中国共产党领导灾害防治的百年历程与历史经验

高中伟 刘光辉

摘 要：灾害一直是人类生存发展必须面对的重大问题，灾害防治也是中国共产党社会治理的重要内容。百年来，中国共产党领导灾害防治工作的发展，经历了民主革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及新时代四个时期，完成了由最初以抗灾救灾为主向建立集防灾、减灾、救灾于一体的灾害治理体系的转变。经过百年实践，中国共产党实现了灾害防治的现代化发展，形成了坚持党的统一领导、以科技为先导发展生产力、加强制度建设、坚持以人民为中心等灾害治理经验。考察中国共产党领导灾害防治的百年历程与历史经验，是以史为鉴不断完善灾害防治工作的应有之义。

关键词：中国共产党;灾害防治;百年重大成就;历史经验

中图分类号：D632.5

文献标识码：A

文章编号：1006-0448（2021）06-0015-10

受地理位置、气候条件等因素影响，中国自古以来就是一个灾害频发的国家，灾害防治由此成为中国社会治理不可或缺的重要内容。习近平指出：“人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题。”[1]中国共产党成立以来，无论革命、建设还是改革时期，始终重视灾害防治，不断推动灾害防治工作发展，取得了举世瞩目的成就。学界关于中国共产党灾害防治的研究，多注重结合历史学和灾害学对中华人民共和国成立以来党的灾害防治思想、政策、体制、方法、成效等内容进行宏观把握，或是对不同历史时期党的灾害防治实践进行具体考察，系统研究中国共产党百年灾害防治工作的研究成果较少。全面梳理中国共产党灾害防治的百年历程，深刻总结其中的宝贵历史经验，对推动新时代中国灾害防治系统化、科学化、法制化具有重要镜鉴意义。

一、中国百年来的灾害与灾情

所谓灾害，是指危害人类生命财产安全、危及人类生存条件并给人类造成灾难性后果的事件。纵观人类历史的发展过程，按照引发灾害的原因可以将灾害分为自然灾害和人为灾害两大主要类别。鉴于人为灾害成因复杂，本研究着重以百年来中国历史上的自然灾害为主，考察中国共产党灾害防治的百年历程。就自然灾害而言，一般可以按照灾害成因和我国灾害统计管理现状分为气象灾害、洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、农业生物灾害和森林灾害等[2]（P3-4）。在中国数千年的历史中，水旱、地震和风暴潮等自然灾害对社会的发展产生了深刻影响。

百年以来，多种类型的自然灾害给中国社会造成了不可估量的损失。民国时期，中国的灾害主要包括气象灾害、地震灾害、海洋灾害和农作物病虫灾害等，其中以水旱灾害发生最多、危害也最为严重。1912至1949年是中国历史上一个旱涝灾害频发的时期，据不完全统计，全國共发生65次大水灾，受灾面积达5 502万公顷，受灾人口3亿多，死亡人数430万人[3]（P366）。1912至1937年期间，全国共发生20次大旱灾，西北、华北以及西南、华南是主要的旱灾区。以其中影响比较严重的1920年华北旱灾为例，此次旱灾波及山西、陕西、河北、河南、山东五个省份，共317个县，灾民人数达19 895 114人，约占五省总县数（550个）的五分之三[4]（P24）。民国时期频繁的战乱加剧了自然灾害引发的饥荒问题。

中华人民共和国成立以后，中国共产党采取多项措施防灾救灾，使灾害造成的人员伤亡数量大幅下降，但是灾害对社会的影响依然严重。据统计，在没有大灾发生的一般年份，全国受灾害影响的人口有近亿人，其中死亡人数超过千人，需要安置转移者数百万人;20世纪90年代以后，自然灾害造成的年均直接经济损失超过1 000亿元[5]（P1）。在诸多灾害中，突发性巨灾依然威胁着群众的生命和财产安全。1954年，江淮流域发生大水灾，造成100亿元以上的经济损失，受灾群众达1 888万人，仅淹毙者就达3万人[6]（P490）。1976年唐山发生大地震，地震共造成超过242 000人死亡，164 000多人受重伤[7]（P1）。1998年，长江、嫩江、松花江、珠江并发特大洪灾，据不完全统计，共有29个省（区、市）遭受洪涝灾害，受灾人口2.23亿人，死亡3 004人，直接经济损失在1 666亿元左右[8]（P300）。2008年四川汶川县发生大地震，造成8.7万多人遇难和失踪，37.4万余人受伤，直接经济损失达8 451亿元[9]（P7）。严重的自然灾害是中国共产党治国理政的重要挑战之一，党领导的灾害防治工作成为有效保障民生的重要内容。

