重大突发公共卫生事件中政府信息公开制度的完善进路

梁亚伦

(中国社会科学院大学法学院 北京 102488)

习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中指出：“我们迅速建立全国疫情信息发布机制，实事求是、公开透明发布疫情信息.”[1]抗疫基本胜利的喜悦和经验分享之余，更重要的是在疫情防控实践中查找不足，进而不断推动治理能力现代化跃升发展.我国的政府信息公开制度实践已10年有余，并在2019年迎来了重要修补，在一定程度上为近年来政府公信力的提升、社会公正的实现、政府管理水平的提高、治理体系与治理能力不断现代化[2]作出了许多贡献.但是政府信息公开基本制度如何在重大突发公共卫生事件中得到有效运用，仍然是困扰着我国各级政府的难题.

疫情信息的早期预判与上报没能做到及时有效；重大突发公共卫生事件对《政府信息公开条例》的特殊适用不够理想；疫情信息公开的发布主体较为混乱，资质及信度存疑；涉及信息公开问题上的政府内部分工不够明晰，对于卫健委、政法委、疾控部门以及应急管理部门等在涉及公共卫生问题上的具体分工未做到明确具体；新闻舆论倒逼式公开仍较多，应主动公开的政府信息在实践层面未做到依法及时向公众公开；政府信息公开负责部门掌握相关卫生事件所需专业知识的人员过少导致公开内容经常出错；疫情期间政府工作人员疲于信息公开工作，对于信息公开的意义认识程度不足；疫情防控中暴露出的主动公开和依申请公开界限不明晰，部门信息主动公开涉及压力仍较大；《突发事件应对法》与《政府信息公开条例》在司法实践中出现冲突点，须通过立法升级等手段加以解决；重大公共卫生事件中的隐私权保护，即公众健康权知情权和个人信息保护如何平衡的问题等等……都在这次影响深远、波及全球的新冠肺炎疫情中集中爆发出来.能否从法学研究中推动这些问题的有效解决，对于行政法、应急法学等相关学科的研究人员来说也是一次大考.

因此，笔者将从对重大突发公共卫生事件中政府信息公开环节出现的几个显著的现实问题出发，探讨分析政府信息公开在这种特殊节点不可或缺的意义，以及我国政府面对问题应给予的一些制度完善上的回应.

1 重大突发公共卫生事件中政府信息公开存在的问题

1.1 应急反应及预警预测机制缺失

首先是应急法实施机制不科学的问题.作为行政法的部门法，应急法在我国的发展时间并不长，一般认为是在2003年“非典”疫情的推动下才有了较为迅速的发展.行政法体系下的决策和实施模式往往是自上而下的、自中央到地方的，核心行政机关作出关于某项决策之后，才通过层级制不断下达至基层并使这一决策得到具体执行.然而在重大突发公共卫生事件的背景下，想要再通过这样一种常规的行政法实施方式去应对往往是行不通的，抗击新冠疫情过程中的教训告诉我们，其特有的迫切性、突发性、重大性等特点，是传统的行政法实践模式难以去有效回应的[3].

其次是我们长期缺失稳定的应急状态下信息公开机制.体制机制的建立健全往往是一项制度效力和生命力保障的根本性问题.在抗击新冠疫情过程中我们发现，许多问题的出现都指向信息公开机制缺失导致的社会及网络上混乱的信息发布.在缺乏一个稳定的应急状态信息公开机制的情况下，诸如确诊人员及无症状感染者活动路径、基层政府关于居家隔离的最新举措、新冠肺炎疫苗研究进展等切实关切到疫情防控与基层管理的诸多信息就会产生一种无序化的爆炸繁衍状态，而如今信息发布所依赖的网络新媒体等途径又与生俱来带有主体资质存疑、发布权限不具备、专业知识欠缺等天然漏洞，公众多元化的信息选择和传媒主体对热点流量的追求又不可避免地造成经常性的“谣言”等后果.并且在信息公开机制的建设上，忽视基层的现象屡见不鲜，以至于政府涉疫信息发布的宏观性过于突出，公众难以从官方渠道去推知身处基层的具体情况，这种机制建设缺位使得应急状态下的信息传播效果往往不够理想.

