数字经济治理碎片化问题及对策*

李勇坚

(中国社会科学院财经战略研究院，北京 100028)

0 引言

数字经济已成为了我国经济增长的重要动力。中国互联网络信息中心发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示[1]，截至2020年6月，我国网民规模达9.40 亿，较2020年3月增长3625 万，互联网普及率为67.0%，超过全球平均水平(51.7%)4.1个百分点，互联网已渗透至经济生活的各个方面。《中国数字经济发展白皮书(2020年)》显示[2]，2019年，我国数字经济增加值规模达到35.8 万亿元，占GDP比重达到36.2%，占比同比提升1.4个百分点，按照可比口径计算，2019年我国数字经济名义增长15.6%，高于同期GDP名义增速约7.85个百分点。据埃森哲咨询公司报告分析[3]，数字化程度每提高10%，人均GDP增长0.5%～0.62%。我国高度重视数字经济的发展，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》提出，要坚定不移建设网络强国、数字中国，加快数字化发展。

1 数据经济带来的新治理难题

数字技术迅速普及，数字经济快速崛起，带来了新的治理问题。

1.1 既有规则的非适用性

数字经济因其动态性和复杂性而使大量问题不断涌现，其对治理的诉求也会不断变更。面对动态的、变化的问题环境，任何预设的制度规则和既有的治理技术都可能是无效的。例如，在数字技术驱动下，共享经济、平台经济等模式快速兴起，对这些模式进行更进一步的监管，需要新的逻辑、新的规则、新的技术与新的工具。

1.2 治理主体的复杂性

数字经济产生了一批超级平台，这些平台本质上其实是市场的巨化，是一种虚拟或真实的交易场所，平台自身并非产品的生产者，而是为市场主体双方或多方之间的合作或供求交易提供场所或环境，从而通过收取相应的费用或差价而获得收益。很多互联网平台本身创建了一个巨大的虚拟空间，需要制订规则对平台内的交易进行治理，在某种意义上有监管者的身份与管理者的身份。互联网平台在本质上是企业，具有市场属性和谋利需求，但在外延上已经成为一个承担重要社会责任，类似于公共服务机构，其制定的平台规则(包括注册规则、交易规则、信誉规则、广告规则等)会对市场参与方产生巨大影响。这种治理主体的复杂性，使政府部门作为监管主体与平台之间的关系更为复杂。一方面，大量的治理资源(如数据、技术、算力等)掌握在平台企业手中，是政府需要依赖的治理资源；另一方面，政府主管部门以及其他监管机构又需要站在社会公共利益、消费者福利、隐私保护等多维立场，对互联网平台进行监管。这种双重性，本身带来了监管的复杂性。

1.3 平台垄断地位的问题

数字经济的特点，使互联网平台能够通过网络效应、双边市场效应、用户锁定效应等，形成市场支配地位。互联网平台的垄断地位形成，其过程不同于传统产业的垄断地位形成，互联网平台经营者大多具有成本递减与报酬递增的现象，因此传统的反垄断规则、手段和方法将面临诸多挑战。这需要引入新的监管模式和方法。对于互联网平台垄断的根源以及治理方法，在理论上也存在着争议。以数据垄断为例，有学者认为[4]，数据垄断是互联网平台垄断的基础，要解决互联网平台的经营者集中问题，需要从对数据垄断的治理开始。但也有学者提出[5]，数据是创新的来源，数据的使用是非竞争性的，因此无需仅仅因为公司依靠数据开展业务就进行额外的反托拉斯审查。

1.4 数字经济治理涉及到线上线下关系、线上平台大企业和中小微企业之间的关系等问题

数字经济既有对线下经济的改造，也产生了新的商业模式，往往会对传统的商业逻辑与商业关系产生影响。很多传统的中小微企业，对线上商业模式以及新商业模式难以适应，从而会受到损害，进而影响经济结构、就业等。

1.5 数字经济治理和数据安全、个人隐私、基本人权等各个方面联系在一起

数字空间给人类提供了全新的生存空间及相对以往完全不同的生活体验，整个社会的基础性结构都因此被打破和重构，人类的生存和生活方式在发生着翻天覆地的变化。在这个空间里，一方面映射着实体社会的各种问题，使各种社会问题在虚拟空间中表现得更为突出；另一方面，更为重要的是，在数字经济治理的过程中，涉及到数据安全等问题，这些问题有可能涉及到国家安全。而数字经济汇聚了大量可流动的个人数据，这必然会对个人隐私、基本人权带来挑战。在推动数字经济治理的过程中，如何协调这些关系与问题，都需要新的治理工具和模式。

