俄远东地区重要资源，在农业开发、森林采伐及木材深加工、鱼和海产品加工等领域开展务实合作，创造双方互利共赢的良好局面。

综合来看，黑龙江省优化国土空间布局、推进区域协调发展是一项系统性工程。“十四五”期间，黑龙江省应按照党的十九届五中全会擘画的蓝图，统筹规划，系统推进，扬长避短、扬长补短、扬长克短，强调区域发展的协同性、整体性、联动性，实现各区域良性互动、优势互补，促进全省经济布局的进一步优化，走出优化国土空间布局、推进区域协调发展的新路径。