跨界流域水资源管理冲突识别、成因与机理及对策<br/>——以鄱阳湖流域为例

跨界流域水资源管理冲突识别、成因与机理及对策
——以鄱阳湖流域为例

2021-03-05吕添贵，刘芳苹，汪立，孔安妮

人民长江 2021年2期

吕添贵，刘芳苹，汪立，孔安妮

(1.江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌 330013； 2.江西财经大学生态文明研究院，江西南昌 330013)

1 研究背景

水资源作为人类社会发展不可或缺的基础物质资料，关乎国计民生与生态安全。随着全球气候变化和人类城市化、工业化进程的不断推进，水资源管理冲突日益加剧。因争夺跨界水资源使用权和控制权的水资源管理冲突逐渐成为世界范围内的普遍现象，在我国各个地区和流域也不同程度地存在着这种现象[1-2]。尤其是中国大部分流域都具有跨行政界线特征，且区域性利益主体成为流域社会生态系统的重要组成部分。为此，如何剖析跨界流域水资源管理冲突已成为当前研究的热点问题之一。

关于流域水资源管理冲突方面的研究已开展的较多。在研究理念上，主要基于互联网管理思路探讨流域水资源冲突管理的理论框架[3]；在冲突成因方面，已有研究认为水量短缺、水质污染，以及流域水资源具有很强的外部性和关联性，使得不同区域主体利益相互矛盾，引起跨边界区域水资源冲突[4-5]；在研究方法方面，为了分析流域不同利益主体的行为策略选择，应用分解协调原理、博弈理论、图模型以及对图模型[6-8]构建了跨边界区域水资源冲突与协调模型体系，用于对流域水资源数量、质量冲突进行分析。

综上所述，已有研究从理念、成因和方法等方面阐述了流域水资源管理冲突的现实状况，为跨界流域水资源管理冲突研究奠定了良好基础。随着环鄱阳湖城市群建设的推进，由于流域产业结构和布局不能同时满足所有行政区的要求，造成跨界流域生态环境污染问题频发，制约了流域社会经济的可持续发展[9]。鄱阳湖流域因其整体性强和关联度高的特殊属性，成为中国长江中下游水生态安全保障区，剖析跨界流域水资源管理冲突现状，对促进区域水资源合理利用更具有代表性。鉴于此，本文以鄱阳湖流域为研究对象，通过识别其流域水资源管理冲突特征及其影响机理，提出了相应的应对措施，以期为解决跨界流域水资源管理冲突提供借鉴。

2 研究区域概况

鄱阳湖流域地处长江中下游以南，水系内各大小河流均注入鄱阳湖，经过调蓄后流入长江，成为长江水系的一部分(见图1)。鄱阳湖流域有15.67万km2在江西省境内，占整个流域面积的96.60%。鄱阳湖流域凭借自身良好的地理区位和生态价值优势，对促进流域整体发展和生态文明建设发挥了积极作用。其中，以鄱阳湖五河为水文脉络，形成了以赣州市为核心的鄱阳湖流域上游地区、以吉安市等为核心的中游地区及其以南昌市为核心的下游地区[10]。然而，随着环鄱阳湖城市群建设的不断推进，区域水资源开发利用所带来的压力与日俱增。此外，受全球气候变化影响，近年来，鄱阳湖流域汛期洪涝影响加剧，枯水期提前、持续时间延长和汛期湖面面积扩大，使得鄱阳湖流域季节性缺水和季节性洪水成为常态。尤其是，鄱阳湖流域进入季节性枯水期后，流域中下游城市周边生产、生活用水成为制约社会经济发展的重要瓶颈。为此，鄱阳湖流域上游与中下游城市争先采取了修建堤坝和降低取水口高程等措施，从而引起的“抢水大战”严重影响了流域社会生产活动的正常运行。因此，从跨界流域视角剖析流域水资源管理冲突现状与成因，对推进鄱阳湖流域社会经济一体化发展具有重要意义。

