新安江流域生态补偿机制长效化研究

陈 方 舟，王 瑞 芳，2

(1.当代中国研究所，北京 100009； 2.河南大学 历史文化学院，河南 开封 475001)

中国流域面积在100 km2以上的河流无一不面临着水污染问题。尽管各地都认识到水生态保护的重要性，但流域生态保护外部性特征决定了上游牺牲发展权获得的收益多为下游所享，上下游利益失衡，导致生态保护政策难以落地。实行流域生态补偿机制的根本目的是通过补偿形式促进生态环境保护外部性向内部转化，平衡上下游利益，从而实现全流域互利共赢。

新安江流域生态补偿试点是全国首例。作为地域生态保护与经济发展跨界合作的经典案例，不乏前人研究成果，多见于试点内容、实施效益评价，然而未见对试点8 a来的过程与根源作系统性分析。本文将通过对流域补偿机制运行机理的探究，厘清长效机制转化过程中的问题根源，在此基础上提出改进建议，以期能促进补偿机制的完善。

1 新安江流域概况

新安江流域涉及皖、浙两省，源头位于安徽省黄山市休宁县，干流自街口断面入浙江境，汇入千岛湖。千岛湖下游杭州市依赖钱塘江引水。在千岛湖水库形成前，杭州市每年因江水含氯量超标问题平均被迫断水58.2 d，最长达121 d，经济发展与居民生活受到威胁；千岛湖水库建成后，通过水库调蓄可有效抵御钱塘江咸潮上溯，千岛湖对杭州具有战略水源地意义。而千岛湖库区60%的水资源来自上游补给，因此上游水质好坏关乎流域全局。

2 流域生态补偿机制形成

2.1 跨界补偿的缘起

20世纪末，随着新安江上游人口增长与经济发展，水污染问题逐渐加重。多年监测结果显示：新安江干流街口断面水体总氮浓度持居高位，个别月份呈劣Ⅴ类[1]；千岛湖库区水体综合营养状态指数呈中营养，发生水华次数渐多。1998年，千岛湖大面积蓝藻事件严重威胁下游水安全。次年，全国人大九届二次会议上，浙江代表团提交“要求安徽省加强新安江流域上游漂浮清理的建议”的议案，希望安徽省加强对水源涵养地的保护。

然而，安徽省长期处于高额环保投入与低额财政收益窘境，很难凭借自身力量维持和提升环境保护效力。1993～2003年间，新安江上游黄山市为生态保护产生的直接与间接投入共计16亿元，占当地政府财政收入的24%[2-3]。安徽省多次表达希望在国家的支持下，与下游就生态保护工作开展合作。与此同时，GDP总值高于黄山市19倍的杭州市，表示有能力也有意愿通过补偿等方式支持上游的生态保护工作[3-4]。

2.2 流域共建共享示范区的提出

2004年，国家成立新安江流域生态补偿机制专题调研小组，对流域水质污染源进行了调研。结果发现，千岛湖水质污染主要来自于上游面源污染。考虑到上下游合作意愿，全国人大代表何少苓提出了“关于在新安江流域建设国家级生态示范区和构建‘和谐流域’试点”的建议。2006年，以中国水利水电科学研究院刘玉龙为代表的专家团队在对新安江上游地区生态价值进行定量和定性分析后，提出了“新安江流域生态共建共享示范区”的概念，为流域跨界合作找到了基点[4]。

新安江流域共建共享示范区由生态共建区、生态共享区和潜在生态共享区构成(如图1所示)。生态共建区包括千岛湖在内的所有上游地区，该区域内一切社会活动都将影响到流域生态系统；共享区包括目前皖浙两省10个市辖区、6个县、3个县级市；潜在生态共享区则指在生态环境向好的情况下可能分享到共建区生态价值的地区[4]。共建区生态保护越好，共享区可获得的生态价值越高。生态质量是共建共享区的运行资本，通过跨界补偿的合作模式，上下游原本相互分割的行政区域将成为一个生态效益共享的利益共同体。

图1 新安江流域共建共享示范区示意Fig.1 Sharing and co-construction demonstration area of Xin′an River Basin

2.3 试点机制框架的形成

2007年，新安江流域成为全国首个跨界流域生态补偿试点。但如何构建合作机制没有现成模式可鉴，合作协议框架搭建过程实则是皖浙利益博弈与妥协的过程。水质标准与补偿金额是博弈的焦点。在最初的方案中，国家拟定以湖库标准进行水质评价，评价指标多达109项。安徽省认为评价指标过多，且新安江在省内属河流，应采用地表水河流标准评价；而浙江省则认为新安江入境后为湖泊水库，针对湖库总氮、总磷浓度超标问题，必须采用对总氮指标要求更高的湖库标准[5]。2011年，在多轮协商后，财政部、环保部印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》(以下简称《实施方案》)，确定最终补偿公式为

