论全面依法治国背景下党的领导法治化

张炜达,郭朔宁

(1.西北大学 法学院;2.西北大学 马克思主义学院,陕西 西安 710127)

发展党的领导(1)发展党的领导含“党的领导的完善”和“党的领导的创新”两方面,旨在增强党在新的历史条件下的领导能力。就“党的领导的创新”而言,涉及党的领导体制、领导方式、组织体制以及活动方式等。参见林尚立:《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2017年版,第336-337页。是当代中国政治的核心问题。新中国成立以来，尤其是改革开放以来,中国共产党对中国特色社会主义制度下如何加强并改善党的领导进行了不断探索，积累了正反两方面的丰富经验。进入新时代,中国的政治与法治建设力度空前加强,这主要表现在:“党领导一切”成为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略和根本政治原则;通过顶层设计使依法治国全面推进;更加重视依法执政这一治国理政基本方式;等等。党的十八大以来召开的两届四中全会也分别从法治与制度两个维度(2)中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求坚持党的领导应当做到“三个统一”和“四个善于”;中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对坚持和完善党的领导制度体系提出具体要求。>对坚持党的领导作出具体安排。2018年8月,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上深刻指出：“推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务。”[1]至此,党的领导法治化再度成为党关切的重大现实问题。

近年来,学界围绕“党的领导法治化”所作的研究卓有成效(3)1997年,党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略后,学界对“党的领导法治化”的研究随即展开。匡克较早认识到社会主义法治国家与中国共产党的关系问题,认为党领导社会主义法治国家建设与党的领导法治化是“一个问题的两个方面,不可偏废”。参见匡克:《论法治国家与党的领导法治化》,《社会科学》，1999年第7期。此后,相关学术研究的数量相对较少。2013年之后,随着全面依法治国方略的提出,对此命题的研究呈现较快增长的趋势。,主要集中在以下三个方面:一是从整体上对党的领导法治化进行分析(4)此方面的研究成果主要有:宁显福:《全面推进新时代党的领导制度化法治化》,《世界社会主义研究》,2019年第1期;贺海仁:《论中国共产党领导法治化》,《河北法学》,2016年第4期;王和平:《论党的领导方式法治化》,《学习论坛》,2003年第4期;等等。。包括党的领导法治化的内涵、发展过程、实施路径等;二是对党的领导法治化的某一具体实施路径作详细论述(5)此方面的研究成果主要有:欧爱民、向嘉晨:《党的领导法治化的复合模式及其实施路径》,《吉首大学学报》(社会科学版),2020年第2期;万里鹏:《“党的领导”入法:理论透视、实践考察与制度完善》,《河南社会科学》,2020年第10期;欧爱民、向嘉晨:《“党的领导”入法原则及其标准》,《中共天津市委党校学报》,2020年第3期;等等。,诸如国法模式、党规模式、复合模式、“党的领导”入法、依法执政等;三是对党的领导法治化进行学理与逻辑建构(6)此方面的研究成果主要有:秦前红、苏绍龙:《中国政党法治的逻辑建构与现实困境》,《人民论坛》,2015年第20期;施新州:《论党的领导法治化》,《上海政法学院学报》(法治论丛),2020年第2期;等等。。已有研究意义非常,但部分内容仍可继续深入:其一,需要运用科学的方法对“党的领导法治化”的生成进行挖掘梳理;其二,需要结合新时代的现实背景,系统总结党的领导法治化的当代价值。

一、党的领导法治化的生成逻辑

认识问题是解决问题的第一步。马克思主义是我们处理问题的重要武器,习近平总书记在党的十九大报告中谈到中国特色社会主义政治发展道路时,运用了“三个逻辑”(7)即“中国特色社会主义政治发展道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求”。参见习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社，2017年版,第36页。重要论述,该论述证明并发展了马克思主义整体性这一根本特征。同时,也为我们更为透彻地认识与分析党的领导法治化这一政治命题的生成、演变与发展提供了基本遵循。

