新时代背景下市县级国土空间规划工作重点和思考<br/>——以临夏回族自治州为例

新时代背景下市县级国土空间规划工作重点和思考
——以临夏回族自治州为例

2021-03-06刘晓锋厦门市城市规划设计研究院

消费导刊 2021年23期

刘晓锋厦门市城市规划设计研究院

一、前言

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一转变表明，新时代城市规划工作面临着新的任务和挑战，城市规划不再是为了单纯追求经济的发展。在新时代的发展背景下，对规划理念、规划编制、规划审批执行和政府职能转变等都是重大挑战。

（1）规划理念方面，过去片面以开发建设导向，存在建设项目侵占山海林湖、破坏生态环境等现象。而现在更加强调“绿水青山就是金山银山”，应优先明确基本农田、生态保护区，实行减量规划。规划更要关注全局统筹，应形成统一规划体系，规划合力坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

（2）规划编制方面，各类规划名目繁多，不同类型规划体系庞杂紊乱,以部门纵向控制为主导，落实到空间上就造成冲突；规划体系各异，各类规划因标准不同均自成体系，对接困难；

（3）规划审批执行方面，规划依据相互矛盾，部门各自为政，削弱规划的严肃性、权威性；不同部门在行政审批中互为前置，项目审批手续繁琐，时间长、效率低下。规划执行不严，随意性很大；规划一旦审批就具有法律效力，但在规划实施中随意变更规划的现象依然存在。

（4）政府职能转变方面，要求政府职能由当前的“严进、松管、轻罚”方式，向推进城市治理能力的现代化方向转变，注重“放管服”改革。

二、新时代国土空间规划体系构建

在这个时代背景下，要求我们规划工作重心从国土规划、土地利用总体规划修编转到构建国土空间规划体系上来，建立国土空间规划体系并监督实施，通过“统一的方案、统一的用途管制、统一的管理事权”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。同时，重点解决现有规划类型过多、内容交叉重复、审批流程过长、地方规划朝令夕改等问题。

在市、县级层面，我们应当重点考虑以下问题。一是明确战略目标。落实区域发展战略、乡村振兴战略、主体功能区战略和制度，依据上位国土空间规划，在科学判断发展趋势、面临问题的基础上，提出2035年市（县）域国土空间发展目标，明确各项约束性和引导性指标。二是优化国土空间格局。确定市（县）域国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，统筹、优化和确定“三条控制线”等空间控制线，明确管控要求，合理控制整体开发强度。三是确定开发边界内集中建设地区的功能布局。明确城市主要发展方向、空间形态和用地结构；完善要素配置，落实省级国土空间规划的山、水、林、田、湖、草各类自然资源保护、修复要求，明确约束性指标和明确补充耕地集中整备区规模和布局，统筹安排交通等基础设施布局和廊道控制要求，提出公共服务设施建设标准和布局要求，并对城乡风貌特色、历史文脉传承、社区生活圈建设等提出原则要求。四是明确生态修复目标与任务。明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域，安排国土综合整治和生态保护修复重点工程的规模、布局和时序，明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复要求，提高生态空间完整性和网络化。五是分解落实管控格局。在总体规划中提出分阶段规划实施目标和重点任务，明确下位规划需要落实的约束性指标、管控边界和管控要求。六是提出应当编制的专项规划和相关要求。发挥对各专项规划的指导约束作用。七是提出对功能区规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制。八是完善政策措施。建立从全域到功能区、社区，从总体规划到专项规划、详细规划，从市、县（市、区）到乡（镇）的规划传导机制。明确空间用途管制、转换和准入规则。充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具，完善规划实施措施和保障机制。健全规划实施动态监测、评估、预警和考核机制。

三、临夏州存在的问题及未来工作重点

临夏州地处西北，是全国“三区三州”深度贫困地区，在现状方面存在以下几个问题。

（1）产业与经济。整体经济基础薄弱，无明显主导产业。企业规模普遍偏小，龙头企业带动能力有限；商贸旅游等服务业层次较低，配套设施建设相对滞后；工业产业结构相对单一，新兴技术产业较缺乏；受企业规模影响，主导产业就业容量有限。

（2）人口与用地。临夏州全州总人口约219万，州域总用地面积7331平方公里（不含太子山等保护区），建设用地面积544平方公里，是甘肃省人口密度最大的地级行政区。