二、中国共产党领导灾害防治的百年历程

面对自然灾害多发的基本国情，中国共产党自成立之日起就勇敢肩负起中国灾害防治的重任，团结广大人民群众开展各项防灾减灾救灾工作，在应对各类自然灾害过程中取得了显著成绩。回顾百年历史，中国共产党灾害防治事业的发展，经历了民主革命时期的探索阶段、社会主义革命和建设时期的发展阶段、改革开放新时期的调整和变革阶段以及中国特色社会主义进入新时代后的成熟阶段。中国共产党领导的灾害防治工作，对保障群众生命财产安全、维护社会稳定和发展意义重大。

（一）民主革命时期灾害防治的实践探索

民主革命时期，中国共产党肩负着民族独立和人民解放的历史使命，面临着复杂的军事政治斗争。党在进行反帝反封建革命斗争的同时，将抗灾救灾与根据地建设结合起来，坚持生产救灾的理念，努力保障灾区人民生活，推动根据地不断发展，为革命胜利创造了条件。

1.土地革命战争时期灾害防治的初步发展

中国共产党对灾害防治的探索始于独立领导革命斗争的土地革命战争时期。1927至1937年间，中国灾害频繁，受灾情况十分严重。据统计，1911至1937年的民国时期，各种重大灾害达77次之多[10]（P40）。1927年国民党新军阀统治建立以后，灾荒发生的情况更加频繁[11]（P11）。这一时期的灾害呈现受灾范围广、灾害种类多以及多灾并发等特点。

1927年大革命失败后，中国共产党开始建立农村革命根据地。大部分根据地生产力水平低下，且长期遭受国民政府的封锁，灾害发生后容易形成灾荒，灾害防治由此成为根据地建设的重要内容之一，兼具巩固根据地和宣传革命的双重作用。土地革命战争时期，中国共产党将备荒和救灾作为灾害防治的主要内容，遵循以生产自救为主、政府和社会救济为辅的基本方针，通过组织群众生产自救、实施临灾救济以及加强群众间的互助合作等方式开展抗灾救灾工作，有效解决了受灾群众生活上的困难。在救灾实践中，中国共产党建立了包括备荒委员会、救济委员会在内的救灾救济机构，以基于农民个体经济的劳动合作运动为基本方式[12]（P50），采取筹集物资、发放救灾款、租借农具和种子、减免税收、组织灾民种植粮食替代品、开垦荒地、开展节约运动等措施救助灾民[13]（P59-62），在保障灾民生活、增加根据地粮食产量以及扩大革命影响等方面取得了显著成效。

2.抗日战争时期灾害防治的持续开展

抗日战争时期，自然灾害的频发加上日本帝国主义的烧杀抢掠，使中国共产党领导下的抗日根据地出现了严重的灾荒。如1942年，严重的旱灾使晋西大部分地区秋季歉收，不少地方仅有三四成年景，部分地区甚至绝收[14]（P197）。因广大抗日根据地处于经济不发达的地区，抵抗自然灾害的能力较弱，灾害问题成为影响根据地存在和发展的重要问题。

面对严峻的抗战形势，中国共产党将灾害防治作为巩固抗日民主政权的重要工作之一。抗战期间，备荒和救灾仍然是灾害防治的核心内容，以水利建设和植树造林为主的防灾工作也逐渐引起党的高度重视。中国共产党坚持“生产救灾，大家互助，渡过困难，政府以一切方法保证不饿死肯自救的人等口号去动员组织党内外的群众进行生产自救”[15]（P304）的方针，采取赈济粮款、以工代赈、组织群众抢种和补种粮食、加强粮食管理、兴建义仓、移民就食、节约捐输等措施救济受灾群众。为有效保障救灾工作的开展，各抗日根据地民主政权设置民政厅作为一级救灾机构，在地方设立优待救济委员会作为落实救灾政策的基层组织，同时也颁布实施了与灾民安置、救灾款发放以及捐款管理相关的多项条例。在救灾实践中，以“大生产运动”为代表的抗日根据地军民的生产自救是救灾的关键，以合作社为主要组织形式、吸纳灾民参与各行业生产是维持灾民生计的基本途径，党领导下的灾区农村中的相互借贷是社会互济的主要形式。党在抗战期间的灾害防治实践，保障了灾民的基本生活，促进了生产的发展和军民团结，提高了党的政治威信，在巩固抗日根据地的同时也起到了破除迷信、移风易俗的作用。