式中：k0为水质稳定系数，ki为水质权重系数，Ci为单项指标的年均浓度值，Cio为单项指标的基本限值。首轮试点以高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮4项指标作为水质权重，ki取值0.25，为4项指标常年年平均浓度值(2008～2010年3 a年平均值)。按照公式，当补偿系数P≤1时，浙江省补偿安徽1亿元；当P>1时，则由安徽省补偿浙江省。无论P为多少，中央每年定向补助安徽3亿元，用于水环境保护和水污染治理[6]。

《实施方案》明确了流域补偿的原则、主体对象、考核标准和资金用途。皖浙两省在此基础上建立了联动工作部门，对上游断面水质开展逐月联合监测，并于次年3月将结果上报给中国环境监测总站审核。为确保试点项目的落实，上游市(县)还成立了新安江流域生态建设保护局、黄山市环境保护委员会和生态文明与环境保护委员会等专职机构。县级以下基层工作与河长制挂钩。截至2011年底，一个以中央监管、地方协作为模式的跨界生态补偿试点机制初步形成(如图2所示)。

图2 新安江流域生态补偿机制组织架构Fig.2 Organization structure of the ecological compensation mechanism of Xin′an River Basin

3 流域生态补偿试点实践与机制完善

3.1 流域生态补偿试点项目建设

2012年试点正式启动。依照《实施方案》目标，安徽省划列了319个重点项目，计划总投资638亿元[7]。这些项目按治理目标分为3大类：

(1) 控制源头污染，即水源地的点源和面源污染。点源污染主要来自企业生产。2010年时，安徽省境内重污染企业尚有百家。为截断污染源头，安徽省从调整产业结构、优化产业升级入手，先后投资建设了黄山循环经济园、徽州循环经济园、绩溪县生态工业园等9大工业园区，关停严重污染企业170余家，对90多家企业实行整体搬迁。各地还尝试将试点项目与精准扶贫项目结合以统筹资金，吸引高新技术和战略新兴企业入驻。

相较于点源污染，面源污染治理难度更高。这些面源污染主要来自于不规范养殖、传统氮磷肥使用和生活污水、废水的消极处理。为减少氮磷肥使用，黄山市启动了有机肥替代工程，建成省内首个农药集中配送体系，设置455个农药配送点和67个有机农业减量示范区。6 a内，传统氮肥、磷肥使用量分别减少了26%，16%[8]。针对不规范养殖，上游各县一方面采取网箱拆除、家禽禁养等措施，另一方面积极打造绿色品牌，通过绿色农业示范基地、无公害种植、养殖基地，为当地开辟经济发展新路子。

城乡居民生活污水、废水、垃圾也是面源污染成因之一。为此，安徽省先后对新安江干流和13条支流上102个排污口进行截污改造，实施黄山市污水管网覆盖工程；完成农村23万户厕所和生活污水改造；建成4座垃圾处理厂，收运范围辐射各个重点乡镇。为鼓励垃圾集中回收、规范化处理，政府还推出了垃圾兑换制度，成立保洁公司，聘用专业人员对村级保洁进行社会化管理。通过“组收集、村集中、乡镇处理”的方法，农村垃圾回收率达85%，城市生活垃圾处理率达100%。

(2) 构建良性生态环境。上游水土流失造成土地退化、生态系统脆弱，需要通过流域综合治理来修复。2012～2018年，安徽省先后对新安江16条干支流开展了防洪、疏浚、采砂管理、岸线改造等流域综合治理，取缔非法采砂场104处，疏浚河道58.2 km，修建生态护岸65 km，建设湿地413万m2，将河道防洪能力提升至100 a一遇；为促进生态系统良性转化，投资20.5亿元用于植树造林，通过苗木基地、森林长廊、生态村等的建设，使流域内森林覆盖率由77.4%增加到82.9%[9]。

(3) 构建水质监测网。2011年底，皖浙两省共同成立了新安江水质联合监测站，对流域内8个监测断面和44个断面点位进行实时监测，监测内容共109项。监测断面涵盖新安江重要干支流上的国控、省控断面，水污染防治考核断面和水环境补偿区县考核断面，犹如一张覆盖全流域的监测网。通过这张网，监测数据可实时传输至水质监测中心，实现对水质的连续动态监测和远程监控，提高环境分析能力和预警能力。

3.2 流域生态补偿机制配套建设

新安江生态补偿试点的最终目标是以项目带动管理，通过完善资金筹措体系、水质评价标准体系、政府绩效考核体系和流域多元合作体系等配套机制，逐步尝试由试点机制向长效机制转化。