（3）生态与资源。临夏州生态环境较为敏感，发改部门的主体功能区规划的定位为生态保育区。耕地保有量及永久基本农田规模较大，无“退耕还林”、“退草还林”等生态修复项目造成的耕地保有量核减的实施细则。水资源不足，部分乡镇生活用水都不能保障。

（4）空间与结构。临夏州地质灾害多发区占比较大，临夏州占甘肃省总土地面积的2%，却有20%的地质灾害隐患点，主要为山体滑坡、泥石流等。临夏州现状城镇规模整体偏小，城镇规模层级结构不完善，整体呈现首位极高的典型单中心结构。

（5）交通与市政。交通市政等基础设施薄弱。现阶段以公路运输为主，铁路处于批复待建阶段；现状高速公路网的覆盖范围相对有限。由于发展阶段不同，基础设施欠账大，在后续的发展过程中存在较大的建设用地指标缺口。

根据陆昊部长15个方面的国土空间规划工作部署，结合临夏州的实际情况，在国土空间规划工作中，应重视以下几点内容。一是开展“双评价”工作。以国土空间规划数据底版为基础，建立以资源环境承载力评价及国土空间开发适宜性评价为代表的现状基础评价，包含对土地、矿产、森林、海洋、草原等自然资源现状和潜力分析评价，为科学划定“三线”工作提供基础支撑。二是开展国土空间发展战略研究。确定临夏州农业生产格局和生态保护格局。三是开展“现状一张图”基础数据库梳理工作。市县域用地采用国土三调数据（参照国情普查数据修正）作为各部门认可的现状用地基础数据，作为我州国土空间规划工作底图。四是州、县联动开展“三线”划定及管控专题研究。基于资源环境承载力和国土空间开发适宜性等基础评价的结果，得到每一块空间用地分别对于生态、农业和城镇功能的适宜性程度，利用专题图展现地块的生态、农业和城镇三类空间的适宜性等级及其规模，展现不同国土空间单元的资源环境承载能力强弱等级及其空间分布，辅助划定“国土空间规划”。五是同步加快信息化建设。建立临夏州国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，实现建设用地审批和城乡规划许可的信息共享。

四、市县级国土空间规划对策分析

（1）明确规划目标和规划价值。市县级国土空间规划过程中，应该从经济性、效率性、有效性、公平性等角度入手，对市县级国土空间规划进行有效的评价，要进一步探讨生产资源科学配置和国民收入提高之间的关系，在资源有限、管理者认知能力有限的情况下，要保障土地的生态价值、经济价值全面发挥出来，协调统筹，结合市县级的经济发展，合理解决资源配置问题，实现资源的高效配置，高效利用，最终推动国土空间规划的可持续发展。

（2）改善空间规划管理工作。市县级的国土空间规划是对一个地区发展的有效管理，协调各个部门对空间的影响，引导空间发展结构的行为。在这里空间规划强调的是对空间有效保护和资源的高效利用，以及不同部门政策空间上的有效协调，强调了政府部门在国土空间规划中所起到的决定性作用。今后的市县级国土规划工作开展过程中，可以综合利用大数据技术、云计算技术、互联网技术，推进国土空间规划要素由着传统向着数字化、信息化方向转变，加快构建生态化、数字化的国土空间体系，逐步形成数据精准化、业务协同化、预警实时化、决策科学化、服务一体化的智慧化空间规划体系。对于符合相关法律法规的空间规划编制成果，要及时放置在空间规划体系当中，要始终按照城乡一体化发展要求，对空间规划做出一致性的处理，确保规划协调工作能够同步推进，为城乡地区国土管理工作奠定坚实基础。

（3）构建完善的国土空间规划法制体系。现阶段我国关于市县两级国土空间规划的法律法规体系还有待进一步完善，对此就需要我们积极学习西方发达国家的相关经验和工作方式，按照引进来，充分吸收利用的方式，在充分利益平衡的基础上，加快构建从顶层到底层的法律法规体系，确保空间规划能够严格落实到实处，并且能够对市县级的国土空间规划工作作出有效的法律约束，保障其法律效力。另外市县级的国土空间规划工作开展之前，首先应该编制统一的技术规范，要结合不同用地标准分类实施，做好自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价、第3次国土调查等基础性工作，要坚持从事实出发，夯实规划基础，为后续的国土空间规划编制奠定坚实基础。