行政举报答复行为可诉性审查规则探析

吕 宁，何紫瑶

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

随着社会文明程度的进步，人们的维权意识不断提高，民众参与行政管理的热情日益提升，举报已成为公民表达诉求的重要渠道。而实践中不予答复、延迟答复、答复不合法等情形使得举报人权益受到损害。同时，由于立案登记制的推行，举报的内涵逐渐从对公权力的监督扩展到促进私益的维护，司法实践中，有关投诉举报的案件也越来越频发。但是，由于我国的举报制度散见于各个行政管理部门法当中，缺乏统一的上位法规范。理论界对行政举报答复行为的法律属性、举报答复行为是否可诉以及可诉性标准等问题都没有形成统一定论。面对频发的举报答复案件，如何将理论结合实践，保障举报人的权益等问题亟待解决。因此，本文从现有立法规范出发，在对举报答复行为的法律属性进行认定的情况下，结合相关理论与司法裁判，对举报答复行为的可诉性进行类型化讨论，试图构建行之有效的行政举报答复行为可诉性审查规则。

一 行政举报答复行为可诉性审查的困境

(一)举报的概念和范围界定不明确

确定“举报”的概念及范围是探究举报答复行为可诉性问题的首要前提。但是，我国没有统一的举报制度，相关法律规范涉及领域颇广。因此，举报一词在我国并没有形成统一、明确的概念，而且因其功能与投诉、信访、申诉等词颇具相似性，而经常出现混用的情况，这就造成举报答复案件可诉性审查上的不明确。

在行政法领域，举报权通常体现为公众针对第三人的违法行为，向有关行政机关提出申诉、控告或者检举。因此，举报与申诉、控告、检举等词的内涵通常具有重合性。例如，根据《中华人民共和国税收违法行为检举管理办法》的规定，单位、个人对于税收违法行为有权向税务机关检举。这里的“检举”一词实际上也包含了举报、控告等行为。在《中华人民共和国食品药品投诉举报管理办法》中，“举报”与“投诉”全文相连使用，其内涵与范围并没有被刻意区分。但是，在市场监管领域中，“举报”与“投诉”的内涵出现了差别。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第2条将投诉定义为消费者与经营者发生争议时，请求市场监管部门解决纠纷的行为，将举报定义为公民、法人或其他组织向监管部门反映违法线索的行为。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对举报投诉进行了分开界定。因此，在法律规范的层面，“举报”一词，难以明晰。

(二)行政举报答复行为性质认定不一

行政举报答复行为的性质界定是研究行政举报答复行为可诉性问题的学理基础。目前，行政举报答复的规定散见于各领域的具体法律规范中，关于行政举报答复的法律性质，目前还没有相关法律规范明确规定。理论界和实务界关于举报答复行为的性质都没有形成统一共识，其分歧点主要在于行政事实行为与行政法律行为之分。

学界主要存在三种观点：其一，行政举报答复行为的性质属于行政法律行为，该行为是行政机关在法定权限内依法对举报人作出并产生法律效果的行为，其应当被纳入行政诉讼受案范围[1]。其二，行政举报答复行为应当属于一种观念通知型的行政事实行为，行政机关作出该类行为时主观上没有引发法律拘束力的目的。因此，不能将其纳入行政诉讼受案范围[2]。其三，行政举报答复行为的性质认定不能一概而论，有学者将行政举报答复行为区分为自益性举报答复行为和公益性举报答复行为，自益性举报答复属于行政法律行为，而公益性的举报答复属于一种观念告知型的行政事实行为[3]。

在司法实践中，对于行政机关举报答复行为的性质认定也存在行政事实行为和行政法律行为之分。例如在“周洪文与武汉市黄陂区市场监督管理局等投诉举报纠纷案”中，法院将举报答复行为界定为一种行政事实行为，遂裁定驳回起诉①。而在“丛李松诉哈尔滨市市场监督管理局行投诉举报处理结果案”中，虽然一审法院将被诉举报答复行为认定为一种行政事实行为，裁定驳回起诉。但是，二审法院将其认定为一种具体行政行为，属于行政诉讼受案范围，遂做出指令一审法院继续审理的裁定②。上述两个案件同为市场监管领域的自益性举报答复案件，但是法院之间的裁判却大相径庭。究其根本，在于法院对行政举报答复行为的法律性质认定不统一。行政举报答复行为法律性质认定不一致直接导致同类案件的裁判结果各异，既有损司法公信力，也会给举报答复案件的可诉性审查带来困境。