3.解放战争时期灾害防治的不断完善

抗战胜利后，国民党不顾国内民众的和平呼声，于1946年6月对中国共产党领导的解放区发起进攻，国共双方就此开始了长达四年的内战。在此期间，中国共产党领导下的各解放区灾害时有发生。1947年，陕甘宁边区发生普遍的春旱、秋涝、霜冻，部分地区遭受雹灾、水灾、虫灾，导致边区耕地面积减少约350万亩，收成不及往年的一半[16]（P317）;1948年，华北解放区遭受多种自然灾害，全年华北区平均只有约六成半年景[17]（P522）。灾害防治成为中国共产党保障人民生活、推动革命胜利的必要工作。

解放战争时期，毛泽东根据革命形势，提出了救灾救济的基本理念，即“救济之法，除政府所设各项办法外，主要应依靠群众互助去解决”[18]（P1176）。中国共产党坚持以群众生产自救为主、政府和社会救济为辅的救灾方针，结合土地改革运动，采取紧急赈灾、节约度荒、组织群众补种和抢种农作物、发展副业生产、减免公粮、安置逃荒灾民、防治疫病等措施开展救灾工作。各解放区人民政权基本沿用了抗战时期的救灾机构体系，由各级民政部门负责日常救荒工作，并在灾情特别严重的地区设立生产救灾委员会，协调各部门的救灾工作。经过抗战时期的经验积累，解放战争时期中国共产党已形成了一套包括调查灾情、请示赈灾、政府批复、赈济救灾、及时总结救灾经验等环节在内的完整救災流程。

（二）社会主义革命和建设时期灾害防治的发展

中华人民共和国成立后，中国共产党领导人民建立了社会主义制度，并开始进行社会主义建设。在此过程中，党在民主革命时期灾害防治实践的基础上，借鉴苏联社会主义建设的经验，实现了灾害防治事业的发展，在防灾救灾实践中取得了一系列成果。

1.过渡时期：逐步建立全国性灾害防治体系

中华人民共和国成立后，中国共产党由局部执政转为全国执政，面临的灾害防治任务十分艰巨。过渡时期，中国的水、旱、风、雪、霜、雹、震、疫病和农业病虫等灾害十分严重。除1953年外，其余年份全国受灾面积均在1 000万公顷以上，成灾人口均在3 000万人以上。受帝国主义经济掠夺和长期战乱影响，中华人民共和国成立初期社会生产力水平低下，国家抵御灾害风险能力较弱，灾害防治对于中国共产党保护群众生命安全、巩固执政地位至关重要。

过渡时期，中国共产党逐步向依靠国家和集体抗灾救灾的灾害治理方式转变，逐步建立起全国性灾害防治体系，防灾备灾工作也得到很大发展。党和政府坚持生产救灾的理念，强调“克服灾害的最中心和最有效的办法是生产，即动员广大被灾同胞自己动手，生产自救”[19]（P30）。中华人民共和国成立后，中央政府首先确立了“生产自救、节约渡荒、群众互助、以工代赈，并辅之以必要的救济”[20]的救灾方针，随后根据国家发展形势将救灾方针调整为“生产自救，节约渡荒，群众互助并辅之以政府必要救济”[21]（P89）。在此期间，全国性的救灾机构体系初步建立，由中共中央和国务院（政务院）统一领导，内务部具体组织，灾害救济与防治机构同各部门协调联动，负责灾害治理[22]（P36）;中央层面设置中央救灾委员会，地方层面建立省、专区、县、乡救灾委员会专门负责救灾救济工作。同时，救灾管理制度建设得到加强，党和政府颁布了包括《关于加强查灾、报灾及灾情统计工作的通知》《关于处理节约募集物资的规定》《受灾农户农业税减免办法》等在内的一系列法规条例对灾害防治工作进行规范。在防灾实践中，中国共产党强化灾害信息管理，有计划地开展多项水利工程建设以防水患;在救灾实践中，中国共产党采取紧急赈灾、疫病防治、以工代赈、节约捐献、发展副业生产、提倡互助借贷、组织群众抢种和补种农作物、阻止逃荒、安置灾民、减免灾区农业税等措施实施救灾，有效保障了灾民的基本生活。

2.全面建设社会主义时期：计划经济下灾害防治的发展

1956年，社会主义制度在中国得到确立，中国共产党开始领导全国人民进行社会主义建设。全面建设社会主义时期，以水灾、旱灾和地震灾害为主的各类自然灾害频繁发生。在中国自然灾害史上影响较大的灾害，如1959至1961年三年自然灾害、1966年邢台地震、1975年河南淮河水灾以及1976年唐山地震，均发生在这一历史时期。灾害不仅威胁着人民群众生命财产安全，而且严重影响了社会主义事业建设进程，灾害防治由此成为党治理国家的重要内容。