2 数字经济治理碎片化的基本表现

数字经济治理的复杂性，必然会带来新的治理命题。然而，从现有的架构来看，治理目标不一致、治理资源分散等问题仍然存在，这带来了碎片化的问题。

2.1 数字经济治理目标的碎片化

在数字经济治理方面，政府本身是有多元目标。

首先，要发挥数字技术的经济社会功能，使数字技术更好地造福于人民，实现网络发展为人民，这是政府部门治理互联网空间的基本出发点。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，网信事业的发展“必须贯彻以人民为中心的发展思想”“让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”。“以人民为中心”“人民的获得感”具体到公共治理法治化的语境下，就是如何更好地实现和保障公民权利。

其次，要发挥公共舆论引导功能。在数字经济治理的过程中，要确保人民群众在网络空间的意见表达权利，要将各种声音嵌入网络社会中，并非一味地审查、禁言，而是转向于获取网络空间中的发言权。正如习近平主席指出的，“要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观”。

再次，要发挥数字经济作为群众意见表达空间的作用，要维护政府部门在互联网空间的权威。习近平总书记指出，“网络空间同现实社会一样，既要提倡自由，也要保持秩序”，这一战略判断以及党和政府相应的战略部署，表明党和国家把互联网摆在了一个前所未有的战略新高度。同时，也反映出在“互联网已经成为舆论斗争的主战场”的当下，党和国家权威的高调回归。当然，这里的回归既不是一种简单的存在性回归(实际上也一直存在)，也不是一种全控型回归(那种曾经存在于计划经济时代国家包办一切的状态)，而是回归网络空间思想阵地制高点，是作为意识形态和社会秩序主导力量的回归。网络空间维系国家权威主导地位，也意味着对既有多元权威格局的重塑。当然，重塑并不意味着对其他治理权威的一刀切式的排斥，而是基于治理原则上的调整和优化。

第四，要维护网络安全。习近平总书记在第二届世界互联网大会和网络安全和信息化工作座谈会上反复强调要正确处理安全和发展的关系，指出安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。

第五，要促进数字技术相关的各种合法交易。互联网的兴起，促进了信息的跨时空快速流动，这种信息的流动，对促进交易、降低交易成本具有重要意义。但是，互联网空间的信息量过于庞大，鱼龙混杂，需要建立良好的信息甄别机制。而数字经济治理，需要通过建立信息甄别机制，促进互联网空间内的各种合法交易。

2.2 政策手段的碎片化

数字技术全面渗透到社会经济各个领域，对产业促进政策、数据统一使用、平台治理等提出了很多新的挑战。政府部门在数字经济监管与促进方面过于碎片化，严重影响了数字经济的快速发展。以网约车为例，其监管部门或相关部门(包括国家发展和改革委员会、工业和信息化部及交通运输部等部门)对新业态的态度往往存在着差别，使企业无所适从。以智慧城市建设为例，几乎涉及到政府的每一个部门，而每个部门都会有自己的数据、信息乃至于技术，如何融合也是一个巨大的问题。

2.3 政策的碎片化也带来了数据碎片化

在我国数字经济发展过程中，数据碎片化现象严重，缺乏数据共享的激励机制，阻碍了关键技术的研发。数字经济的研发，除了需要投入传统的人力、物力、财力之外，数据是一个非常重要的资源。从现实看，研发所需要的基础数据大多分散在多个机构、行业、部门，在国家层面缺乏一个整合这些数据的资源共享平台，数据孤岛现象严重。尤其是很多商业机构将数据视为战略资产，专业研发机构、政府相关部门等都无法使用这些数据。例如，在工业互联网、人工智能、智慧城市、能源互联网、数字医疗等领域，需要多部门、多维度的数据作为研发的基础资源，但现实的情况是没有一个机构掌握了该领域的所有数据，给我国相关领域研发水平的提升造成了一定阻碍。