传染病预警制度在运行中存在的缺陷也严重制约着疫情防控的效果.《传染病防治法》第19条规定了传染病预警制度和预警主体，除此之外与公共卫生预警的规定散见于《政府信息公开条例》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中，没有关于预警制度完善的法律规定，缺少对于预警程序、方式对象、范围等详细的制度细化.除此以外，实践中真正公开警示起到“吹哨”作用的预警并不多见，在我国事实上沦为一种特定渠道的信息上报制度，没有真正领会预警这一重要制度设计的深刻意义[4].

1.2 疫情发布权配置不合理[5]

首先便是存在冲突的疫情发布权法律规定.《传染病防治法》和《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》对于疫情发布职权均有条文涉及，但存在一定的冲突之处(1)《传染病防治法》第三条规定了传染病的法定分类，其中甲类传染病指鼠疫、霍乱，乙类传染病为包括传染性非典型肺炎、艾滋病等在内的具有较强传染性的其他疾病.第四条规定了“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施.”“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案.”即跨类别防控措施需要层报并由国务院批准方可施行，未跨类别的防控措施同样需要国家卫健委备案.第三十八条规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度.国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息.省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息.传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息.公布传染病疫情信息应当及时、准确.”即新冠肺炎需经国家卫健委认定并且纳入乙类传染病范畴方可在法律层面采取进一步的防控措施，以国家卫健委决定、国务院批准为前提.(2)《突发公共卫生事件应急条例》第二条对突发公共卫生事件的情形进行分类界定时包括“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情”，第二十五条对突发事件信息发布进行如下规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息.必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息.”原卫生部在2006年《关于印发〈卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案〉的通知》中规定：“从本方案公布之日起，卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息.”《突发事件应对法》第七条规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，第四十三条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期”.因此从整套应急法律体系的制度更新来看，发布疫情信息的法定职权归属为省级卫生行政机关，县级以上政府有权发布相应警告类别的疫情信息.，而又由于双方存在新旧法和一般特别法的分类悖论(3)这里的新旧法和一般特别法的分类悖论指的是，作为新法和一般法的《突发事件应对法》颁布后，由于固有的领域分割行政管理体系等原因并没有实际影响到作为旧法和特别法的《传染病防治法》等的立法梳理和冲突规定的修改完善，对于传染病的发布权冲突直至今天仍未得到充分解决.，所以实践中政府疫情信息发布的混乱往往即来自于这种法律规定冲突的源问题.

对《政府信息公开条例》的特殊适用规则不明确也是疫情防控中暴露出来的问题.重大突发公共卫生事件中信息的发布是否应适用本条例存在一定的争论，作为政府信息公开领域统领性的法律规范，涉疫政府信息理应属于条例第二条所定义的“政府信息”范畴之内，第二十二条也明确了突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于主动公开的领域.但疫情防控如若适用《政府信息公开条例》又面临着第二十六条中“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开”所造成的时效性完全无法保障的问题，因此笔者倾向于在应急情境及应急法治要求下具体适用更加强调紧迫性和又具有应急特点的特别法律规则.

行政管理体系的科学性不足也是困扰疫情发布权配置不合理，进而影响应急状态下信息公开效果的重要因素.卫生行政部门作为专业性极强的领域，往往在体系内实施着相对独立的管理体制，其关注领域的敏感性且与之而来的更容易受到公众关注的特质使得在法律法规适用中，卫生法相关法规往往因行政权属和社会热度而超越了法理上的法律位阶而站在了前面，进而在事实上导致了卫生应急行政领域的行政色彩更浓、法治色彩较弱的现实情况.