图1 鄱阳湖流域水系Fig.1 The drainage system Poyang Lake Basin

3 鄱阳湖流域水资源管理冲突识别与表征

3.1 鄱阳湖流域水资源质量要素性冲突

在数量冲突层面，首先，流域水资源表现为时间分布不均衡冲突。鄱阳湖流域地处中亚热带暖湿季风气候区，流域内降水和水资源在时间上分布不均匀，特别是丰水年由于降水量大而集中，水资源相对充足，可满足生产生活需求，也易形成洪涝灾害；在枯水年份，水资源短缺，难以满足中下游地区城市化工业化发展的要求，为此形成了水资源的季节性冲突。其次，流域水资源冲突表现空间不均衡。鄱阳湖流域上游处于生态环境脆弱区域，而中下游地区多分布工业企业与城镇，上下游地区生产生活耗水量差异明显[11]。尤其是，流域上游与中下游地方政府作为相应行政区的利益代表，在参与鄱阳湖流域水资源管理中，多从本地区利益出发，使得流域上游与中下游地区城市，为追求本地区水资源用水最大化而忽略了流域整体用水的需求，从而形成流域上中下游用水空间不均衡冲突。

在质量冲突层面，体现为流域边界水质保护差异。由于鄱阳湖流域拥有吉泰盆地和鄱阳湖平原两大粮食主产区，而农业生产区大量化肥农药的使用，形成了农业面源污染，直接影响到流域中下游地区水资源的质量，甚至形成了湖泊富营养化。此外，鄱阳湖流域因城市化工业化发展所形成的生活废水、工业废水等汇入江河湖泊，形成了流域上中下游地区的水质差异冲突。

3.2 鄱阳湖流域水资源利用功能性冲突

水资源承载着区域生产、生态和生活等功能。在鄱阳湖流域存在着“一龙治水，多龙管水”的状况[12]，造成各部门在管辖内容上互为独立，在水资源管理上形成功能分化。此外，由于各个行政区及部门将信息作为“私有财产”，在一定程度上存在着信息共享难的现象，使得涉及流域水资源管理决策的数据信息较难整合[13]，从理论上来说，鄱阳湖流域水资源的整体性功能受到了人为因素的影响。更为重要的是，由于水资源具有有限性与竞争性。鄱阳湖流域内水资源的每个利益主体都拥有水资源的使用权，而每个个体都倾向以自身利益最大化为目标，从而使得流域上、中、下游主体在水资源生产功能、生态功能和生活功能方面交织在一起，过于突出生产、生活功能而忽略了生态功能；尤其是在水资源管理缺乏相应的监督、强制力等措施的情况下，容易造成流域水资源功能冲突。

3.3 鄱阳湖流域水资源利用结构性冲突

鄱阳湖流域上游地区多处于山区，上游的丘陵地区大力发展农业，以农业为主导；中下游地区的工业发展优势明显优于上游地区，这种产业布局使得其上下游的产业发展之间存在着明显的差异。具体表现为：上游地区注重发展一、三产业，而在工业、服务业等二、三产业方面，明显滞后于下游地区。以赣江流域为例，2018年，其上游城市赣州市人均生产总值为3.28万元，下游地区的南昌市人均生产总值为9.65万元，显然上游城市与下游城市之间经济收入差距较大[14]。正是由于上、中、下游产业分工不同，形成了上、中、下游地区收入结构方面的差异。此外，上游地区为了追赶中下游地区的经济发展水平，容易形成以发展经济为导向，而忽视了流域水资源保护，从而使得区域生态保护与经济建设目标之间在产业布局上存在着差异，也导致了流域水资源利用的结构性冲突。表1为鄱阳湖水资源管理冲突形成体系。

表1 鄱阳湖流域水资源管理冲突形成体系Tab.1 The formation system of water resources management conflict in Poyang Lake Basin