2.4 技术应用碎片化情况严重

数字经济涉及的范围非常广泛，数字产业化部分(或核心部分)涉及到工业和信息化部、国家发展和改革委员会、商务部、科技部等诸多部门，这些部门都对数字经济的某个部门或者某个环节进行管理；产业数字化部分更是涉及到国家的每个政府部门。但从现有的政府架构来看，缺乏一个统筹推进数字经济发展的机构或部门，容易使这些新技术在应用过程中形成碎片化，各个行业或环节之间数据缺乏共享机制。这种情况在国外也很普遍，例如英国上议院在2017年发布的一份报告指出[7]，数字经济发展涉及到十多个政府部门，监管零散而重叠；德国“竞争法4.0”委员会指出[11]，数字化正在重新定义市场和行业边界，这在不断突破单一监管部门的能力，因此需要更大范围的部门综合；世界经济论坛指出[8]，要确保创新不会被过去制定的法规所阻碍，则需要一种更加灵活的监管方法。

为了解决数字经济发展过程中所存在的政府资源碎片化的问题，应设立一个国家级的数字经济推进机构，统管数字经济的发展。

3 建立数字经济统一促进监管机构的全球智库观点

对数字经济进行专门的监管与治理，并不是一个新鲜的命题。事实上，在数字经济兴起之初，数字经济概念的提出者就曾提出[9]，数字经济将改变社会架构，重塑人们与政府之间的两种截然不同但相互交织的关系：一种是政府与公民之间作为公共服务的消费者或消费者；另一种是政府与公民之间作为所有者或股东，因此需要在整个治理架构方面进行广泛而深刻的更新。

自2019年以来，多国政府机构或者智库都意识到数字经济治理的复杂性，并意识到数字经济治理相关政府资源碎片化问题，因此全球很多知名的智库机构都对解决这个问题提出了相应的政策建议。

2019年3月，英国竞争管理局(CMA)委托以福曼(Furman)为首的工作小组出具了名为“解锁数字竞争”(Unlocking Digital Competition)的报告[13]，该报告提出，为了解决数字经济领域的监管问题，应成立一个“数字市场部门( Digital Markets Unit)”，该机构负责制订数据共享开放、互操作性、竞争行为准则等方面的法规政策，并负责执行。同时，对数字市场部门的具体职能、工作方式等进行了非常具体的描述，认为数字市场部门具有战略地位，应赋予相应的权力，应与广泛的利益相关者合作，以履行其职责，但应具有新的权力来实施解决方案并监视、调查和惩处违规行为。政府应确保该部门拥有成功履行职能所需的专业技能、能力和资金。

2019年9月，美国芝加哥大学的斯蒂格勒委员会[12]发布了一份报告，建议成立一个数字经济管理部门，该部门负责实施开放标准，强制推进数据的可移植性和可访问性，监控暗模式的使用和防范成瘾的风险等。该部门还应该为联邦贸易委员会(FTC)和司法部的调查工作提供补充。当然，也提出建立统一的数字经济管理部门，其权力过于集中，面临着监管俘获的风险。因此，数字管理部门在所有活动中都必须非常透明，而且应该建设一系列的机制来防止监管俘获。

德国“竞争法4.0”委员会于2019年11月提出[11]，有关某些数字市场服务及其影响的信息(如平台、云服务或AI系统)与各个公共机构的许多责任领域相关，监管之间容易出现重叠或空白。因此，建议新当选的欧洲委员会应与总秘书处建立一个数字市场委员会，该委员会具体负责数字经济各个政策领域的永久协调和统一，以建立一个整体而协调一致的欧洲数字经济政策，对数字经济进行联合监管。澳大利亚竞争与消费者委员会也提出[10]，应该成立一个分支机构来专注于数字平台监管。

在实践中，电子商务出现不久，美国政府为电子商务设立了一个协调机构，即1996年年底成立的跨部门的电子商务管理协调机构——美国政府电子商务工作组(US Government Working Group on Electronic Commerce)，该机构后来成为电子商务发展政策的一个主导部门。同时，针对互联网发展的安全、标准等问题，1996年发布的《克林格-科恩法》(《信息技术管理改革法》)规定在政府内部设立首席信息官(CIO)职位。欧盟委员会于2020年12月15日推出《数字服务法》( Digital Service Act，DSA)和《数字市场法》( Digital Market Act，DMA)提案，新设立欧洲数字服务委员会(European Board for Digital Services)，该委员会在监管中扮演主要角色。