(一)历史逻辑:承续中国共产党改善领导方式的传统

在不同时期，中国共产党对于加强和改善党的领导方式的探索是一以贯之的,从直接施令到规范化再到制度化、法治化是其中的一条主线。新民主主义革命时期,为了适应复杂多变的战时环境,党主要依靠政治动员和政策要求进行领导。对此,毛泽东强调:“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”[2]1298彭真在1984年曾谈道:“在革命战争时期,党、军队和群众,大家注意的是党的政策。一件事情来了,老百姓总是问,这是不是党的政策?”[3]361但不可否认的是,在局部执政条件下,共产党人在各根据地也通过制度创设(8)诸如请示报告制度、集体领导制度、民主集中制、民主选举制等。参见王炳林、赵军:《中国共产党治国理政历史经验研究》,人民出版社，2019年版,第76-77页;陈占安:《毛泽东领导理论研究》,人民出版社，2008年版,第208-218页。和制定法律法规(9)以陕甘宁边区为例,延安时期中国共产党领导并颁布了三部宪法性文件,即《陕甘宁特区政府施政纲领》(1937年)、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》(1939年)和《陕甘宁边区施政纲领》(1941年)，并依据三个施政纲领精神,积极开展选举、组织等法律创建工作。、党内法规(10)如组织法规制度有:《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(1942年)、《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》(1942年)、《中共中央关于在军队中组织党委会的指示》(1947年)等;领导法规制度有:《中共中央关于领导办法的决定》(1943年)、《中共中央山东分局关于战工会工作及与各级政府关系的指示》(1942年)等。等方式,进行着执政法制化和领导制度化的初步探索。社会主义革命和建设时期,中国共产党实现了由革命党向执政党转换,在一定程度上仍延续了革命时期政策化、运动化的领导传统,这是当时的政策依赖、文化传统等因素共同作用的结果,具有一定的合理性。同时，该时期也进行了党的领导制度化的实践。就党政关系而言,党主要依靠嵌入党组制(11)1951年11月,党中央制定《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》,指出:“党政之间不是隶属关系,党的领导是通过党的路线、方针、政策以及在政权机关中担任公职的党员发挥作用来实现。”参见刘朋:《新中国成立初期中国共产党执政范式研究》,中国社会科学出版社，2016年版,第51页。、请示报告制度(12)1953年3月10日,中共中央颁布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定(草案)》,其中指出：“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常、直接的领导。”参见中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编:第4册》,中央文献出版社，2011年版,第58-62页。、中央领导小组(13)1958年6月10日,中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,决定成立直隶中央政治局和书记处的财经、政法、外事、科学及文教等五个小组,分别由陈云、彭真、陈毅、聂荣臻和陆定一担任组长。参见中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆:《中国共产党组织史资料》第9卷(下),中共党史出版社，2000年版,第628-629页。等形式实现对政府的领导。

党的十一届三中全会召开后,国家法制建设重新恢复。通过反思以往的经验和教训,党深刻认识到法制和制度在国家建设中的重要作用。邓小平深刻指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[4]333在此背景下,1982年党的十二大通过的《中国共产党章程》确立了“党的领导法治化”原则,明确党的活动要在宪法和法律范围内进行[5]57。这一重要原则延续至今,为党的领导和执政奠定了制度基础[6]。党的十三大深化了这一原则,提出“健全党的集体领导制度和民主集中制”之目标,并指出加强党的领导作用要靠党的领导制度、领导方式和领导作风的改善。党的十五大细化了党的领导制度化的具体内涵,正式开启了党的领导制度化、法律化进程。党的十五大将依法治国纳入党的治国方略框架体系,第一次提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,在治理理念上实现了从“法制”到“法治”的转变[7]。在党的建设方面,提出“要严格按党章办事,按党的制度和规定办事”[8]43。党的十六大在论述“改革和完善党的领导和执政方式”这一目标时,提出了要坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导,这是党在总结五十多年执政经验教训的基础上形成的对执政方式的基本认识[9]76-78,也意味着对党的领导制度化认识的升华。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指明：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。”[10]281党的十八大之后,党加强了领导制度化、法治化工作,正是对在不同时期勠力改善党的领导这一优良传统的承续。