1.3 政府信息公开的能力有待提升

首先是应急状态下政府信息公开观念的滞后.政府信息公开制度经过多年的发展，由“官本位”封建思想造成的特权思维逐渐消解，行政机关组成人员也愈发适应政府信息公开常规工作，不断认识到其背后的深刻价值.但这种观念进步面临重大突发公共卫生事件时，往往会让步于所谓“秩序”和“稳定”.在新冠疫情爆发期间，对于应急状态下社会稳定和安抚公众情绪的过度重视，使得疫情防控初期，尤其是第1季度的依申请公开工作几近于停摆，行政机关工作人员人人自危于疫情防控的成效是否会影响到个人职务，进而导致了这一特殊时期对于政府信息公开工作的本能抵触.而对于疫情信息公布的处理一旦不慎即可能造成的严重后果，又使得行政机关尤其是一些基层涉疫部门对于信息公开慎之又慎，以至于耽搁了稍纵即逝的防控黄金时间，进而牵一发而动全身地影响到重大突发公共卫生事件的防控全局[6].

信息发布的针对性和实践价值不足也是信息公开能力欠缺的集中反映.在此次新冠疫情防控中，广大公众见证了人民政府对于确诊数、疑似数等关键数据的公开透明，但长期过于单一的发布模式也使得公众对于这一数字的敏感度随着时间发展而不断降低，以至于疫情防控的后期很少有人再去关注官方发布的确诊人数等数据.这些过于笼统的全国性统计数据，事实上对于以社区为基本单位的疫情防控工作来说没有太大的意义，微观层面的数据缺位往往也使得公众过早丧失了对于疫情防控工作的重视，进而提高了后期常态化防控的工作难度.核酸检测定点机构、新冠肺炎定点收治单位在大城市的集中，也导致了基层防控工作中常常出现的由于医治单位设置导致的确诊人员的无效流动，增添了许多疫情防控上跨行政区划的感染风险.

信息开放领域扩展与信息获取便利程度未能取得一致性发展.在重大突发公共卫生事件中，公众关注度的加深促使信息获取的欲望增强，倒逼信息开放领域不断扩展.在互联网时代，移动设备成为广大社会公众最便捷的信息获取方式，以至于政府信息的获取变得更加容易，但往往直接获取的这些信息都是经过新闻媒体筛选加工而成，具有一定的主观性和倾向性，短视频平台的兴起更是导致了众多中年人群体的涉疫信息获取多来源于此，质量良莠不齐，而真正需要实现便捷获取的政府官方发布平台、政府网站、政府新闻发布会等由于表现形式过于单一，信息获取便捷程度不足，导致真正准确可靠的政府信息往往被公众所忽视.随着经济社会不断发展，大中型城市与刚刚脱贫或还未脱贫的广大农村地区也在信息获取便利程度和信息接受程度上产生了越来越大的差距，一些地方政府对于信息发布工作的盲目自信与乐观也使得较大一部分农村地区公众难以获悉准确的涉疫政府信息，最终显现成一种信息开放领域扩展与信息获取便利程度2个本应正相关的指标逆向而行的状况.

疫情信息公开仍然面临着严重的“知易行难”困局.在社会发展进步对公共治理水平不断提出更高要求的今天，基于价值理性、工具理性、沟通理性等维度的考量，对于信息公开重要性认识虽已成为一种共识，但将透明度与信息公开落到实处的实践中往往走了样[7].信息在社会治理领域一定程度上即是一种权力(4)英国社会学家迈克尔·曼(Michael Mann，1942—)认为信息即权力，政府、社会组织甚至个人所拥有的在信息数量与质量上的势能差，往往会外显为一种隐性的控制性权力.，公权力机关在行政活动中所营造的信息差优势既是一种社会与组织生存与竞争要求下的必然选择，但是从高效良性公共治理的追求上来看这种优势甚至一定程度地垄断在突发公共卫生事件治理中，会极大损害社会整体利益.在重大突发公共卫生事件中，病例不断被筛查发现要求政府为社会提供及时准确的信息以替僧普通公众的警惕，并为此采取有针对性的防护措施，但这种信息需求又在政府信息产出与供给上遇到无法满足的显著问题——政府需要对已掌握的信息进行层层筛选、处理研判，但事态发展速度又不允许这种内部处理过程所需的常态下合理期限.新冠肺炎疫情初期的“不明原因”所导致的发布滞后、确诊数飙升即是这种“知易行难”困局下的突出反映.