(三)被诉行政行为混同

关于行政举报答复案件，在司法实践中，法院存在混淆被诉行政行为的现象，主要体现在行政处理行为与答复行为的混同。例如，在自益性举报答复案件中，法院将行政处理行为对当事人产生影响等同于举报答复行为与当事人有利害关系，从而认定该当事人具有诉权。但是，法院在这类案件的审理过程中并不会对行政机关的调查处理行为进行实质审查，仅仅对答复行为进行程序性审查。再如，在部分公益性举报答复案件中，当事人因行政机关逾期答复、不予答复而对其答复行为提起诉讼时，法院也是通过认定举报人与行政处理行为没有利害关系来排除该类案件的可诉性。如“廖其晾、三台县自然资源局资源行土地行政管理(土地)再审案”③“台州市黄岩宏力塑料厂、台州市自然资源和规划局资源行政管理案”等都是依据这种审查思路。这些案例反映出我国关于行政举报答复案件的司法审查较为笼统，这种审判思路会导致当事人的诉讼请求与法院审查对象不一致，不利于当事人合法权益的保护。

二 行政举报答复行为可诉性认定的前提

(一)行政举报答复行为的内涵界定

举报制度的目的在于通过在相关行政管理规范中设置举报条款，指导行政机关在各自管辖领域依法履职。正如前文所述，我国关于举报制度的规定大多松散分布于各个行政管理领域的法律规范中，并且经常与“投诉”“检举”“控告”等概念并用或者混用，除非法律规范明确对相关概念进行界定，那么“举报”与其他相似概念无须刻意区分，应采取同义理解。因此，本文所探讨的“举报”包括“控告”“投诉”以及“检举”等近似表述，包括行政管理领域内当事人将违法事项反映至行政机关并要求其查处的一切行为。值得注意的是，这里不包括民众对国家公职人员违法违纪的检举行为。

此外，学界关于举报答复的具体内涵以是否含括行政机关的调查处理行为为标准区分狭义的举报答复和广义的举报答复，狭义的举报答复仅仅指行政机关将针对举报事项的受理情况向当事人回复的行为，该行为具有单一性。但是，广义上的举报答复行为不仅包括行政机关对于受理情况的回复行为还包括其依职权行使查处行为，该行为具有复合性。从法律规范的角度分析，《银行保险违法行为举报处理工作办法》④《广告法》⑤等法律规范对举报答复期限以及答复方式都作了具体规定。而《食品药品投诉举报管理办法》⑥对举报答复处理程序也作了具体规定，由此得出，举报答复行为不仅包括立案受理的阶段还包括行政处理的阶段。综上，本文对举报答复行为内涵的界定采取广义解释即行政机关收到举报人的举报后，依法对举报事项立案受理、调查处理并将相应查处情况回复给举报人的整个过程。