4 建立数字经济统一促进监管机构的具体建议

根据数字经济发展现状，借鉴国际经验和国际智库研究成果，建议我国设立“国家数字经济促进委员会”，作为统一的数字经济推进机构，对数字经济的发展作出整体谋划，对与数字经济发展相关的监管问题进行协调，以促进数字经济与实体经济深度融合发展。该委员会具体承担以下职能。

4.1 进行监管政策协调

数字经济监管分属各个部门主管，很多问题又需要多个部门协同管理，“国家数字经济促进委员会”负责对数字经济发展过程中所涉及的监管政策等问题进行协调。数字经济的创新不但包括技术创新，还包括业态创新、商业模式创新，因此会涉及到多个监管部门。例如，电子商务会涉及到商业营销(商务部)、消费者权益保护(消费者协会)、市场秩序(国家市场监督管理总局)、物流(交通运输部)、信息保护(工业和信息化部)等诸多部门；网约车也涉及到交通运输部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等部门。

从政策出台的角度看，各个部门之间对这些新生业态的态度以及具体的政策都不太一致，这样容易导致政策之间的不协调，并使企业无所适从，不利于数字经济的健康发展。“国家数字经济促进委员会”通过与主管部门之间的协调与沟通，将有利于政策的协调一致，为企业发展创造一个良好的环境。设立咨询委员会，吸纳部分重要企业负责人、业内专家参加，为业界提供政策、技术、产业等方面的咨询意见。德国“竞争法4.0”委员会也提出[11]，现有的数据保护监督机构过于分散，法律资源重叠交叉，反垄断法、数据保护法、IT安全法或侵权责任法等不同部门的监管问题之间有很多重叠的领域，金融、卫生和能源供应等部门在数据保护方面各司其职。

4.2 整合各类政策资源，避免政府资源的碎片化

为了促进经济发展，我国各个部门都会有一些资金资源对重点行业或重点企业进行支持。而一个与数字经济相关的企业或项目，有可能从多个方面获得资金支持。例如，一个数字农业项目，既可能从国家发展和改革委员会获得资金支持，还可能从农业农村部、科学技术部、工业和信息化部等部门获得资金支持。

从企业的角度看，这种多个方面的资金支持当然有利于其长期发展，但从多个渠道获得资金，也会使企业需要准备多套资料，并接受各种各样的评估与检查，使企业疲于奔命。

从政府的角度看，每个项目支持的资金都有限，不利于集中资源进行重点突破。建议由“国家数字经济促进委员会”统一对项目进行评估以及资金发放，则有利于将资金集中起来，用于重点突破，并能够有效地减轻企业的负担。政府牵引推进智慧城市、实体产业上云、金融科技、应急监测等数字化专项，探索应用“云量贷”“数字服务消费券”“技术补贴”等精细化财税杠杆。

4.3 整合各类研究资源，壮大研究力量

从我国数字经济的研究来看，无论在技术方面还是社会科学方面，都有不少的研究力量。目前的问题是各种研究力量分散在各个研究机构，这些研究机构各自为战，很多课题都属于同一类型，但并没有得到很好的整合，研究力量分散，不利于作出高水平的研究成果。因此，应由国家数字经济促进委员会牵头，整合中国科学院、中国社会科学院、工业和信息化部、商务部等相关机构的研究力量，成立国家数字经济研究院，重点研究数字经济发展过程中的一些重大战略问题，形成一批高水平的研究成果。例如，数据民主化需要新的技术，如隐私增强技术等[14]，对这些技术，一般民营企业缺乏开发的动力和能力，而数字经济统一监管部门可以对这些技术进行进一步的开发。

4.4 对各种数据进行整合，成立国家大数据中心

数据是数字经济最基础的原料。我国数据量非常大，为数字经济发展提供了非常好的基础。但是，数据碎片化现象非常严重。在政府部门内部，各种数据分散在各个政府机构，数据格式不统一、数据开放度不够、可用性差等问题突出。在企业层面，各个平台企业将用户数据产权化，视为其私人资产，无法与其他机构共享，使数据的效益无法完全发挥出来。因此，有必要设立国家大数据中心，该中心负责制订数据标准，并向有关企业和政府部门收集基础数据，将这些基础数据进行脱敏处理之后，即开放给社会各界使用，使数据的作用充分发挥出来。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，建设国家数据统一共享开放平台。落实这一决议，是数字经济统一促进机构需要努力的一项重要任务。统一数据平台还可以实现在保护个人隐私下的数据公平开放，加强对金融、健康等大数据集中的领域进行实时监管[12]。