2 重大突发公共卫生事件中政府信息公开制度的意义

2.1 保障公民知情权，提升公众参与积极性

政府信息公开制度学理上来源于宪法逻辑上的公民知情权，并以此制度建构作为现代政府对于公民基本权利的制度性回应[8].知情权也正是人民当家作主的社会主义人民民主专政政体的基本要求.政府作为人民管理国家和社会事务的代理人，做好信息公开工作便是与公民基本权利相对应的一种义务.我国现行《政府信息公开条例》便是建立在此种宪法逻辑之上的立法体现，一定程度上有力实现了公民知情权的合法保障.

在重大突发公共卫生事件的情境下，公众极易由于信息获取渠道不畅通、谣言等错误信息干扰、信息质量的低劣与混乱而导致情绪波动甚至恐慌，致使实践中与政府信息公开制度设计的初衷背道而驰.在诸如疫情等公共卫生事件中知情权的保障也有利于提升公众参与解决应急性公共卫生问题的积极性，动员其参与到事件本身，缓解特殊情境下人力资源短缺、物资匮乏等问题造成的防控效果不佳等状况，我们在年初疫情防控狙击战中各省人民对于武汉的千里驰援正是公众参与事件本身的重大优势，而这些作用的发挥除了政治制度的固有优势外，公开透明的政府信息发布也有一份不小的功劳.

2.2 防止谣言散播，维护特殊时期的社会稳定

社会心理学领域所讲的“首因效应”(5)首因效应也叫首次效应、优先效应或第一印象效应，由美国心理学家洛钦斯首先提出.是指个体在社会认知过程中，通过“第一印象”最先输入的信息对客体以后的认知产生的影响作用.本质上是一种优先效应，当不同的信息结合在一起时人们总是倾向于重视前面的信息.即使人们同样重视了后面的信息也会认为后面的信息是非本质的、偶然的，人们习惯于按照前面的信息解释后面的信息，即使后面的信息与前面的信息不一致也会屈从于前面的信息，以形成整体一致的印象.即当不同的信息结合在一起时人们总是倾向于重视前面的信息.，在政治学、法学等领域也有较为实证化的案例.如果政府宣传部门未能抢先获取突发时间或重大危机发生后的发言权，那么时效性失去后再繁多再准确的政府信息公开都将失去意义，这也正是我国各级地方政府最容易忽视但对政府形象损伤极大的常见现象.如年初的新冠肺炎疫情时间线(6)参见南都传媒《记疫：2019—2020抗击新冠肺炎疫情记忆》(https://m.mp.oeeee.com/h5/pages/v20/nCovTimeline/?from=timeline&isappinstalled=0)所展示的那般，从2019年12月初发现首位病例到2020年1月下旬通报、启动应急响应等，1个多月时间卫生及宣传部门的职责缺位导致了病毒在此期间的广泛扩散，以至于造成了近5 000同胞丧生的惨痛教训.

互联网技术的高速发展使得信息传播速度迅猛提高，一旦错失涉疫等公共卫生事件信息的首发优势，极易形成“首因效应”，造成谣言散播难以控制，加上信息不对称导致的各类传媒对于不准确信息的鼓噪与误导，极易造成政民关系的迅速恶化，甚至出现诸如涉疫物资(口罩、酒精消毒液等)物价疯涨、市民“搬空超市”抢购蔬菜肉类等食品等恶性社会现象，对于重大突发公共卫生事件视域下的社会稳定的维护产生较大的负面影响.