全面建设社会主义时期，中国共产党建立了计划经济体制下的灾害防治体系，加强了灾害管理制度和防灾备灾工作。在计划经济体制下，政府大包大揽式的灾害防治方式逐步形成，集体组织下的群众性生产自救运动是救灾的主要方式。党和政府将“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”[23]（P436）作为救灾方针，将内务部作为全国抗灾救灾的主要领导机构，将中央救灾委员会作为负责灾害防治组织协调工作的重要机构。在防灾备灾实践中，农田水利建设以及各项防汛水利工程建设取得重大进展，安徽的淠史杭、内蒙古的三盛公以及北京的密云水库等大型水利工程为农田灌溉事业发展提供了基本条件[24]（P13）;粮食储备制度得以建立，至20世纪80年代中期，国家储备粮食在数量上达到预定储备规模[25]（P58）。在救灾实践中，党和政府基本沿用了社会主义过渡时期的救灾举措;三年自然灾害期间，除常规救灾方法外，降低城乡口粮标准、精简城镇人口、开展代食品运动等应急措施也在救灾度荒过程中发挥了重要作用。此外，党领导下的灾区集体互助在灾害救助中发挥了一定作用，民间救灾组织纳入政府行政管理体制，其灾害救助功能由此被政府所取代。

中共八大后，受“左”倾错误影响，党的灾害防治事业发展受挫。1958年，中央救灾委员会被撤销，全国大部分地区的救灾机构相继撤销和合并，各地的救灾任务主要由民政部门负责。1969年，内务部被撤销后，救灾、救济、优抚等工作由财政部负责，灾害防治的主要领导机构变为单纯的拨款机构[26]（P88）。国家灾害防治体系受到严重破坏，给党的灾害防治事业建设留下了深刻的教训。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新時期灾害防治的调整与变革

十一届三中全会之后，中国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期。中国共产党逐步恢复“文化大革命”中被严重破坏的灾害防治工作，并以经济体制改革为基础，逐步推动灾害防治走向现代化。以1992年社会主义市场经济体制改革为分界点，中国共产党的灾害防治工作发生了显著变化。

1.历史转折和中国特色社会主义开创时期灾害防治的调整

1976年，“文化大革命”结束;经过两年徘徊时期，中国进入改革开放新时期，自然灾害发生的频率相较于中华人民共和国成立前三十年有所降低，灾害种类也发生了变化。这一时期发生的自然灾害主要是地质灾害、气象灾害和海洋灾害。加强防灾减灾建设以提高我国灾害治理能力、减轻灾害造成的生命财产损失是这一时期灾害防治工作面临的主要任务。

改革开放以后，伴随国内经济体制改革，中国共产党转变灾害治理理念，恢复救灾机构，加强灾害管理，不断调整灾害防治工作。以1989年中国“国际减灾十年”委员会成立为标志，中国共产党的灾害防治思想开始由重视临灾救济和灾后救助，向更加注重灾害预防与减灾工作的方向发展。为适应经济发展的需要，党和政府以中央和地方财政“分灶吃饭”的国家财政体制改革为基础，实行灾害救济的经费包干制度，缓解了中央政府的救灾压力，加大了地方政府在救灾中的作用。在灾害防治的顶层设计上，党和政府以“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”[27]（P8）为救灾方针，在民政部设立农村社会救济司主管全国农村救灾工作[28]]（P150），将灾害救济与扶贫结合，充分发挥无偿救济和有偿扶持合力作用。救灾工作管理法制化进程加快，民政部明确了救灾物资的使用范围和发放对象，监察机关也加强了对救灾过程的监管。在防灾备灾实践中，党和政府加强系统防灾工程建设，使水利工程在农田灌溉和防洪抗旱方面的作用大幅提升;三北防护林建设取得阶段性成果，至1985年第1期工程完成时，西北、华北和东北常年受风沙和水土流失影响的地区已有1.2亿万亩农田得到林网保护[29]。在救灾实践中，党和政府注重加强部门联动，及时安置灾民，对口支援灾区重建，积极恢复灾区工农业生产。在社会救助和国外援助方面，中国共产党重启计划经济时代消失的灾害社会捐助，将保险作为重要的社保制度纳入社会治理体系中，并开始接受国际救灾援助，逐步参与到国际减灾活动中。