4.5 促进数字经济中小微企业发展

从数字经济发展看，大型企业依托数字优势，已建立了远胜于中小企业的竞争优势，而且随着时间推移，这种竞争优势还在扩大。缩小中小微企业在数据拥有、使用、利用、分析等方面的差距，是鼓励中小企业发展数字经济的一个有效措施。“国家数字经济促进委员会”针对数字经济创新创业的特点，为中小微企业提供更具有价值与意义的支持。在地方层面，鼓励有条件的地区以政府购买服务形式，购买数字经济所必须的基础软件、云计算服务、3D打印、数据开发平台等支撑手段，以免费或优惠的价格提供给数字经济中小微企业(机构)使用。例如，可以为中小企业利用云计算资源提供各种补贴，降低中小企业使用云计算服务的门槛与费用；又如，为中小企业的商业模式创新提供必要的资助等；同时，还可推动政企联动，共同推动中小微企业数字化。

4.6 协调数字经济的统计问题

数字化正在重新定义市场和行业边界。特别是由于许多数据在市场上的相关性越来越大，以及作为一种新的跨领域技术的人工智能的发展，这导致跨部门边界的变化以及不同部门之间的交互，需要统计方案进行更新以适应这种变化。在数字经济的统计方案上，国家统计局制订了《新产业新业态新商业模式统计分类(2018)》《新产业新业态新商业模式增加值核算方法》等统计，并发布了相关数据。但从整体上看，该统计指标体系仍局限于现有的国民经济统计框架，与数字经济发展现实仍有一定的差距，如对共享经济的统计仍未列入到考虑之中、对互联网提供的大量对居民福利具有重要意义的免费服务也未列入考虑之中。“国家数字经济促进委员会”可根据数字经济的特点，与各个政府部门、企业、协会、科研机构、社会公众进行协作，建立更为适合数字经济特点的统计方案，并交给统计部门实施。

4.7 建立数字经济信任机制

数字经济的发展，使大量的物理资产数据化，大部分交易远程化，这要求建立一个更为诚信的社会环境。因为交易过程的虚拟性，以及数字商品在交易过程中的质量无法可见性，都需要一个非常重要的诚信交易环境进行支撑。

从本质上看，数字经济就是一种信用经济。信用的前提是信任，只有各方交易者之间有着基本的信任，基于数字的交易才有达成的可能性。正如经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)所指出的，信任在社会和经济互动中起着至关重要的作用；在复杂的环境中起着强大的工具的作用，可以减少不确定性，并能够依赖他人。信任支撑着商业，机构和个人关系在全球网络环境中尤其重要，数字经济带来的机遇不会在没有信任的情况下实现。

从我国的发展现状看，整个社会的信任机制并没有完全确立起来，很多交易无法通过远程的方式完成。因此，建立一种基于可视化数字环境下的信任机制，对我国数字经济发展极为重要，这需要社会各界的共同努力，也需要政府部门的大力推动，包括将与经济中多种主体的信用相关的数据打通并共享、建立基于大数据的信用机制等。

在政策层面，需要实现与信用相关的数据进行共享，鼓励建立基于大数据的信用评估模型。当然，在这个过程中，对于数据安全、个人信息保护等方面，也需要建立起相应的政策体系。“国家数字经济促进委员会”将协助政府信用主管部门，根据数字经济的特点，积极推进基于数字技术的、适应数字经济发展的社会信任机制的建设。

5 结束语

数字经济的快速发展，带来了新的治理问题，现有的政府架构、治理规则以及治理模式，对数字经济治理的效率较低、针对性较差，从而形成了巨大的“治理赤字”[4]。从根本原因看，数字经济治理难题的出现，主要是数字技术的强渗透性，使其应用到了社会经济的各个领域，数字经济对隐私、消费者保护、生产力、就业、市场集中度和全球贸易等均带来了极大影响。与此同时，治理架构(尤其是治理机构)仍局限于各个部门就具体问题进行治理，这使治理出现严重的碎片化，治理的效能大幅度降低，从而使治理问题日益凸显。笔者认为，数字经济治理问题的一个核心原因是治理资源的碎片化，而解决这一问题的一个重要举措是在国家层面建立一个统一的数字经济监管协调推进机构，通过该机构实现对数字经济治理资源的整合，从而为数字经济治理提供更丰富的资源。