(二)理论逻辑:坚持与发展马克思主义政党理论

政党理论是马克思主义学说的重要组成部分。在不同历史环境中,在坚持的基础上不断丰富和发展党的领导贯穿无产阶级运动始终。

马克思恩格斯关于无产阶级专政理论的核心内容表明,无产阶级的革命斗争必须通过共产党的领导来实现,并总结出党的发展与建设要适应时代发展的重要规律：“当党壮大到一定程度时,党在少年时期不得不采取的那些行动本身,就显得不适宜了。”[11]547这一论断为后来政党理论的不断发展奠定了基础。列宁在无产阶级革命与社会主义建设过程中创立了完整的建党学说。十月革命后,俄国布尔什维克党实现了由革命党向执政党角色的转变,列宁继承了马克思恩格斯注重坚持党的领导的理念,强调“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”[12]302,并提出了“总的领导”理论,丰富了无产阶级政党执政方式的内容。1921年后,苏维埃俄国通过施行新经济政策,进入和平建设时期,如何处理党的职能与国家机关职能之间的关系,就成为突出的现实问题。1922年3月,在《就党的十一大政治报告提纲给莫洛托夫并转中央全会的信》中,列宁强调要通过处理党政关系等手段及时地调整党的领导方式：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责;提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神,党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导,不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[13]68列宁所言的“总的领导”有两层含义:一是强调党是执政党,党拥有至高的领导地位,党的代表大会所通过的决定对于整个国家而言都必须遵守[14]449。二是相对于革命期间主要通过政策、强制力和领导权威进行领导,转而运用政治上、思想上和组织上的领导方式。可见,列宁已经认识到党的领导方式要根据具体历史条件的变化而发展。

马克思主义传入中国后,在革命、建设与改革的不同历史时期,中国共产党人结合具体实际,实现了马克思主义政党理论的中国化。新中国成立后,毛泽东强调：“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心,社会主义事业就不能胜利。”[15]303在1962年召开的中央工作会议上,毛泽东强调了党的领导的全面性：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。”[16]305事实上,毛泽东早在革命时期就认识到了正确领导方式的重要性，他在1940年《抗日根据地的政权问题》这份党内指示中提出:“必须保证共产党员在政权中占领导地位……所谓领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士。”[17]742进入现代化建设新时期,邓小平更加重视坚持党的领导,“四项基本原则的核心就是坚持党的领导”,并在此基础上作出了“坚持党的领导必须改善党的领导”“党的领导方式法制化”等经典论述,将马克思主义的政党学说和领导理论推向了新境界。江泽民则通过“三讲教育”,运用其中的“讲政治”将党的领导贯穿于中国特色社会主义建设的各个方面[18]。胡锦涛也强调：“要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家。”[19]447中国发展进入新时代,以习近平总书记为核心的党中央顺应中华民族伟大复兴的时代要求,形成并提出了马克思主义法治理论中国化的最新成果——习近平法治思想,在强调“全面依法治国决不是要削弱党的领导,而是要加强和改善党的领导”的同时,指明“党的领导是社会主义法治最根本的保证”,要“通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施”[1],以进一步推进党的领导制度化、法治化。

(三)实践逻辑:强力推动新时代深化改革和依法治国的实践

“在法治下推进改革,在改革中完善法治。”[20]286全面深化改革与法治建设相辅相成,共同推动了党的领导法治化进程。从建设法治国家、落实依法治国方略来看,党的领导法治化是依法治国的核心内容与任务。作为一种治国基本方略,依法治国具有统领性的鲜明特征,体现为“广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”[8]26党的领导法治化的本质就是将党的领导活动纳入法律和制度的轨道。无论是依法执政还是依规治党,都是党的领导法治化的实现形式。依法治国的基本要求是依法执政,党的领导法治化是依法执政的具体展开。一方面,依法执政是实现依法治国的关键。中国共产党是我国的领导力量和依法执政的主体,其执政行为的内容、方式、途径等均要遵循法律规范[9]79。另一方面,依规治党是依法治国的重要环节和前提条件。中国共产党具有先进性,是中国人民和中华民族的先锋队,同时也是依法治国的领导力量,因此,其自身能否遵守党内法规及规范,对广大人民群众起着莫大的引领与模范作用。