2.改革开放和现代化建设新阶段灾害防治的变革

1992年以后，伴随社会主义市场经济体制改革，中国社会主义现代化建设进入新阶段。进入21世纪以后，随着灾害防治事业不断发展，水旱灾害造成的灾害影响相对减弱，但地质灾害和疫病灾害等造成的威胁依然较大。这一时期，1998年长江大水、2003年“非典”疫病、2008年汶川地震、2008年南方雪灾、2010年青海玉树地震等灾害给中国社会造成了较大影响。完善现代化灾害防治体系、以预防为主减少自然灾害影响是这一时期灾害防治工作的主要目标。

改革开放和现代化建设新阶段，中国共产党灾害防治工作发生了重大变革。随着改革开放后灾害防治事业的发展，中国共产党逐步认识到减灾工作在经济建设和社会发展中的重要地位，并将综合减灾思想作为应对灾害的基本理念。以1994年中央与地方实施分税制为基础，党和政府建立了救灾工作分级负责、救灾款分级负担的救灾体制，同时强调救灾社会化的改革方向。中央提出“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针，并设立国家减灾委员会等机构，负责救灾减灾协调和组织工作;各级地方政府设立了相应的灾害管理机构，应急性临时救灾指挥机构也在救灾中发挥了重要作用。灾害管理方面，灾害信息得以及时公开，灾害防治法制化进程取得重大进展，新颁布或修订的有关防灾减灾救灾的法律法规多达30多部。在防灾备灾实践中，党和政府进行了包括防备水灾、旱灾、风灾等自然灾害的一系列重大系统性减灾工程建设，并完善国家物资储备制度，在各地组织开展救灾物资储备库建设。至2012年，全国省级救灾物资仓储面积达32万余平方米，309个地、市和2 286个县（市、区）建立起救灾物资储备库点[30]（P11）。在救灾实践中，中央建立了国家应急响应机制，形成了“一案三制”的应急管理体系，以及党中央统一领导、应急指挥中心统一指挥、各级部门协调联动、地方政府与人民军队相互配合、基层政府积极组织动员群众的抢险救灾工作方法，提高了对灾害的响应速度。此外，党和政府鼓励慈善事业发展，加强国际减灾合作机制建设，大力推动救灾减灾社会化与国际化。

（四）中国特色社会主义新时代中国共产党领导灾害防治的新发展

十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。中国的自然灾害时有发生，气象、地质以及疫病等自然灾害威胁着人民的生命和财产安全。以习近平同志为核心的党中央在改革开放以来灾害防治实践的基础上，实现了灾害防治事业的新发展。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将防灾减灾救灾的系统性灾害防治理念具体化，形成了“两个坚持、三个转变”[31]的思想方针。十八届三中全会后，中央开始对防灾减灾救灾体制进行改革，提出要充分发挥我国的政治优势和社会主义制度优势，健全和完善包括统筹协调体制、属地管理体制、社会力量和市场参与机制等在内的各项灾害防治制度[32]。2018年，中央政府组建应急管理部，作为国务院的组成部门，专门负责生产安全、防灾救灾等工作中的应急响应。灾害防治法制化建设方面，党和政府修订了《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国环境保护法》等多部法律，与时俱进推动灾害管理法制建设不断发展。灾害防治实践方面，党和政府注重加强灾害监测预警、工程防灾减灾、基层防灾减灾等多方面能力建设，不断提高市场和社会参与程度、扩大防灾减灾宣传教育、推进防灾减灾救灾国际交流合作，实现了国家灾害治理能力的平衡发展和稳步提升。

三、百年来中国共产党领导灾害防治的历史经验

百年来，中国共产党以保障人民群众生命财产为中心，在领导中国革命、建设和改革的过程中积极开展抗灾救灾工作，经过不断实践和总结，逐步形成政府主导、社会广泛参与、中央到地方层级管理的现代化灾害防治体系，灾害防治工作不断向系统化、科学化、制度化以及社会化方向发展。

（一）党的统一领导是灾害防治的核心优势

习近平在十九大报告中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[33]（P20）中国共产党的统一领导是百年来灾害防治工作的核心优势，对灾害治理成效起到了决定性作用。民主革命时期，中国共产党的领导是广泛动员各方力量参与抗灾救灾的关键。在党的领导下，根据地民主政权开展的赈济粮款、节约捐献和生产自救等运动得以高效展开，在物质匮乏的条件下极大缓解了救灾压力、保障了群众生活。社会主义革命和建设时期，党的统一领导是计划经济体制下开展各项防灾备灾基础设施和工程建设、统一管理调度抗灾救灾物资以及组织群众生产自救的前提。改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党是持续推进灾害管理方式变革和灾害防治现代化发展的领导核心。进入新时代以后，党的统一领导是深化防灾减灾救灾体制机制改革和综合提高国家灾害防治能力的关键。