(二)行政举报答复行为之性质认定

目前，理论界和实务界关于举报答复行为的性质界定都没有形成共识，主要分歧在于行政事实行为与行政法律行为之争。

1.行政事实行为论

关于行政举报答复行为法律属性，我国台湾地区有学者认为行政机关对检举人做出的复函属于观念告知型的行政事实行为[4]。这种观点认为行政举报答复行为是行政机关对举报人的检举事项进行依法处理，并将处理情况及时向举报人告知的行为。行政机关在作出这种告知行为时，主观上并不具有引起某种法律效果的目的，客观上也不会对当事人造成实质影响，不应被纳入受案范围。这与我国普遍存在的公益性举报答复不可诉的观点不谋而合。在公益性举报中，举报人行使举报权，一般不会涉及自身利益的维护，其目的在于因维护某种公共利益向行政机关检举告发某种违法行为。这种情况下，行政机关在接到举报后，对举报事项进行依法查处并将相关处理情况向举报人及时回复。这种答复行为属于一种观念上的通知，不产生法律效果，应当被纳入行政事实行为的范围。此外，在我国涉及行政管理领域的法律规范本身具有较强的公益性目的。所以，有的法律规范并没有将行政机关接到举报后的答复行为规定为一种法定义务，当事人没有请求答复的请求权，无论答复与否都不会引发法律效果。因此，这类的举报答复行为也属于行政事实行为。

2.行政法律行为论

行政法律行为是指行政机关为调整规范行政关系，运用行政管理权限对特定或不特定的相对人产生权利义务影响，形成行政法律关系的行为[5]。根据行政法律行为的定义，行政法律行为应当满足以下方面：第一，主体要件，行政法律行为的实施主体为行政机关或经依法授权的组织。第二，职权要件，行政法律行为是行政机关依据法律规范确定的权限和职责作出的行为。第三，法律效果要件，要求行政机关作出的行政行为对特定或不特定的人的权利义务造成影响，从而在双方之间形成行政法律关系。结合上述三要件，对行政举报答复行为的法律属性进行分析。首先，从主体要件方面来看，实施举报答复行为的主体是各行政领域内依法具有行政管理权限的的行政机关，符合主体要件。其次，从职权要件方面来看，通常情况下相关举报法律规范都明确了相关行政机关在对举报事实依法查处后，具有依法向当事人及时回复受理、处理情况的义务。最后，从法律效果方面来看,相关法律规范赋予了举报人举报权，相应地也规定行政机关具有依法将相关受理情况及处理情况告知当事人的义务。因此，在举报受理机关与举报人之间形成了举报法律关系。根据举报制度的相关条款设置，举报人获得举报处理情况的回复是其法定权利。这类程序性答复行为符合行政法律行为的构成要件，属于行政法律行为，而涉及实体性处理行为的举报答复行为另当别论。

综上所述，通过多角度辨别分析行政事实行为与行政法律行为，对于广义的举报答复行为难以认定为统一的行为性质，无论是将其全部纳入行政事实行为的范畴还是不加以区分笼统地将其纳入行政法律行为的范围都会有失偏颇[6]。因此，对于行政举报答复行为的性质认定，可以将其类型化。不同类型的举报答复行为在不同的答复阶段分别进行性质认定及可诉性分析，这样才能更全面地构建举报答复行为的可诉性审查规则。

(三)行政举报答复行为的类型化区分

1.程序性的举报答复行为和实体性的举报答复行为

根据传统的两分法理论可以将举报答复行为分为程序性的举报答复行为和实体性的举报答复行为。程序性举报答复指行政机关针对举报人的举报所做的立案受理以及处理情况的回复行为，该种答复不涉及行政机关所作的实体性处理，所以又称之为纯粹的答复行为。实体性举报答复是指涉及行政机关实体性处理行为的答复，如行政机关在确定被举报人确有违法行为并做出相应行政处罚后对举报人进行回复的行为。实体性举报答复又可区分为自益性举报答复和公益性举报答复。自益性举报答复对当事人的合法权益造成实际影响，当事人有权提起诉讼。公益性举报答复行为不涉及当事人的自身合法权益，与被诉行为不具有利害关系，因此，不具有可诉性[7]。

2.不同阶段的举报答复行为

对行政举报答复行为进行程序性和实体性的类型化区分对研究其可诉性问题具有重要意义，但该种分类方式具有碎片化、片段化的缺点。因此，有学者为了更加直观地、动态地呈现行政举报答复过程，提出从行政过程理论的角度对其进行类型化分析[8]。根据该理论的观点，举报答复行为分为三个阶段：受理阶段、调查处理阶段及调查处理后的特殊阶段。