从深化改革角度看, 党的领导法治化作为政治建设的一部分, 是主动适应经济社会变化的改革实践。 早在1986年, 改革开放总设计师邓小平就已经意识到： “不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果, 不能使经济体制改革继续前进, 就会阻碍生产力的发展， 阻碍四个现代化的实现。”[21]176习近平总书记在总结改革开放的宝贵经验时也首先指出：“坚持党对一切工作的领导,不断加强和改善党的领导。”[22]一方面,随着社会主义市场经济的发展、社会力量的加速成长、人民参政意识的日渐增强,推动着党的政治建设逐步深入。新时代以来,在自媒体、互联网技术的加持下,人民群众的参政方式更为多元,利益表达的需求更为强烈,呼吁着更为规范的党的领导和执政方式。另一方面,近年来,在全球金融危机、贸易保护主义抬头等影响下,国内经济发展出现了出口红利、人口红利逐渐消失和产业升级等变化,经济改革的红利随之减弱,我国经济发展的目标由“高速度”转为“高质量”，因此,亟待通过更深层次的制度创新和思想解放激发改革动力,而以党政关系的处理为核心的党的领导法治化,有利于厘清党与国家机关、政府与市场之间的关系,有利于市场红利的进一步释放。

二、党的领导法治化的实践路径

新时代下,党的领导法治化作为政党法治的重要组成部分,应将习近平法治思想作为根本遵循和指引,在依法执政实践中逐步推进。同时,坚持历史唯物主义的基本立场和马克思主义法学的基本观点,在经济基础与上层建筑的相互作用和历史与现实的相互统一中推动党的领导法治化向前发展。

(一)坚持依法执政基本方式,在执政实践中实现党的领导法治化

依法执政是党的领导法治化的主要体现。一方面,党的领导是党的执政(14)正确区分领导与执政是依法执政研究的突破口,同时也是完善党的领导的重要内容。因此,有必要对二者作概念界分。“党的领导”是指在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下,中国共产党在社会政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的系列目标而共同奋斗的活动。理解这一概念的要点在于,党的领导首先是一种党对领导对象的带领性活动,其次是一种党同人民群众之间的特定关系,最后是体现于这种特定关系中的一种地位状态。“党的执政”是指中国共产党对国家进行指挥、控制和支配的活动,但这一执政活动需要通过两个步骤实现,首先是党在组织上实现对各国家机构的控制,其次是运用国家机构职权,使得党的纲领与主张上升为国家意志和国家行为。党的领导与党的执政在实施主体、调整对象、处理事务的范围和手段方式、行为的法律效力等方面都有所区别,正确认识二者的差异性,有利于深刻把握执政的基本规律。参见石文龙:《依法执政的制度化建设研究》,中国社会科学出版社2013年版,第61-64页;熊辉:《中国共产党领导方式和执政方式现代化研究》,湖南人民出版社2010年版,第1-6页、第11页。的政治前提,党的执政是党的领导的具体实现方式,谋求和实现中国人民的根本利益是二者的共同目标。就产生顺序而言,是“先有党,后有政;先有领导,后有执政”[23]45,因此,党的领导是党取得执政地位的基础或根本,取得执政地位后,执政地位的巩固仍然依赖于党的领导作用的发挥。同时,必须要区分领导党与执政党的不同社会角色,实现通过执政来完善党的领导的新途径[24]59。另一方面,作为党的领导方式和执政方式转变的产物,依法执政和党的领导法治化在依法治国背景下实现了历史的和具体的统一。依法执政的本质是“执政权”法治化问题,着重强调执政党必须要根据宪法和法律,通过掌握国家政权、领导国家政权机关的方式实现执政规范化的过程。党的领导法治化是党作为中国特色社会主义事业领导核心的领导方式的转型,本质上是“领导权”法治化问题[25]。通过依法执政,党的领导权方能转化为执政权,并通过国家制度这一载体实现对国家政权领导的具体化、规范化、法律化，因此,依法执政是实现党的领导的具体的法治化方式。提高依法执政能力是依法执政建设的落脚点,为了切实提高依法执政能力,必须注意以下两点:

第一，强化监督制约。一是要健全和完善以国家监察为基础的法治监督制度。在建立常态化监察工作的基础上,保持国家监察的力度和从严治党的威慑力。同时要注重发挥人大、民主党派和社会等力量的监督作用,顺应自媒体时代的发展趋势,规范网络监督这一新兴渠道,形成大众监督的良好氛围。二是要加强权力监督的理论与实践创新,建立健全监督、问责、警示一体机制,加强对国家机关督查与执政行为审查的衔接协调机制的研究。

