市场机制，走向何方？

中国船级社 林正锦

国际海运温室气体减排市场机制的确立不会一蹴而就，而会是一个非常复杂的过程。

2018年4月，国际海事组织（IMO）通过了船舶温室气体减排初步战略，从短、中、长期候选减排措施等多个方面对国际海运业应对气候变化做出了总体安排。其中，中期候选措施就包括市场机制。实际上，IMO早 在2000年发布第一次温室气体研究报告中就对市场措施的有效性进行了评估，2006年召开的第56次环保会（MEPC56）则开始了对市场机制进行实质性深入审议。此后，IMO成员国共提出了10种市场机制，包括丹麦等国提出的海运温室气体基金机制（GHG FUND）、挪威、英国、法国、德国提出的排放交易机制（ETS）、日本和国际航运公会提出的能效激励方案等。但由于市场机制的复杂性和敏感性，加之IMO目前的重点仍放在制定船舶能效等短期措施方面，市场机制的讨论于2013年暂停，一直搁置至今。

2020年下半年，欧洲议会和欧盟委员会相继提出将海运业纳入欧盟排放交易体系的立法计划。2020年11月，MEPC75会议审议了业界提出的成立国际海事研发委员会（IMRB）及配套基金的提案，市场机制的议题再次提上了IMO的议程。2020年12月9日，欧盟委员会发布了《可持续和智能交通战略》，明确提出推进IMO将市场机制作为温室气体减排战略中期措施的谈判。可以预见，排放交易机制将成为IMO审议中期措施的一个焦点。

然而，对海运业而言，碳排放交易相对陌生，但随着全球碳市场的快速发展和IMO中期措施的临近，海运业被纳入其中的可能性越来越大。因此，有必要通过了解欧盟碳交易这一典型的市场机制，预判国际海运温室气体排放市场机制的走向，更好地应对航运低碳发展趋势带来的挑战。

欧盟ETS概况

欧盟排放交易体系（EU ETS）于2005年1月1日试运行，2008年开始正式运行。该体系以《京都议定书》框架下的“碳排放权交易机制”为核心原则，以欧盟2003年87号指令（Directive 2003/87/EC）作为法律框架，是世界上最大的碳排放交易市场，是全球范围内涉及排放规模最大、流动性最好、影响力最强的温室气体减排机制。目前，欧盟碳排放交易市场覆盖所有欧盟成员国以及冰岛、列支敦士登和挪威。

欧盟将排放交易体系视为其应对气候变化政策的基石和有效减少温室气体排放的一个关键工具。2005～2019年，EU ETS所覆盖行业的排放量减少了约35%。

EU ETS采用“总量控制与交易(Cap-and-Trade) ”的机制。按照欧盟立法，EU ETS为体系内受管制行业设置一定的温室气体排放上限，以此确定排放配额（EUA），每个EUA相当于一吨二氧化碳当量（tCO2e）。自2013年起，EU ETS的排放上限逐年递减，相当于每年向企业分配的EUA数量减少1.74%。如果EU ETS覆盖的企业实际排放量小于分配到的EUA, 可将剩余的EUA放到市场上出售,获取利润；反之, 它就必须到市场上购买EUA, 否则将会受到重罚。2013年起，罚款金额设为100欧元/吨CO2e，并基于欧盟通货膨胀率上调。

EU ETS覆盖的企业除了通过自主减排或购买配额的方式完成减排任务之外，还可以使用联合国清洁发展机制（CDM）产生的“核证减排量(CER)”或“联合履约(JI)”产生的“减排单位(ERU)”抵减部分的排放。这对形成国际碳交易市场有着重要的促进作用。

发展历程

EU ETS发展至今已经历三个阶段，2021年进入第四阶段，其覆盖范围、配额分配方式、交易规则等相关制度也发生了较大变化，碳市场交易机制不断走向成熟。

第一阶段（2005～2007年）：属于实践摸索和经验积累阶段，为《京都议定书》的第一承诺期做准备。该阶段所限制的温室气体减排许可交易仅涉及CO2，行业覆盖能源、石化、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸以及部分具有高耗能生产设备的其他行业，并设置了被纳入体系的企业门槛。第一阶段覆盖的行业占欧盟总排放的50%，每年排放上限为22.99亿吨CO2当量，免费分配绝大多数配额，实际拍卖量仅为300万吨，占比0.13%。由于经验不足，导致配额供大于求，碳价格波动较大。

第二阶段（2008～2012年）：与为期五年的《京都议定书》第一承诺期保持一致，排放限制扩大到其他温室气体(二氧化硫、氟氯烷等)和其他产业(交通)。至2012年第二阶段截止时，欧盟排放总量相较1980年减少19%，而经济总量增幅达45%，单位GDP能耗降低近50%。每年排放上限为20.98亿吨CO2当量，绝大多数配额仍实行无偿分配，但实际拍卖量较第一阶段有明显增长，达到了750万吨，占比约4%。

按基线法计算的免费配额占比 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020发电 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%工业部门 80% 72.90% 65.70% 58.60% 51.40% 44.20% 37.10% 30%存在碳泄露风险的工业部门 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

第三阶段(2013～2020年)：与为期五年的《京都议定书》第二承诺期保持一致，所覆盖的产业进一步扩大，其中最引人注目的是航空业被正式纳入EU ETS的覆盖范围，并设立了独立的交易标的（EUAA）。2013年排放上限约为20.84亿吨CO2当量,每年递减1.74%，相当于每年减少3826万吨CO2当量，到2020年排放量比2005年削减21%。第三阶段力推配额拍卖方式，免费配额则根据温室气体绩效基准线分配给具有较大碳泄露风险的部门。此外，对碳排放权总额的分配方式进行改革，用国家履行措施(NIM)取代了国家分配方案（NAP），由欧盟委员会制定欧盟整体的排放配额总量，并向各国分配，要求各成员国遵照执行。同时，要求各国增加拍卖分配的配额占比，对免费发放的配额也要求以符合“基线法”的方式来计算并分配。