2.3 超越“塔西佗陷阱”，促进政府公信力建设

在现代公民社会，政府公信力作为法治政府建设发展的一种软实力，已经成为各级政府竞相追逐的重要标尺.而政府公信力的本质是一种政治认同、公共责任与社会软权力[9].“塔西佗陷阱”告诉我们政府部门或某一组织失去公信力后便再难得到公众信任，在重大突发公共卫生事件中做好政府信息公开工作，真正取信于民，取得的政府公信力建设成效也将是翻倍的.这就要求政府在应对公共卫生事件中坚决把握好真实与诚信的基准点，认清遮掩与逃避对于解决紧急状态没有任何帮助，进而勇于应对危机，不断提升依法行政的能力，直面公众由于危机恐慌而形成的质疑与拷问氛围，不断通过积极迅捷、行之有效的行政手段化解危机，在危机中提高自身的行政水平，不断促进公信力建设.

2.4 在实践中检验与完善法律，增强法治政府建设能力

在此次重大突发公共卫生事件的应对中，紧急状态法治之依托《突发事件应对法》的适用效果得到了多位行政法学者的质疑[10-11].无论是多部应急法律文件在疫情信息发布权限规定上的冲突，亦或是不同时期应急法在立法理念和指导思想上存在的明显不同，都在问题的暴露中警醒我们，是时候重新思考应急法治立法要求和理念并及时更新相关法律制度了.如同“非典”推动了我国应急法律制度的形成与第1次实质发展一样，笔者认为2020年爆发的新冠肺炎疫情，将成为我国应急法律制度实现第2次大发展大跨越的重要契机，在疫情防控实践中所汲取的经验与教训将成为我们下一阶段应急法立法，包括政府信息公开法律如何适用重大突发公共卫生事件等特殊情境的重要推动力.法律的制定与修改指导并引领社会实践，反过来社会实践又能推动下一轮法律的制定与修改.在这种理论与实践的良性互动中实现法治政府建设能力的不断增强，也是我们经此大疫所最愿意看到的公权力进步.

3 重大突发公共卫生事件中政府信息公开制度的完善进路

基于对既有理论的研究及疫情期间新问题的研判，提出重大突发公共卫生事件中政府信息公开制度的完善进路，包括完善既有体制机制、重新配置疫情发布权、确立基本原则并构建应急法律体系、完善涉疫信息公开具体制度等.

3.1 建立健全重大突发公共卫生事件政府信息公开的体制机制

建立健全体制机制问题在公法研究上往往是涉及举措的根本性问题.重大突发公共卫生事件中的政府信息公开体制机制建设主要涵盖政府信息公开主体的明确与细化、话语权和话语解释权威性的把控、多层级通达顺畅的政府信息发布渠道与平台的构建等[12].

政府信息公开主体的明确与细化，换言之就是要求我们必须通过统一的法律规定明确在诸如新冠肺炎疫情一般的重大突发公共卫生事件中，谁才是政府信息公开确切的主体.从实践中来看虽然网络媒体、电视媒体以及传统纸质媒体是这一时期公众获取政府信息最重要的渠道，也是范围最广的信息传播主体，但信息传播与信息公开不尽相同，最终作为信息公开责任主体的仍是各级行政机关.新冠肺炎疫情期间暴露出的一个重要问题便是作为信息公开责任主体的行政机关对于公开主体的内部认识和责任划分并不明晰，即对于涉疫信息的公开并没有统一确定由行政机关的哪个部门承担与负责.作为行政临时机构的疫情防控指挥部是否是这一特殊时期政府信息公开的适格主体，作为理论上更具有专业知识的卫生健康委员会又是否具有疫情信息的发布权限，应急管理部门作为国务院机构改革后新成立的负责突发事件应对的行政机关，是否又拥有涉疫政府信息的法定公开职能，《政府信息公开条例》与《突发公共卫生事件应急条例》在这一问题上存在立法分歧，而《突发事件应对法》又给予了过于模糊的界定，因此解决好公开主体的问题是下一阶段应急管理及政府信息公开领域立法所应积极回应的核心问题.