受理阶段主要包括行政机关的受理行为，即行政机关在接到举报人的举报后根据相关法律法规对举报事项进行审查并将是否受理的结果向当事人告知的行为。行政处理阶段主要包括行政机关对举报事实根据法定程序进行实质调查的行为以及将相关处理情况及时告知当事人的行为。特殊阶段主要包括行政机关在结束行政处理流程后针对举报人的积极举报行为进行行政奖励的行为，行政奖励虽是独立存在的行政行为，但是行政机关对于是否奖励的决定通常以举报答复行为作为载体。因此，该行为被界定为特殊阶段的举报答复行为。

综上，本文将行政举报答复行为分为三个层次：第一个层次，根据举报答复行为的阶段不同将其分为受理阶段的举报答复行为、调查处理阶段的举报答复行为、特殊阶段的举报答复行为；第二个层次，针对受理阶段的举报答复行为与处理阶段的举报答复行为进一步区分程序性的举报答复行为和实体性的举报答复行为；第三个层次，在实体性举报答复行为的基础上再区分自益性举报答复行为与公益性举报答复行为，具体如图1所示。

图1 行政举报答复类型化区分情况

三 行政举报答复行为可诉性审查规则构建

(一)受理阶段的行政举报答复行为

在受理阶段，举报人主要是基于行政机关答复不作为而提起诉讼。主要包括不予受理的答复行为和不予答复、逾期答复行为两种情形。因此，受理阶段的举报答复行为因为没有涉及到实体性的处理行为，所以属于程序意义上的举报答复行为。

1.不予受理的答复行为

在相关领域涉及举报制度的法律规范中，大部分都规定了行政机关对于举报人的举报应当依法予以受理。举报人依据各领域行政管理法规范的规定依法享有程序请求权，倘若此时具有相应职责的行政机关未根据相关法律规范依法受理，这将直接损害当事人的法定权益，举报人便能够诉请法院，请求依法裁判[8]。

2.不予答复或逾期答复行为

正如前文所述，根据相关法律规范的规定，在受理阶段，行政机关在接到当事人的举报后通常有将相关受理情况告知当事人的义务。如果行政机关不予答复或者逾期答复都将损害当事人的程序权益。但是，在公益性举报案件中，由于法院在审理该类案件时没有区分纯粹的答复行为和行政处理行为，通常情况下，当事人往往因为不与行政机关的处理行为具有利害关系而被排除诉权。例如，在“台州市黄岩宏力塑料厂诉台州市自然资源和规划局资源行政管理案”中，原告请求确认台州市国土资源局黄岩分局不予回复的行为违法。法院以原告台州市黄岩宏力塑料厂与被告不履行法定职责的行为不存在利害关系为由驳回起诉⑦。而在另外一起“刘信海与舟山市国土资源局诉地矿行政管理机关不履行法定职责上诉案”中，原告同样以被告舟山市国土资源局不予答复为由向法院起诉。法院认为：“在举报案件中，当事人具有获得回复的程序权利。行政主管部门未回复举报结果的行为与举报人之间存在利害关系。”最终做出了确认违法的判决⑧。上述两个案件都是原告针对被告不予答复的案件，但法院的处理却大相庭径。笔者认同后一案例法院的处理。在两个案件中，被告对当事人的举报具有法定的答复义务，如果行政机关不予答复或者逾期答复都将直接侵害当事人的知情权，如果仅仅因为举报人不享有实体性的权利而剥夺其程序上的权利，有违举报制度设立的初衷。

(二)处理阶段的行政举报答复行为

处理阶段的举报答复行为是指行政机关在对当事人所反映的事实进行依法调查处理，并将相应的处理情况向当事人回复的行为。调查行为是处理阶段的关键组成部分，调查结果的内容直接决定了后续答复结果的正确性。因此，处理阶段的举报答复行为的可诉性分析可以分为以下几种情形。