(1) 资金筹措体系。当下国内生态补偿试点资金来源于政府引导性货币补偿、市场与社会融资。政府货币补偿专用于水源地的污染防治、流域综合治理和农村垃圾污水处理，在试点初期引导补偿实践进入正轨。按照“政府引导、市场推进、社会参与”的设想模式，市场与社会资金为资金筹措体系的主要部分。试点期间，黄山市积极探索多元融资渠道，先后与国家开发银行、国开证券签订融资协议，发起全国首个跨界流域生态补偿绿色发展基金，以1∶5的放大收益，吸引社会资本投向生态治理、环境保护和绿色发展产业。政府还尝试运用PPP模式，拿出项目总投资的30%作为资本金，以项目资本方占股80%的条件，吸引社会投资参与农村污水治理和垃圾处理项目。试点期间，政府带动社会资本投资累计107亿元。

(2) 水质评价标准体系。由于没有既定评价标准，生态补偿协议取决于上下游协商。在二轮、三轮试点协议中，先后两次上调补偿系数，将P从0.85提高到0.90，并加设了梯级横向补偿标准：即当0.95

(3) 政府绩效考核体系。由于上游为生态保护限制了经济发展，势必会影响政府的经济绩效指标。试点实施后，安徽省实行了政府绩效差别化考核，对黄山、宣城市降低了经济绩效考核权重，而生态环境考核权重则提升为28%[12]。差别化考核政策有利于政府将更多精力投入流域综合治理、生态环境保护上，为构建生态补偿长效机制提供政策保障。

(4) 流域多元合作体系。在“保护优先、河湖统筹、互利共赢”的基础上，皖浙两省建立了以联席会议制度为桥梁、以联控联防为途径的合作模式。为吸引下游民间资本向上游转移，拓宽合作范围，安徽省提出共建“浙江产业园”的意向。2019年，黄山市与杭州市签订“1+9”协议，在生态环境共治、交通互联互通、旅游深度合作、产业联动协作、公共服务共享等领域达成了多元化合作。

4 流域生态补偿实践成果与问题

4.1 试点效益

生态补偿效益需从生态环境、经济、社会三方面进行定性与定量评估。

(1) 生态环境效益。生态环境效益包括流域水质、主要污染物排放量等。试点以前千岛湖水体营养程度在中营养范围(TLI≥30)，试点1 a后TLI下降至贫营养线下，随后几年都略有波动但总体趋稳向好(如图3所示)。6 a间，主要污染物COD 排放量减少了59万t[13-14]。这表明试点中通过调整产业结构、改造城乡污水、垃圾处理系统等截污控污的方法是行之有效的。而流域综合治理、植树造林等工程将零星的生态绿地整合在一起，林地面积的增加又可增强流域固氮能力，促进水质改善。

图3 千岛湖库区水质营养状态变化(2010～2018年)Fig.3 Changes of TLI of Qiandao Lake from 2010 to 2018

(2) 经济效益。经济效益主要表现在上游GDP和人均收入上。尽管试点期间(2012～2018年)上游实行了更严格的环境准入制，但GDP持续增长并突破600亿[16]。传统工业向绿色高新技术产业转型，绿色食品、软包装、精细化工和汽车电子成为黄山市的四大支柱产业。通过旅游、文化、生态“三位一体”融合发展模式，第三产业成为上游经济发展重心，生态资源逐步转化为生态资本。经中国环境规划研究院评估，新安江生态系统服务价值总计246亿元，水生态服务价值总计64.5亿元[15]。

(3) 社会效益。新安江流域生态补偿试点实践是一次全流域参与的国家公共行动。通过政府纵向补偿与跨界横向补偿，缓解了上下游生存与发展权矛盾，改善了流域生态环境，区域互利共赢的合作模式初步形成。在试点机制政策与项目的推动中，流域内公众无论主动接受或被动改变，都获益于试点项目带来的生活环境的改善，公民环保意识逐步增强。这些成绩表明跨界流域生态补偿机制科学可行。2018年，新安江试点工作入选全国“改革开放40年地方改革创新40案例”，试点工作机制写入了中央《生态文明体制改革总体方案》。试点经验已在全国6个流域、10个省份、多个领域复制推广。

4.2 存在问题

试点以来新安江水质总体上有所改善，生态、经济、社会效益逐步显现，但也暴露出资金短缺、水质不稳定、公众认知不足、评估体系不完善等问题，成为试点机制向长效机制转化的阻碍。

(1) 水质不稳定。从2012～2018年街口断面水质监测数据来看，总磷、总氮浓度的控制并不理想，尤其是总氮浓度值在2013，2018年两度突破Ⅳ类标准线，远高于2012年(见图4)。

图4 街口断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷浓度变化(2012～2018年)Fig.4 Changes of CODMn,NH3-N,TP,TN at Jiekou Section(2012～2018)