重大突发公共卫生事件中的信息传播流动和内容交换相对于常规状态而言具有更高的实践要求，公共政策学认为信息流动在特殊状态下的顺利运转需要践行及时性、实时性、真实性以及多渠道4种原则[13].这些原则要求作为信息发布主体的行政机关需要在话语权把控上下大力.政府信息的4种原则要求往往又难以满足公众在疫情期间对于涉疫信息的迫切需求，这个时候便会出现大量的不良舆论甚至谣言通过互联网等挤压官方信息在社会公众间的顺畅传播.因而对于行政机关来说，通过建设统一且便捷的官方信息发布渠道，及时有效披露各类与公众生活息息相关的重大突发公共卫生事件信息，才能抢占舆论先机，从本源上遏止各类不良信息的非法扩散，进而实现对话语权和话语解释权威性的有效把控.在新冠肺炎疫情期间，各地实践中所进行的每日疫情发布会正是从完善新闻发言人制度的方向对话语权把控的有效尝试且效果良好.行政机关负责人接受媒体采访解读最新疫情管控政策，定期邀请医学专家在主流媒体上对于专业术语及防疫办法进行答疑解惑，通过微博、微信公众号或者网站专栏与社会公众进行直接对话……通过一系列行之有效的手段把控话语权与话语解释权威性，实现重大突发公共卫生事件中政府信息及时准确地上传下达，实现公众对于政府相关政策实施及行政管理办法更多的信任与理解.

多层级通达顺畅的政府信息发布渠道与平台的构建是从宏观与微观相结合的角度所提出的体制机制建立健全进路.着眼于新冠肺炎疫情期间所出现的全国性信息发布过于宏观的问题，在信息发布和平台构建上，更需要考虑到社会公众对于其所处的范围较小的生活环境内相关信息的需求，建立从国家范围的重大信息发布渠道到精确于县乡乃至基层社区的微观信息发布途径，解决重大突发公共卫生事件中信息发布“最后一公里”的问题，统筹考虑文化水平、年龄段等，真正实现信息发布现存问题从宏观全局到细致入微的完整解决，构建多层级、高效率的重大突发公共卫生事件中的政府信息公开平台.

3.2 重大突发公共卫生事件信息发布和紧急措施权力的再配置

《传染病防治法》和《突发事件应对法》在疫情等重大突发公共卫生事件中发布职权有着不同等规定，其中后者第四十四条将发布主体定位为“县级以上地方各级人民政府”的规定更符合我国行政区划设置的基本国情.相较于西方发达国家而言，我国县级区划的实际面积和覆盖人口已然远远超过很多发达国家省一级的行政区划，且在应急行政机关部门设置上，县级人民政府有关机构的组成人员数量和配比完全可以满足仅仅作为第一发布主体的需要.在下放重大公共卫生事件发布职权的同时，对县级政府向上级报告以及疾控垂直系统向上级报告的制度加以立法明确，并进一步对县级以下基层医疗单位医学专家进行合理配置，借助科学的力量将公共卫生事件的影响降到最小.

新冠肺炎疫情所给予的另一教训就是紧急措施权力的再配置问题.在疫情防控中我们对于各级政府发布对触及某些情形的人员进行强制隔离、对市场等营业场所进行强制关停、对有感染风险的工厂车间进行强制关停等等措施似乎司空见惯，殊不知在现行的应急法律体系下往往是并不符合法律规定的，但是这并没有影响实践中没有紧急措施权的低位阶行政机关采取这些紧急措施应对疫情，进而产生了法理学上的“良性违法”现象.在将法治政府建设向纵深推进的道路上必须不断通过完善现行法律，杜绝这种违法但合理的现象.建议将紧急措施权明确下放给低位阶的行政机关如县级人民政府，给予其更大的行政自主权的同时压实其作为疫情防控等突发公共卫生事件第一责任主体的责任，不仅可以检验低位阶行政机关依法行政及应对突发公共卫生事件的能力和水平，还能根本解决应急法律体系下的各专门法规定不一致的问题，实现理论与实践的“双赢”.