回顾百年历程，中国共产党在灾害防治中的各个环节都发挥着核心作用。在防灾减灾环节，党的统一领导是与时俱进完善灾害治理体系与制度、规划和实施系统的防灾备灾工程建设、开展广泛的防灾减灾宣传教育、制定和施行灾害防治法规的根本保障。在抗灾救灾环节，党的统一领导在制定和实施科学合理的救灾方案、统一指挥与集中调度、及时实施灾害救助、争取社会和国际援助等方面都起到了至关重要的作用。在灾后重建环节，中国共产党也是科学规划和开展重建、政策帮扶保障受灾地区经济快速恢复发展的领导核心。新时代实现国家灾害防治事业的不断发展，坚持党的统一领导至关重要。

（二）以科技为先导发展生产力是灾害防治的基础

“根据唯物主义观点，历史中的决定性因素，归根结底是直接生活的生产和再生产。”[34]（P13）中国共产党领导百年来灾害防治的历史经验表明，以科技为先导发展生产力，提高国家抵御灾害风险的综合能力是灾害防治的基础。民主革命时期，中国社会生产力水平低下，中国共产党坚持生产救灾的思想方针，重视发展以农业为主的各行业生产提高抵御灾害风险能力，将抗灾救灾与发展根据地生产相结合，实现了灾害治理。社会主义革命和建设时期，中国共产党重视科技对防灾和救灾工作的重要性，建立了气象监测与地震监测系统，完成了多项大型水利工程建设，并通过一定程度上的工业反哺农业推动了农村生产力的发展，增强了农村防灾备灾能力。改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党对经济体制的改革促进了生产力的发展，灾害管理方式改革得以实施，先进的科学技术和管理经验逐步被运用到灾害防治中，加快了灾害防治现代化进程。随着中国特色社会主义进入新时代，以科技为先导推动生产力发展为建立现代化的灾害管理制度、完善科学先进的灾害监测和预警体系、提高综合性防灾减灾工程建设能力等奠定了基础。

以科学技术为先导发展生产力，不仅为灾害防治提供了必要的技术，也为增强国家抵御灾害风险的能力提供了重要的物质基础，是中国共产党百年来领导灾害防治的重要经验。新时代以“互联网+”、大数据、物联网等新科技为先导持续推动生产力发展，是中国共产党灾害防治事业不断迈向现代化的必由之路。

（三）加强制度建设是灾害防治的关键

“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[35]在百年来应对灾害问题的历程中，不断加强制度建设是中国共产党灾害防治的关键。民主革命时期，中国共产党通过以抗灾救灾为主的灾害防治实践，初步形成了比较成熟的报灾和救灾流程。社会主义革命和建设时期，中国共产党建立了计划经济体制下包括灾害信息管理、救灾物资管理以及灾害税收减免等在内的灾害管理制度，同时对建立灾害物资储备制度进行了初步探索。改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党变革灾害管理方式以适应经济发展的需要，在灾害分级管理的机制下加强防灾物资储备、灾害信息管理、救灾物资管理以及救灾社会捐献等制度建设，有效减少了灾害的影响。进入新时代以后，中国共产党进一步完善了改革开放和社会主义现代化建设新时期形成的灾害治理体制机制，重点强化防灾备灾制度以及灾害应急响应制度的建设，显著提升了国家防灾减灾救灾综合能力。

中国共产党领导百年灾害防治的历史经验证明，加强制度建设、与时俱进推动制度改革是保障党所建立的防灾减灾救灾制度及时适应经济发展需要且能高效运行达到灾害防治预期目标的关键。加强灾害防治制度建设，对强化依法依制治理灾害理念、实现快速及时的灾害应急响应、保障灾款和救灾物资的正确使用、规范社会救助渠道等具有至關重要的作用。在新时代的灾害防治中，应继续加强灾害防治制度建设，进一步推动灾害防治制度化和法治化发展。

（四）坚持以人民为中心是灾害防治的根本

“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”[36]（P21）百年来，中国共产党始终坚持群众路线，以保障人民生命和财产安全为灾害防治目标，并依靠人民群众的力量实现灾害防治。民主革命时期，中国共产党充分组织动员群众开展多种方式的生产自救运动，有效保障了根据地灾民的基本生活。社会主义革命和建设时期，中国共产党将群众动员作为灾害防治的基本方式，组织群众参与节约捐献运动、生产自救运动以及防灾工程建设等，减少了灾害对群众生活的影响。改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党将扶贫与救灾结合，将灾害救助作为一项基本内容纳入社会保障制度中，以保障受灾群众生活。进入新时代以后，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展理念，从加强群众防灾意识教育、创建综合减灾示范社区、建设社会应急救援隊伍、完善救灾款项和物资发放的社会监督机制等多方面依靠群众实现灾害防治，坚持提升国家灾害治理能力，在减少灾害影响的同时保障和改善了灾区群众的生活。