1.程序性的举报答复行为

举报人针对处理阶段的举报答复行为而提起诉讼主要包括两种情况：第一种是因行政机关答复不作为而提起诉讼；第二种是因对答复内容与举报处理规定不服而提起诉讼两种类型。其中，答复不作为直接侵犯当事人的程序性权益，具有可诉性，前文已经详细论述，这里不再赘述。另外，关于答复内容与举报处理规定不符的情形，在相关举报制度的法律规范中，通常情况下都具体规定了行政机关的履行答复义务的法定程序。因此，行政机关未能依照法定程序答复举报人都有直接侵害当事人法定权益的可能性，举报人具有依法向法院寻求救济的权利。

2.实体性处理举报答复行为

第一，未经调查处理的答复行为。在行政举报答复过程中，行政处理阶段的调查行为是核心环节，如果行政机关没有经过调查程序而进行处理答复，无论其是公益性举报还是自益性举报都应当具有可诉性。缺乏违法性调查的实体性答复，任何情况下都是缺乏依据的。如果该类举报人属于维护自身权益的举报人，那么行政机关所做出的答复行为不仅从根本上损害了举报人的知情权还可能损害相关实体性权益。如果该类举报人是基于维护公共利益而进行举报，则该答复行为直接损害当事人的程序性权益，对当事人权利义务直接造成损害。因此，这类举报答复行为应被纳入受案范围。

第二，调查处理不完全的举报答复行为。处理不完全的举报答复行为是指行政机关收到举报人的举报事项后未针对相关事项完全回应或者遗漏处理事项未处理。例如，在“北京市朝阳区食品药品监督管理局与邱辉因举报答复上诉案”中，被告北京市朝阳区食品药品监督管理局仅以协助单位的回复函为依据作出答复决定，缺乏证据支撑，因此，法院做出了责令重新调查处理的判决⑨。这一类的举报答复行为属于处理不完全情形。这种情形下行政机关所作的答复行为，缺乏很多法定行政履职程序，有损举报人的合法权益，应当被纳入行政诉讼受案范围。

第三，已经调查并有实质结果的答复行为。已经调查并有实质结果的答复行为是指行政机关已经履行了调查处理职责并向当事人依法告知处理情况的行为。在这类仅仅涉及实体性利益的举报答复行为中，行政法律关系的主体为行政机关与被举报人，行政处理结果直接对被举报人的权益产生影响，对举报人的权益不直接产生影响。因此，举报人是否能针对处理结果提起诉讼，在于其是否与行政处理结果具有利害关系。根据前文所述的行政举报答复行为的类型化区分，在这类实体性举报答复行为中可分为自益性举报答复行为和公益性举报答复行为。

在自益性举报案件中，首先，当事人需要向法院提供足够证据证明行政机关所作的行政处理结果对当事人的合法权益造成影响。其次，法院还需审查行政机关作出的处理行为所依据的法律规范是否具有保护当事人个人利益的目的[9]。换而言之，即使是自益性举报答复案件，举报人也不一定有诉权，要结合举报人请求保护的私益是否是值得保护的利益，对于私人利益的维护，应探究相关法规范是否具有维护私人利益的目的，如果可以通过民事救济途径解决，则不属于行政诉讼范畴，当事人应当提请民事诉讼解决争议，这样更加有助于节约司法资源，防止滥诉现象[10]。

在公益性举报案件中，举报人向有关机关检举违法行为时请求保护的利益属于反射利益，很难证明有关机关在对被举报事项进行查处时会对当事人的合法权益造成实质影响。因此，根据前文对于该类举报答复行为的性质分析，公益性举报答复属于行政事实行为，不能将其纳入行政诉讼受案范围[11]。值得注意的是，这里的公益性举报答复行为是指涉及当事人实体性权益的举报答复行为，而不是前文所述的纯粹性答复行为。对于前文所述的纯粹的程序性答复，不区分公益性或是私益性均具有可诉性。