3.3 确立重大突发公共卫生事件中政府信息公开的基本原则

必须坚持依法公开的原则.《政府信息公开条例》实施多年，公开理念早已深入人心，并且已经成为社会公众与行政机关良性对话的重要方式.将条例升级为《政府信息公开法》或制定《政务公开法》，区分政府信息公开与数据开放的立法模式，并专章设置应对紧急状态情形下的特殊规定，是顺应社会所需、民心所向的举措[14].同时在紧急状态特殊规定的专章里，完善关于重大突发公共卫生事件政府信息公开工作中对当事人隐私权的保护，在实践中落实依法公开这一最首要的基本原则，从而服务于重大突发公共卫生事件应对的大局.

必须坚持高效及时的信息公开原则.重大突发公共卫生事件的特点就是其具有显著的突发性，防控时机稍纵即逝，因而高效及时的信息公开是保证公开效果的必然要求.着眼于特殊情境下信息传播的特点，通过多种手段提高信息公开的时效性，及时向社会公众披露是完善重大突发公共卫生事件中信息公开制度的必然进路.

3.4 健全重大突发公共卫生事件信息分析管理及筛选过滤制度

新冠肺炎疫情防控中我们清楚地看到，政府决策以及信息发布的失误很大程度上源于信息收集传导环节出现了漏洞，基层真实的状况没能原貌展现在行政机关的决策者面前，进而产生后续一系列的问题.专业领域信息传导至决策层样貌突变，层级间信息传导内容过滤机制的差别化、权威信息在传导链条中流失等一系列传播学问题在实践中的显现，要求我们对于重大突发公共卫生事件信息分析管理及筛选过滤制度应不断审视并给予修改健全.这种制度的健全将有利于各级行政机关决策层更加灵活甄别筛选信息，将更加真实有效的信息及时展现给社会公众；也将帮助行政机关科学评判信息公开的风险指数，立体化分析公开与否的社会影响和民众接受度，进而实现信息公开制度设计的价值最大化.

3.5 构建涵盖政府信息公开制度特殊适用的紧急状态法制体系

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第3次会议上强调：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系.”[15]根本解决新冠肺炎疫情期间，乃至广泛的重大突发公共卫生事件中的政府信息公开问题，终究还是要重构我国当前不甚理想的紧急状态法制，全面修订《突发事件应对法》，将其拆分为分别适用于紧急状态和常规应急管理的两部单行法，以期更好适应风险社会行政法治的发展需要[16]；协调好在重大突发公共卫生事件中党、政、军等多类别的公权力部门以及公共事业单位、企业等所扮演的角色及所发挥的作用.在党的统一领导下，理顺非常规突发事件中的央地关系、军地关系、纵向层级关系、横向部门关系、体系间各部门法关系等，不断完善党委领导下的层次、区域、专项机构建设，列出各责任主体在应对重大突发公共卫生事件中的权责清单.多措并举，完成对涵盖政府信息公开制度特殊适用的紧急状态法制体系的基本构建，最终实现应急法视域下政府信息公开制度的脱胎换骨.

4 结 语

透明是法治的基石，是法治政府建设的必然要求[17].重大突发公共卫生事件中的公开透明更是特殊时期社会稳定运行和行政运转有效的基本保证.疫情防控中暴露出的政府信息公开问题纷繁复杂，公众亦在此时期的非正常生活中体会到及时准确、权威透明的信息公开对于缓解自身恐慌情绪，以及公共环境良性发展的重要意义.在疫情防控中的信息公开法律问题显现情况下，笔者坚持以问题解决为根本导向，对重大突发公共卫生事件中政府信息公开相关法律制度的改进完善进行了一系列学术设计，从原则规定、机制构建、主题明确、矛盾化解及监督完善等角度，对政府信息公开在重大突发公共卫生事件中的适用给予了一定的建议，以期在经过重大疫情考验之后，我国地方政府能够吸取疫情防控中的教训，行政能力与水平有明显的跃升，法治政府建设进程不断得到推进.