4 鄱阳湖流域水资源管理冲突成因与机理

4.1 鄱阳湖流域水资源管理冲突成因

4.1.1流域水利基础设施建设规划滞后，引致水资源要素性冲突

由于汛期或低枯水位都对鄱阳湖流域的生产、生活和生态造成了较大的影响，在枯水期，随着环鄱阳湖地区城市群周边水位下降，居民生活用水、城市工业用水和生态用水等受影响明显，而这与区域水利基础设施及其水资源调度和监测密切相关。究其原因：首先，鄱阳湖流域是一个季节性、通江型湖泊，洪水期与枯水期的水量相差较大，如何均衡城市建设与生态环境保护、构建鄱阳湖水利枢纽工程调度枢纽显得尤为重要。其次，鄱阳湖流域水资源的空间分布不均，东部大于西部，而现有江西省水利基础设施的建设不能满足鄱阳湖流域水资源时间和空间差异的调节调度，因而容易诱发水资源要素冲突。

4.1.2管理机构职能分散，促使了流域水资源功能性冲突

流域水资源社会功能可划分为生产、生活和生态等功能。鄱阳湖流域各行政区地方政府可根据水资源社会功能设立多个部门。以江西省为例，设有生态环境厅、自然资源厅、水利厅等部门，水利厅下面又设有水资源处、水土保持处、建设管理处、安全监督处等职能处室，以及江西省发改委下属的江湖开发治理委员会。而管理部门在水资源功能管理侧重点各不同，既有生产功能，也有生态和生活功能，为了实现部门利益最大化，过多强调部门所涉及的生产功能。此外，受到行政边界区划分割的影响，在一定程度上使流域中上游地区强调利用水资源生产功能，而下游地区则侧重于生活和生态功能；为了实现相应生态功能，地方政府采取不同治理措施，有的甚至自相矛盾，从而引发功能目标冲突。另一方面，由于缺乏数据共享平台，受部门利益驱动，各个行政区部门将本行政区所涉及的水资源生产、生活和生态功能数据作为“私有财产”，甚至存在不同程度的数据封锁现象，使得鄱阳湖流域水资源功能管理决策难以统一。这种部门之间的职能权限重叠和信息的不共享现象，加剧了横向内部层次复杂化，从而使鄱阳湖流域水资源生产、生活和生态功能受到人为分割，这些是引起流域水资源功能决策冲突的重要诱因。

4.1.3流域上中下游发展权定位差异加剧了结构性冲突

对鄱阳湖流域而言，其流域上中下游都拥有均等的发展权，意味着区域内个体发展机会均等[15]。一方面，位于流域上游的丘陵地区城市，其社会经济相对滞后，为缩小与中下游地区收入差异，其定位以经济发展为目标，而城市化与工业化的过度开发又会直接影响到流域中下游地区的水资源数量与质量。若上游地区放弃发展权，专门为中下游地区提供良好的水质与水量、注重水资源保护，则意味着为保护水资源而丧失了发展机会[16]。另一方面，若上中下游地区作为单独的利益主体趋向于追求自身利益，就容易导致流域个体利益最大化而流域整体利益最小化。为此，当流域上游地区因注重发展权而发展城市化与工业化时，意味着中下游区域的水质和水量难以得到保障。值得注意的是，流域上中下游为了实现自身利益的最大化，也应使得流域上、中、下游的产业布局随之发生变化。因为流域上、中、下游地区因个体发展权与流域整体发展权不能达成一致时，就会引发产业布局的冲突，进而会形成或加剧流域的结构性冲突。

4.2 鄱阳湖流域水资源管理冲突的影响机理

鄱阳湖流域上、中、下游地区水资源冲突的形成与水利基础设施、管理机构职能及其发展权密切相关。

(1) 流域生态环境保护用水与区域社会经济发展用水需求之间存在目标差异的影响。随着鄱阳湖城市群、赣江新区等城市化与工业化进程的快速推进，加大了城市生产、生活污水的排放量，而作为鄱阳湖粮食主产区，农药化肥的使用又增加了面源污染。而相对应的是，江西省作为全国生态文明示范区，社会经济的快速发展，使得流域上、中、下游地区对水资源数量和质量有了更高的要求，区域社会经济发展对水资源需求的无限性与水资源本身的有限性形成了冲突矛盾。