(2) 资金短缺。在货币补偿仍然作为主要补偿方式的今天，资金短缺、融资渠道少、偿贷压力大依然是上游政府面临的紧要难题。政府补偿资金有限，且不能直接补偿到企业或个人，难以调动公众积极性；随着中央引导性资金逐步退坡，激活地方自身“造血功能”既难又刻不容缓。

(3) 公众认知不足。2014年，在对安徽休宁县和浙江淳安县公民对新安江流域生态补偿的调研中发现：公众对生态补偿的认知度并不高，完全没有听说过生态补偿的群众占48%，被动接受补偿机制政策的群众占42%。主要原因是补偿资金无法直接惠及个人，补偿政策无法缓解人民生活问题。如在网箱退养问题上，许多农民通过借贷投资网箱养殖，每户投入将近2 000万。但近年来为控制面源污染实行了网箱拆除，每户仅获得每只网箱300～400元补偿，农民不但失去了生活来源还将陷入高额贷款的困境，这些人对生态补偿政策支持度自然不高。

(4) 评估体系不完善。跨界流域生态补偿涉及到的行政单元多、关系复杂，各方从自身出发都希望获得最大利益。目前在水质评价标准、补偿指数设定、水资源交易定价、水生态产品购买服务等问题上各方难以达成共识，尚未形成科学、标准的生态补偿评估体系。

5 结论和建议

新安江流域生态补偿机制是生态制度的创新，也是流域生态保护跨界合作的探索。就目前而言，试点机制产生的效益是正向的。2019年初，新安江上游总磷、总氮浓度值曾一度趋高，预估年度补偿系数逼近1.0。在补偿协议的“对赌”刺激下，安徽省为控制补偿系数被迫加大污染整治力度，这也从另一方面说明补偿协议实现长效化的必要性，而要完成由试点机制向长效机制的转化，需关注以下几点。

(1) 严格水质监测，加强专项研究。水质是生态补偿运行核心，需加强对新安江上游氮磷污染来源与形成机理、水质逐月逐年变化规律等专项研究，尽快找到上游氮磷污染反弹的原因，以便开展针对性的治理。

(2) 建立国家层面的协调机制。跨界流域生态补偿涉及范围广、牵涉部门多、权责不明确，难免存在利益分配不均问题，需要有一个国家层面的权威机构，发挥引导、统筹、协调、仲裁作用。一方面加强政策高位推动，在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益9大领域逐步完善市场补偿机制；另一方面改革流域管理体制，研究制定有关水权初始分配、生态资源交易、环境保护、补偿标准评估的法规制度，从体制上保证政策效力与整体利益的统一。

(3) 探索多元补偿机制，激活上游造血功能。就当前来看，国家和地方政府的引导性财政补偿依然有必要存在，它能一定程度缓解资金短缺问题，同时发挥“种子效应”，吸引更多资本投入。未来需要进一步研究如何将“种子资金”与乡村振兴、精准扶贫项目资金衔接，与生态保护政策相统筹，与地方环境保护绩效考评挂钩，建立健全资源有偿使用和节约保护制度，为绿色生态产业发展营造良好的投资环境。

此外，激活上游造血功能是谋求生态补偿机制长效化、流域经济一体化的必要前提。上游应发挥区域生态优势，利用绿色信贷、生态保护公益基金，发展生态农业与高新技术产业。同时结合“美丽乡村”“美丽河湖”等国家工程完善配套设施和政策，提升生态产品价值，挖掘旅游文化资源，吸引市场与社会公众参与投资家庭农场、高效生态茶园等特色产业，使“绿水青山”变为“金山银山”。下游除对上游实行货币补偿外，也需加强在对口协作、交通串联、产业承接、人才交流方面的合作，多渠道助推上游绿色发展建设，以实现互利共赢。

(4) 探索科学补偿测算标准。但凡涉及流域水资源交易问题时，交易价格和支付意愿总是难以统一。目前新安江流域生态补偿的测算仅注重对上游生态资源价值、生态保护直接和间接投入成本，以及因生态保护丧失的机会成本的测算，而忽略了水资源的不可分割性，水资源初始权分配与上下游权责范围定位不明。在现有生态产品交易市场化水平阶段，有必要加强关于补偿标准的研究，完善配套法规制度，建立科学补偿的测算体系。

(5) 公众是流域资源的使用者，也是流域生态的维护者，他们需要在遵守资源共建规则的同时，享有相应的信息知情权、生态保护项目监督权和决策制定的参与权。由于公众群体具有广泛性和复杂性，可以通过政府认定由农民、民营企业管理者、商业投资者等各方利益代表组成的基层组织参与到与流域生态保护和补偿政策推行的公共事务管理中，切实解决民众关心的问题，调动广大人民的积极性，助力流域生态保护工作的开展。