第二，抓住领导干部这个“关键少数”。一方面,营造法治导向的干部管理、任用氛围。通过“对领导干部推进法治建设实绩的考核制度设计,对考核结果运用作出规定”[26]127等措施,将法治素养纳入各级领导干部的政绩考核、选拔任用、年度考核等环节中。另一方面,注重领导干部法治素养的提升。创新法律知识的培训和考核机制,既要注重传授法律基本理论,也要注重提高领导干部的法律运用能力。

(二)完善党内法规制度体系,为党的领导法治化提供制度保证

党内法规是依规治党的重要依据,与国家法律共同规范着党的各项活动,实现了管住“关键少数”与依法依规治党的有效结合。党的十八大以来,党内法规制度建设取得了长足进步。在地位上,党中央通过加强顶层设计,对党内法规制度建设的重视程度达到了新的高度。党的十八大和党的十九大召开后不久,先后出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2018—2022年)》两份党内文件,为十年内党内法规制度建设提供了宏观规划。在内容上,呈现出体系化和科学化发展的新特征。提出并制定了“1+4”(15)即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度,构成党内法规“1+4”基本框架结构。参见《关于加强党内法规制度建设的意见》,2016年12月中共中央印发。党内法规制度体系的框架结构,构成从中央到地方的纵向党内法规制度体系。在质量上,破立结合,积极推动立改废并举,实现党内法规制度建设的与时俱进。党中央分别于2012—2014年和2018—2019年展开两次党内法规和规范性文件的集中清理工作。围绕党的领导法治化这一主题,今后党内法规制度建设还应在以下方面加强:

第一，在理论层面,一方面要加强“党的领导”融入国家法律体系尤其是党内法规的相关研究。目前,在“党的领导”入法的具体过程中,还存在入法范围不明确、技术规范不完善、标准与原则不清晰等问题,不利于党的领导法治化的具体实施。另一方面要加强党内法规与国家法律的有机协调和衔接研究。诸如探索建立事前审批与事后备案审查衔接联动机制,从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态,形成相辅相成、相互促进、相互保障的良性格局[27]。

第二，在制度层面,突出针对性供给与优化程序相结合。针对性制度供给是指根据实际问题制定党内法规和规范性文件,坚决避免“制度形式主义”。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出的“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定”,就必须通过制定党的规范性文件对“重大体制、重大政策”的性质、种类进行规定;优化程序是指加强党内法规中程序性法规的建设,即“注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强”[28]318。聚焦规范要素,重点补全制裁性、程序性、保障性规定,确保党内法规不仅有实体性的要求、有违反规定的责任后果，而且有保证实体性党内法规贯彻落实的程序机制和保障体系[29]。

(三)树立宪法和法律权威,筑牢党的领导法治化的社会基础

党的领导法治化的实质是政党法治的培育与生成的过程,是中国政治生活的重要组成部分。那么,法治的生成应当包含哪些条件呢?在现代社会中,法治的价值取向主要包括:一是宪法和法律拥有至高无上的权威,依照法律治理国家,建立和维护社会秩序;二是法律必须遵循人民主权这一原则,必须反映人民的根本利益和共同意志,并以维护和促进全体人民的综合利益为旨归;三是人民的权利及自由必须得到法律的承认、尊重和保护;四是法律适用要体现人人平等;五是法律承认利益的多元化,无歧视性差别地保护一切正当利益(16)参见张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社，1996年版,第631页;王家福、刘海年:《中国人权百科全书》,中国大百科全书出版社，1998年版,第119-120页。。此处,法律权威的至高无上性被摆在了法治价值的首位,可见法律权威是法治发挥作用的前提基础。放眼中华文明的发展历程,中国是一个拥有悠久历史的大国,封建社会残留的人治思想、文化传习、“官本位”思想等因素不可避免地影响着当代社会。必须承认,树立法律权威和现代化法制观念,是近代以来中华民族在治理文明转型中面临的重要挑战。在全面依法治国背景下必须筑牢党的领导法治化的社会根基。