(2) 鄱阳湖流域水资源利用整体利益与个体利益诉求存在差异影响。流域一体化发展目标强调水资源利用整体利益最大化，与流域地方政府追求的本地利益最大化之间存在着差异影响。实现鄱阳湖流域社会经济一体化发展，不仅需要统筹流域上游和下游的产业布局，而且还需要从整体角度对流域进行环境保护。

(3) 流域水资源管理垂直化与扁平化管理效率存在着差异影响。当前流域水资源管理按行政边界划分，而水资源本身以流域为单元，具有明显的流域型特征；而流域水资源垂直化管理追求的是效率，但扁平化管理则形成了部门之间的相互制约、信息不对等和信息闭塞等问题[17]。

综上所述，鄱阳湖流域水资源管理存在天然的目标差异、诉求差异和管理效率差异，在流域水资源开发利用过程中，应在发展经济与保护环境之间找到平衡点，这将有助于降低跨界流域水资源管理冲突。

5 鄱阳湖流域水资源管理冲突应对措施

为了实现对鄱阳湖流域水资源进行有效管理，应从制定流域综合规划、完善流域基础设施建设以及构建流域生态补偿机制等方面入手加强管理，以降低流域跨界所带来的负面影响，实现鄱阳湖流域上、中、下游社会经济的均衡发展。

5.1 制定流域水资源综合规划，提高水资源管理效率

当前鄱阳湖流域水资源管理范围仍以行政边界为主，需要建立流域综合管理规划。一方面，应制定流域综合规划，引导产业布局，实现水资源的多目标综合利用。根据流域上中下游地区水土资源禀赋、城镇化发展阶段以及生态环境现状，将跨界流域上游地区、中游地区和下游地区的水资源利用进行综合规划。另一方面，应设立流域综合管理机构，提高流域管理效率：

(1) 以流域为整体，对鄱阳湖流域进行管理，明确流域水资源管理机构范围以及职能。

(2) 将鄱阳湖流域水资源管理权集中到流域管理机构，作为流域水资源管理的执法依据，并通过精简鄱阳湖流域内水资源管理机构，来整合水资源功能和提高水资源利用效率。

5.2 完善流域水利基础设施功能，实现水资源有效调度与监管

要解决鄱阳湖流域水资源数量和质量的差异，实现水资源有效调度和监测，还应从水资源基础设施建设着手。一方面，建设水利枢纽工程依据“调枯不调洪”的方式，在不同时期对鄱阳湖流域的水资源进行调度，以解决湖区枯水期缺水的问题；此外，增加污水处理设施的投入，降低点源污染与面源污染。根据鄱阳湖流域上、中、下游地区相关年份农业、工业、生活等用水下污染的负荷量，来建设污染物处理设施，控制进入流域上、中、下游江河湖泊的生活污水与工业废水，以提高污水排放达标率。

5.3 编制流域水资源资产负债表，构建流域生态补偿机制

要实现鄱阳湖流域上、中、下游均衡发展，不仅需要科学评价水资源的资产价值，还应通过构建生态补偿体系，来实现区域一体化发展。

(1) 科学构建水资源价值评估体系。基于水资源生产、生活和生态功能，探索核算水资源资产本底、水负债亏缺，构建鄱阳湖流域水资源环境经济核算体系，为流域生态补偿奠定基础[18]。

(2) 通过编制水资源资产负债表，核算流域上、中、下游的水资源资产和负债，为实现流域生态补偿提供数据支持。

(3) 基于流域上、中、下游水资源资产差异数据，构建流域生态补偿机制。流域中、上游地区居民为保护生态环境，主要通过植树造林、关停相关企业等而错失了发展的机会，这些都是中上游居民生态环境保护的成本。为此，可通过鄱阳湖流域上、中、下游之间横向财政转移支付、发行生态环境彩票基金、举办劳动技能培训以及就业岗位支援等生态补偿机制[19]，营造流域上、中、下游公平的社会环境，实现鄱阳湖流域社会经济均衡发展。