第四阶段（2021～2030年）：为实现欧盟设定的2030年减排目标，履行欧盟对《巴黎协定》的自主贡献，欧盟于2018年初修改了第四阶段的立法框架，进一步提高了目标，2021年前排放配额每年递减2.2%，同时强化“市场稳定储备”机制，旨在减少排放配额过剩的同时增强应对未来冲击的韧性。为保证存在碳泄露风险的工业部门的国际竞争力，仍继续提供免费配额。同时，通过低碳资助机制帮助工业和电力行业应对向低碳过渡的创新和投资挑战。这次修订并未纳入海运业。

2019年12月，新一届欧盟委员会发布了《欧洲绿色协议》，提出到2050年在全球范围内率先实现“气候中和”，同时提出了2030年温室气体的减排目标。为匹配新设定的目标，欧洲议会和欧盟委员会于2020年分别提出了进一步修订EU ETS指令的建议，以进一步扩大其覆盖的行业，尤其是海运业。

海运业会否纳入EU ETS？

《欧洲绿色协议》明确提出，欧盟委员会提出将EU ETS扩展至海运业的建议，但优先考虑通过IMO采取全球协调行动。欧盟《可持续和智能交通战略》进一步提出，将推进IMO将市场机制作为温室气体减排战略中期措施的谈判。

与这两个战略文件提出的总体方向相呼应，欧洲议会和欧盟委员会分别采取了相关的立法行动。2020年9月16日，欧洲议会投票通过了关于修订欧盟海运二氧化碳排放监控、报告和验证（MRV）条例的草案。MRV条例修订草案由欧盟委员会提出，欧洲议会在一读过程中进一步提出了修订意见，包括在修订MRV条例的同时修订EU ETS指令，以期于2022年1月1日起将海运业纳入EU ETS。该修订适用于欧盟内、进出欧盟的5000GT及以上船舶，排放配额全部通过拍卖获得，并计划建立海洋基金，由ETS配额拍卖收入的至少50%提供资金，用于支持脱碳创新技术和基础设施的投资。需要注意的是，欧洲议会的此次投票并非最终结果，预计2021年年初将与欧盟委员会和欧盟理事会就此开展三方磋商。

实际上，欧洲议会的做法并不符合常规的立法程序，保守派议员和欧盟委员会气候变化总司（DG CLIMA）认为应按正常流程修订EU ETS指令。为此，欧盟委员会制定了立法时间表，于2020年11月开始开展初始影响评估，目前正在进行公开磋商，预计将于2021年6月提出立法建议，随后与欧洲议会和欧盟理事会商议。值得一提的是，欧盟委员会在初始影响评估中明确提出，应至少将欧盟区域内的海运部门排放纳入ETS。

总体来看，欧洲议会和欧盟委员会在大方向和目标上持一致意见，只是在如何纳入海运业、纳入范围、具体方案等方面存在分歧。考虑到日本、韩国、利比里亚等国家、BIMCO等国际组织和相关国家行业协会的强烈反对，以及欧盟委员会自己提出优先考虑全球解决方案，预计最终很可能会采取类似航空业的做法，先纳入往返欧盟港口的海运，同时强力推进IMO将市场机制作为温室气体减排战略中期措施的谈判。

国际海运温室气体减排市场机制展望

目前，全球已有28个国家和地区确立了在本世纪中叶前后达成碳中和的目标，欧中日韩等的碳中和承诺和绿色刺激方案尤为引人注目。在此大背景下，碳定价已成为全球温室气体减排的关键政策机制。截至2019年底，已有40多个国家和25个地区政府通过排放交易系统和税收对碳排放进行定价，覆盖了全球超过22%的温室气体排放。2021年1月5日，我国生态环境部印发《碳排放权交易管理办法（试行）》，将于2021年2月1日起施行，全国碳市场第一个履约周期已经启动，“十四五”期间碳排放权交易额有望超千亿，预计将取代欧盟成为全球最大的碳排放交易市场。

碳排放交易市场的快速推进和欧盟的新立法举措无疑会加快IMO温室气体减排中期措施的审议进程，也会更加凸显碳排放交易在市场机制中的位置。然而，正如市场机制并非温室气体减排的唯一手段，碳排放交易也并非唯一的市场机制。有学者认为，在减排政策推行的初始阶段，碳税机制因其低廉的实施成本更容易被推广，但随着减排政策逐步为大众和排放主体所接受，碳交易机制会因其易于明确总体减排目标及其在跨国减排治理上的巨大潜力而更宜于被采用。

鉴于海运业的国际化特点，需要在全球统一的法律框架下施行市场机制，存在诸多弊端的区域性立法并不能有效减少全球船舶温室气体排放，也不利于国际海运业的可持续健康发展。然而，通过IMO制定国际海运温室气体减排市场机制还存在很多挑战，包括全球统一的排放交易市场尚未形成、不同国家之间的碳定价差异巨大、“共同但有区别的责任”原则较难体现、排放边界界定复杂等难题。因此，预计国际海运温室气体减排市场机制的确立不会一蹴而就，而会是一个非常复杂的过程，需要IMO各成员国携手合作，积极贡献智慧和力量。笔者认为，从长远看，比较可行的方案可能会以碳排放交易为主，以碳税、基金、能效激励等多种措施为辅，从而形成相互融合、相辅相成的复合型国际海运温室气体减排市场机制。