第一，要增强宪法权威,提高全民法治意识。坚持依宪治国、依宪执政是新时代习近平法治思想的核心要义,表明了国家领导人对宪法地位和宪法权威的高度重视。究其原因,宪法是我国的根本大法,具有“至上的法制地位和强大的法制力量”[30]136,对法律的信仰集中体现为对宪法的信仰。同时,增强宪法权威本身就是加强党的领导的重要保障。“在我国,作为执政党的中国共产党是国家各项事业的领导者,宪法序言确立了党的领导地位。党的领导由宪法权威来保障,具备有效的权威能力,才能领导国家的发展。”[31]154

第二,要对中国传统法律文化“创造性转化、创新性发展”。法与文化是不可分割的[32]4。中国封建社会中,“道德至上”与“礼治”互为表里,在维护基层社会秩序与统治阶级利益中发挥着关键作用。在现代中国,礼治的经济和社会基础已然不再，必须对传统礼治文化进行扬弃,借鉴这一传统法律文化所蕴含的积极的道德教化作用,使之成为构筑当代法治政治文化的重要基础,有利于依法治国与以德治国相结合,有利于培育良好的法治环境。

第三,要优化普法工作方式,增强普法工作的针对性、实效性。习近平总书记一再强调全民普法和守法是依法治国的基础性工作。因此,法制宣传部门应积极做到“理念创新、手段创新、基层工作创新”[33]16,利用“互联网+普法”等形式,创新宣传工作，引导广大党员尤其是领导干部认真、系统地学习相关党内法规和法律知识。

(四)理顺党政关系,为党的领导法治化提供体制机制保证

深化党的领导体制改革是全面深化改革的题中应有之义,同时也是加强党的全面领导、推进全面深化改革的重要保证[34]。党的领导体制的核心问题为党政关系,党政关系的处理在很大程度上影响着党的领导方式的具体选择。党的十八大以来,党中央十分重视在制度安排、体制机制上加强和完善党的全面领导,不断深化党和国家机构改革。因为处理党政关系的目标就是解决“党如何实现领导”的问题。通过深化党和国家机构改革,力图从机构职能方面破解党对一切工作领导的体制机制问题及党政军群的机构职能关系问题,将党的领导贯彻落实到党和国家机关履职的各方面和各环节。通过党和国家机构职能体系的建构,形成“总揽全局、协调各方”的党的领导体系[35]81。围绕理顺党政关系,在体制建设方面,要推动领导体制、组织体制、决策体制和监督体制的完善与创新。在机制建设方面,要围绕“四个善于”,建立健全党的主张成为国家意志的转化机制、党组织推荐的人选成为国家政权机关领导人员的评议机制、对重大工作和事项的决策协调机制等。同时,在理论研究方面,要认真总结改革开放40年来在理顺党政关系方面所积累的优秀经验,并结合第二个百年的发展愿景和社会矛盾转化、历史方位变化等现实因素,认真研究处理好党政关系的基本目标、基本原则,以期解决好这一重大理论和现实问题。

三、党的领导法治化的价值意蕴

在开启第二个百年奋斗目标征程的历史节点上,完整、准确、客观地阐述党的领导法治化的当代价值,既是总结坚持党的领导这一“中国经验”的必然要求,也是增强“四个自信”的现实举措。

(一)有利于加强党的全面领导

党的领导法治化是推动当代中国政治形态转型的关键举措。党的领导法治化能够改善党的领导,而改善党的领导有助于加强党的全面领导。一方面,党的领导法治化是改善党的领导的具体方式。1980年,邓小平在标志着拉开政治体制改革序幕的著名讲话——《党和国家领导制度的改革》中指明了党的领导与改善党的领导之间的辩证关系：“坚持四项基本原则的核心,就是坚持党的领导。问题是党要善于领导;要不断地改善领导,才能加强领导。”[4]342进入新时代以来,习近平总书记也强调：“坚持党的领导,必须不断改善党的领导,让党的领导更加适应实践、时代、人民的要求。”[20]181-182党的领导的法治化和制度化,使我们能够通过制度设计和法律创制,确保党的基本路线和重大方针政策得以贯彻落实,确保党“总揽全局、协调各方”领导核心作用的发挥，因此,党的领导法治化并非弱化党的领导,反而能通过促进党的领导方式的科学化、时代化,进一步提升党的领导能力和治理水平。另一方面,加强党的全面领导必然要求改善党的领导。王岐山在2017年“两会”期间曾明确指出:“在党的领导下,只有党政分工,没有党政分开,对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”在“党”和“政”分工不分开的前提下,党既要加强全面领导,同时又不能以简单粗暴的方式直接干预甚至代办政府等国家政权机关的职能,那么,加强党的全面领导必然要求党改善领导方式[36]154。