回顾百年历史，将减少群众生命财产损失和保障受灾群众生活作为出发点和落脚点是中国共产党能够动员各方力量并成功领导防灾减灾救灾工作的根本，将依靠群众作为灾害治理的基本方针是中国共产党能够应对重大自然灾害、取得良好的灾害防治成效的根本。坚持以人民为中心，充分体现了党全心全意为人民服务的宗旨，为党的灾害防治事业提供了源源不竭的强大动力，是新时代提升国家防灾减灾救灾能力必须坚持的根本原则。

四、中国共产党领导灾害防治事业发展的未来展望

百年历史证明，中国共产党在革命、建设和改革中的灾害防治工作成效显著，在保障群众生命财产安全、维护社会稳定发展、提升国家治理能力等方面发挥了重要作用。但是，由于起步较晚、发展过程曲折艰辛，目前中国的灾害防治事业现代化程度还不够高，在灾害应急管理、灾害防治法制化以及救灾社会参与等方面存在一定的问题。未来中国共产党领导灾害防治事业的发展，需要针对这些问题采取相应措施，进一步完善灾害管理体制机制，加强防灾减灾工作，规范救灾过程，使防灾减灾救灾综合能力得到不断提升。

（一）加强灾害应急管理

灾害应急管理是指政府等社会组织在应对突发自然灾害的过程中，通过建立必要的应急体系以及管理体制和机制，采取一系列必要措施，降低灾害影响、恢复社会秩序、促进社会发展的有关活动[37]（P27）。中华人民共和国成立后，中国共产党充分发挥社会主义制度的优势，结合自身和苏联的灾害防治实践经验，建立了“政府领导、部门分工、地方负责、村社组织、全民参与”[38]（P24）的救灾体制。改革开放后，中国共产党对灾害管理体制进行调整，并在防灾救灾实践中充分认识到了建立现代化的灾害应急管理体制在灾害防治中的重要作用。进入新世纪后，党和政府根据灾害防治事业发展的需要，建立了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。进入新时代以后，以习近平同志为核心的党中央更加重视灾害应急管理，不仅颁布法规条例持续推动灾害应急管理体制的改革和进一步完善，并且建立了专门的国家应急管理部负责灾害应急响应工作。

实践证明，中国共产党重视和加强灾害应急管理工作，不仅顺应了各国政府建立专门的灾害应急管理和决策协调机构以应对自然灾害的国际趋势，而且能够有效解决救灾过程中中央与地方权责不明、救灾响应不及时以及灾后重建规划不完善等问题。因此，对未来灾害防治事业的发展而言，加强灾害应急管理是至关重要的内容。加强灾害应急管理，须从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援管理以及灾后恢复与重建四个阶段分别入手，不断完善管理体系，加强应急人员、物资装备、资金以及工程技术等保障，定期开展应急演练和应急宣传教育工作，建立科学的监测和预警机制，规范应急响应过程，有计划地实施灾后恢复与重建工作。在未来的灾害防治工作中，进一步完善灾害应急管理部门建设和规范灾害应急管理工作是加强灾害应急管理的关键。

（二）推动灾害防治法制化建设

20世纪60年代以来，灾害治理的迫切需要以及各国政府对防灾减灾工作的日益重视促使各国加强灾害防治的立法，以减轻灾害对人类造成的损失。改革开放前，党和政府就已经制定颁布了大量关于灾害防治的法律法规以及规章制度，对指导和规范各项灾害防治工作起到了重要作用。党和政府在改革开放前颁布的法律主要是围绕生产抗灾和生产自救工作制定的，相比较之下，只有林业灾害管理部门的法律法规较为完善[39]（P314）。改革开放以后，在推动灾害管理体制改革的过程中，党和政府加快了灾害防治的法制化建设进程，颁布实施了《防震减灾法》《防洪法》《传染病防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《环境保护法》等一般性法律以及《突发事件应对法》等基本法律。但是，我国的灾害防治法律体系仍然有多方面内容需要完善，持续推动灾害防治法制化建设是提高国家防灾减灾救灾能力至关重要的内容。