(三)特殊阶段的举报答复行为

有奖举报制度作为行政举报的附属，同样呈现碎片化的特点。有奖举报是有关行政机关收到举报人的举报，对举报事项进行审查后，根据举报人提供线索的价值大小给予相应奖励。有的学者在论述举报答复行为的可诉性时，以行政奖励的存在而证明举报答复行为的可诉性。这一观点有失偏颇，有奖举报中的行政奖励虽然因举报人的举报而获得，但在诉权上不能混为一谈，行政奖励可以看作在行政机关与举报人之间独立形成的一种行政法律行为，当举报人的举报满足一定条件时，行政机关应当向举报人支付相应的奖励。如司法实践中，不乏因举报人不服行政机关举报答复中不予奖励的决定而提起的诉讼。例如，在“广州市天河区市场监督管理局与张波食品药品安全行政管理(食品、药品)案”中，原告张波向天河区市场监督管理局举报某商场涉嫌销售不符合食品安全的产品，天河区市场监督管理局依法对该商场进行了查处并向原告作出不予奖励的答复行为，原告张波对该答复行为决定不服，遂提起诉讼。该案中，法院认为原告所进行的举报属于公益性举报，天河区市场监督管理局的行政行为对原告张波的个人权益明显不产生实际影响，于是，对该部分诉讼请求作出驳回起诉的裁定。但在被告作出的答复中，既包括对被举报单位调查处理结果的反馈，也包括对张波作出的不予奖励的决定。该答复中行政机关对被举报人的调查处理结果不会对举报人权益造成实际影响，但因被举报人被予以行政处罚，故该答复中的不予奖励决定会对举报人造成实质影响，如果该不予奖励行为违法，原告可以向法院提请诉讼⑩。综上，在有奖举报的情况下，行政机关通常会在作出答复时对是否予以奖励予以回应。但是，在可诉性的问题上，应根据当事人的诉讼请求，对行政奖励以及前文所论述的举报答复行为分别进行判断。

四 结 语

有权利就有救济，既然相关法律规范赋予了公民举报权并规定相关行政机关有对举报事项予以答复的义务，就应对举报答复的救济路径进行规制。遗憾的是，面对纷繁复杂的举报答复行为类型，缺乏一套行之有效的可诉性审查规则，不利于当事人合法权益的保障。行政举报答复行为分为受理阶段的举报答复行为、处理阶段的举报答复行为以及特殊阶段的举报答复行为。受理阶段的举报答复行为属于程序性答复行为具有独立程序价值，直接对当事人权利义务发生影响具有可诉性。处理阶段具有独立程序价值的答复行为同样具有可诉性，而仅涉及实体利益的举报答复行为有自益与公益之分。公益性举报属于行政事实行为，不具有可诉性。自益性举报通过判断被诉行政行为的法律依据是否具有保护当事人的个人利益来界定其可诉性。特殊阶段的行政奖励与答复行为的可诉性互相独立，有奖举报的存在不意味答复行为当然具有可诉性。因此，应构建较为全面的行政举报答复行为可诉性审查规则，完善举报救济制度。

注释：

①(2019)鄂01行终601号裁定书“周洪文与武汉市黄陂区市场监督管理局等投诉举报回复、行政复议决定纠纷上诉案”。

②(2016)黑01行终691号裁定书“丛李松诉哈尔滨市市场监督管理局行投诉举报处理结果案”。

③(2019)川行再10号裁定书“廖其晾、三台县自然资源局资源行土地行政管理(土地)再审案”。

④《银行保险违法行为举报处理工作办法》第20条:“银行保险监督管理机构依法对被举报的违法行为进行调查后，如发现存在违法违规行为，但无法在受理之日起60日内作出行政处罚、监管强制措施等决定的，在书面调查意见中应当告知举报人将依法予以处理”。

⑤《广告法》第5条：“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人”。

⑥《食品药品投诉举报管理办法》第15条：“食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外”。

⑦(2020)浙行申20号裁定书“台州市黄岩宏力塑料厂、台州市自然资源和规划局资源行政管理案”。

⑧(2017)浙09行终46号判决书“刘信海与舟山市国土资源局诉地矿行政管理机关不履行法定职责上诉案”。

⑨(2018)京03行终69号判决书“北京市朝阳区食品药品监督管理局与邱辉因举报答复上诉案”。

⑩(2020)粤20行终949号判决书“张波与中山市市场监督管理局投诉举报答复一案”。