(二)有利于促进依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设

党的领导法治化是落实习近平法治思想中“共同推进,一体建设”的着力点。这一结论是从党的领导法治化与“共同推进,一体建设”之间的关系中得出的。一方面,“共同推进”是“一体建设”的前提。“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的落脚点在于推进,着重解决法治建设的动力问题。“依法治国、依法执政、依法行政”是三位一体的关系，其中,依法治国既是法治建设的出发点,也是其落脚点,而依法执政和依法行政是实现依法治国的关键和具体安排。正如习近平总书记所言：“能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。”[26]61“法治国家、法治政府、法治社会”的落脚点在于建设,注重解决法治建设的目标问题。“法治国家、法治政府、法治社会”三者相互关联,且各有侧重，其中,法治国家是总目标,法治政府和法治社会是法治国家的具体目标。另一方面,在处理法治建设的动力,即“共同推进”中,党的领导法治化起到了关键作用。“坚持党对全面依法治国的领导”是习近平法治思想的首要内容,而“推进党的领导制度化、法治化”又是全面依法治国的内在要求。自此,党的领导法治化与“共同推进,一体建设”形成闭环,党的领导法治化成为贯彻“共同推进、一体建设”的现实抓手。

(三)有利于保障社会主义市场经济健康发展

上层建筑反作用于经济基础是历史唯物主义的基本观点。一方面,社会主义市场经济本质上是法治经济,这是党在《决定》中作出的权威论断。市场经济需要依法治理,市场中的所有经济活动应当符合法律规范要求,市场主体的竞争及运行必须遵循相应的制度规则。国家管理部门评价、控制、协调各种市场活动应当有法律的明确依据。在此基础上,切实保障经济活动的行为主体依法享有行为自由[37]19。我国的社会主义市场经济改革旨在建立社会主义市场经济体制,让市场在资源配置中起决定性作用,并与更好履行政府权能相联接。现代法治社会中,无论是党的领导还是政府作用的发挥都必须依靠制度化、法律化手段，因此,法治是社会主义市场经济的基本属性。另一方面,党领导法治建设与党领导经济工作的职能是一体的[38]。中国特色社会主义的本质特征表现为党的领导,党的领导也是社会主义法治的根本保证。就经济领域而言,“坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征”[39]7。习近平总书记强调,要“加强党领导经济工作制度化建设”,“提高党领导经济工作法治化水平”[40]321-322,这阐明了党的领导法治化与经济建设的重要关系。概言之,社会主义市场经济需要法治保障,反过来,法治又推动了党的领导法治化之实现。

(四)有利于在法治轨道上推动国家治理体系和治理能力现代化

善治是中国共产党加强和完善国家治理的不懈追求。 一方面, 坚持和完善党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的政治保障。 党领导中国特色社会主义事业建设的过程就是国家治理的过程。但是, 党的领导作为一种抽象的政治原则, 必须要借助国家机构、 政权机关和各项具体制度实现。 故此, 深化党和国家机构改革， 坚持和完善中国特色社会主义制度, 都是紧绕这一原则或目标作出的具体安排。 党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出, 深化党和国家机构改革的首要任务就是加强党对各领域和各方面工作的领导。 通过党的组织机构的优化, 确保党的领导全覆盖, 党的领导更坚强有力[41]。 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求健全党的全面领导制度、 健全提高党的执政能力和领导水平制度、 完善全面从严治党制度等各项制度。 通过制度体系的构建, 将党的领导融入国家治理之中。 另一方面, 党的领导法治化是坚持和加强党的领导的重要保证。 实践证明, 包括领导权在内的权力往往具有能动和扩张的天然倾向， 与之相反, 法律的基本作用之一乃是约束和限制权力[42]371， 因此, 制度层面的限制与规定加强了党的领导行为的可控性与执行力。 党的领导法治化是国家治理体系和治理能力现代化得以在法治轨道上顺利推进的重要保障和必然要求。