为持续完善我国的灾害防治体系、不断提高防灾减灾救灾体制的运行效率，必须进一步加强灾害防治法制化建设。在灾害管理法律体系建设方面，日本、美国、德国等发达国家已经由制定灾害基本法阶段进入到制定部门灾害管理法阶段;相较之下，中国在灾害防治法律法规建设方面存在缺乏统一的国家防灾减灾基本法、社会救灾相关法律不完备、灾害管理法律建设不健全等问题。对此，新时代加强灾害防治法制化建设应从三个主要方面着手。首先，应加强对灾害防治法律的理论研究。关于灾害防治的法律体系建设是一项复杂而庞大的工程，没有全面深入的理论研究，没有充分借鉴国外关于灾害防治的理论研究成果，就无法设计和制定出适合中国国情、科学合理的灾害防治法律体系。因此，理论研究是加强灾害防治法制化建设的首要前提。其次，应完善现有的灾害管理法律体系。灾害管理法律体系建设是灾害防治法制化的关键内容，是实现国家灾害治理现代化的重要途径。借鉴日本于1961年颁布实施的《灾害对策基本法》，及时制定一部国家防灾减灾基本法律，加快综合性灾害管理法律建设进程，是推动中国灾害治理法制化进程的当务之急。最后，应加强对灾害防治过程的法律监督。对灾害防治过程的法律监督直接关系防灾减灾救灾的实效，在灾害防治法制化建设过程中与灾害管理立法同样重要。运用法律手段监督灾害防治全过程，能有效杜绝救灾过程中的贪污腐败现象，是保证救灾实效的必要举措。

（三）强化救灾工作的社会参与

在灾害防治过程中，救灾工作的社会参与是指非政府组织、企业或个人等社会力量广泛参与救灾，与政府协同合作提高救灾效率与水平。救灾工作的社会参与是社会救助的重要途径之一，也是现代国家灾害救助中不可或缺的内容。在计划经济时代，由于社会资源绝大部分被国家和集体控制和配置，包括慈善组织等在内的民间救灾组织机构失去了自身存在的经济基础，导致救灾工作的社会参与仅限于个人或集体之间的互助互济，使其在灾害救助过程中发挥的效果有限[40]（P47）。改革开放后，党和政府实施灾害管理改革，开始试行灾害保险，并逐步开放救灾社会捐助渠道，建立扶贫救灾基金会，推动救灾社会化。1994年，第十次全国民政工作会议正式提出民政工作要走社会化的道路，中国的救灾工作的社会参与进程大幅加快。1996年，包括救灾扶贫基金会在内的19万个非政府组织共积累资金47.9亿元，比当年国家的救灾经费支出高出约17亿元[41]（P23）。进入21世纪以后，政府主导、社会力量广泛参与的救灾格局基本形成，社会捐助趋于常态化，巨灾保险制度在灾害救助工作中发挥的作用日益显著。

强化救灾工作的社会参与，对于缓解政府的救灾压力、保障救灾工作的持续性、推动救灾工作细致化等具有重要意义，能够有效地弥补政府救灾工作的不足。改革开放以来，党和政府依靠救灾社会化机制取得的救灾成效足以证明，强化救灾工作的社会参与是未来推动中国救灾事业发展的关键内容。在现有的救灾体制下，以灾害保险和救灾捐助为主要内容，加强救灾工作的舆论宣传，引导社会各界力量参与救灾工作，并在救灾实践中注重规范社会救助的过程，充分发挥政府的主导作用以及非政府组织的专业性和灵活性特点，是新时代不断强化救灾工作社会参与的有效途径。

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The Centennial Process and Historical Experience in Disaster

Prevention and Management of Communist Party of China

GAO Zhong-wei，LIU Guang-hui

（School of Marxism，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

Abstract：

Disasters have always been a major problem that human must face for survival and development，and disaster prevention and management is also an important part of the social governance of the Communist Party of China.Over the past century，the development of the work of Chinese Communist Party’s disaster prevention and managemant has experienced four periods：the period of democratic revolutionary，the period of socialist revolution and construction，the period of reform and opening up and socialist modernization，and the period of  new era，has completed the transformation from the initial focus on disaster relief to the establishment of a disaster management system integrating disaster prevention，reduction and relief.After a hundred years of practice，the Communist Party of China has realized the modern development of disaster prevention and management，and has formed disaster management experience such as adhering to the party’s unified leadership，taking science and technology as the guide to develop productivity，strengthening system construction，and persisting in the people-centered approach.Studying the 100-year course and historical experience of disaster prevention and management by the Communist Party of China is the intended meaning of constantly improving disaster prevention and management  work by taking history as a mirror.

Key words：

Communist Party of China;disaster prevention and management;centennial process;historical experience

（責任编辑

周子翼）