全域旅游规划的本质特征、典型模式与内容体系探析※

2021-03-03张毓利

四川旅游学院学报 2021年2期

徐彤张毓利

(1.南开大学，天津 300050；2.天津财经大学，天津 300222)

全域旅游规划是一种新的旅游发展规划，是新时期新阶段旅游发展规划的特殊表现形式。近年来随着国家、省、市多层次开展全域旅游示范区的创建工作，全国各地积极开展全域旅游规划编制工作。据统计，山东、海南、浙江等11个省(自治区)编制了省级全域旅游发展规划，省级以上全域旅游示范区创建单位80%以上的已经公布或正在编制全域旅游发展规划。在全域旅游规划于全国迅速开展编制的同时，当前全域旅游规划的编制仍面临一系列问题。首先，全域旅游规划的性质和地位存在着一定的争议，部分专家和学者认为全域旅游规划不是法定规划，编制的合理性和合法性存在问题[1]。其次，全域旅游编制尚没有正式的规划编制导则和编制标准，导致规划编制缺少客观评价的标准，很多全域旅游规划换汤不换药，迫切需要明确全域旅游规划与传统旅游规划的异同。再次，全域旅游编制机构编制全域旅游规划存在模式套用问题。当前规划编制机构，经过内部的探索和研究，总结出带有自身特点的全域旅游规划编制模式，并以此在其他各地全域旅游规划中套用，导致规划编制的特色性和适用性不强。诸多问题的存在迫切需要进一步研究探讨。

1 实践溯源与研究综述

全域旅游规划是伴随全域旅游理念提出的新型旅游发展规划方式，是基于我国近40多年的旅游规划实践总结基础上提出的全新旅游规划方式，是资源导向型规划阶段、市场导向型规划阶段、产品导向型规划阶段[2]、产业导向型规划阶段后的全域导向型旅游规划新阶段的新体现。

全域旅游规划实践层面主要经历了三个阶段，一是早期萌芽阶段(2013年前)，该阶段全域旅游作为一种新的旅游发展理念谋划区域旅游规划，提出的主要有“大旅游”概念与全域景区化打造思维等。《绍兴市全域旅游区总体规划》中，首次提出了打造全域5A级景区的发展模式[3]。《大连市沿海经济圈旅游产业发展规划(2011—2020年)》编制中提出运用全域旅游理念，打造覆盖大连全市域的“环状”旅游发展格局[4]。二是起步探索阶段(2013—2015年)，该阶段随着张凌云等学者对全域旅游的概念及发展理念做出深刻剖析，全域旅游规划告别了传统的发展理念阶段，进入重要发展阶段。在立足“全新资源观、全新产业观、全新产品观与全新市场观”等四新发展理念指导下编制了《重庆渝中区全域旅游规划》等系列全域旅游规划。三是蓬勃发展阶段(2016年至今)，随着两批次国家全域旅游示范区创建单位名单以及《全域旅游示范区创建导则》的公布，全域旅游规划编制进入蓬勃发展阶段，全国旅游规划研究机构探索出多个全域旅游规划模式。截至2018年年底，95%以上的国家全域旅游示范区创建单位已经公布或正在编制全域旅游规划。

当前针对全域旅游规划的研究主要集中于实践探讨和案例研究。相关理论研究较为薄弱。2015年全域旅游发展战略提出以前，全域旅游规划更多的是一种规划理念的探讨，樊文斌以全域旅游为理论视角对大连旅游专项规划探析，提出了系列规划策略[5]。全域旅游发展战略提出以后，众多学者和规划机构，针对全域旅游规划进行了一系列探索，汤少中提出了“全景、全时、全业、全民”和“产品全域化、服务全域化、环境全域化”的“四全三化”全域化发展思路，并将其贯穿于全域旅游规划的编制之中[6]。马勇等学者立足时间维、空间维和关系维三维理念，提出产品创新、平台创新、业态创新、体制创新等全域旅游规划对策，并提出了创新理念观、产品观等九大全域旅游规划创新理念[7]。周坤针对当前“多规合一”的规划理念，提出全域旅游规划的核心是多规合一，并分析了“多规合一”与全域旅游规划的内在关系，尝试探寻了以全域旅游引领多规合一的优势所在[8]。在充分肯定的同时，也有部分学者针对全域旅游规划指出了其存在的误区和不足。张辉提出，全域旅游规划与区域旅游发展总规在法理、市场诉求、编制依据、空间形态等方面有着很大不同，全域旅游规划编制应从其发展的基本理念和模式出发。刘啸提出全域旅游规划要避免全域旅游开发、全域景区建设等误区，全域旅游规划要着眼于市场要素的配置，有的放矢，突破“全”、树立“逻辑”、找准“抓手”、直达“目标”，文旅结合[9]。综上所述，当前学界针对全域旅游规划的相关研究多处于学术探讨阶段，对于全域旅游新型规划的性质定位、内容体系等都缺乏系统理论的研究。制定何种类型的全域旅游规划？全域旅游规划与区域旅游发展总规有哪些异同？全域旅游规划的内容体系有哪些组成部分？这些都成为当前研究亟待破解的问题。

2 全域旅游规划的性质定位

全域旅游规划实质上是旅游发展规划的一种，是旅游发展规划在大众旅游新时代全域旅游发展新阶段的特殊形式表现。依据《旅游法》第十七条规定，地方政府须编制旅游发展规划。全域旅游规划作为旅游发展规划的一种，是具有法理基础的。

2.1 全域旅游规划的基本特征

全域旅游规划具有以下本质特征：第一，全域旅游规划是跳出旅游立足全域的新型旅游发展规划，全域旅游规划既有专业性又有综合型，全域旅游规划侧重产业融合和综合发展，注重区域整体，强调充分发挥旅游的引领带动作用。第二，全域旅游规划是基于新理念新思维指导下的新型旅游规划，需要创新产品观、资源观和营销观，要突破传统观光旅游的局限，立足全域思维，用全域理念去发现新资源、发现新价值，通过全域营销、联动营销打造全域旅游精品，推动全域旅游目的地建设。第三，全域旅游规划是公共服务支撑下的新型旅游规划。全域旅游规划强调公共服务和服务设施支撑功能，全域旅游规划与传统的旅游规划有着明显的不同，全域旅游规划的规划范围是全区域，不是单指旅游景区。全域旅游规划侧重景区内外的公共服务和服务设施的综合提升，注重全域旅游服务体系的完善。第四，全域旅游规划具有强调整体环境服务优化的特点。全域旅游规划注重全域整体环境的美化和区域旅游服务的优化打造，认为旅游发展应告别景点旅游时代的景区内外两重天的发展困境，需加强对目的地全域生态环境、社会环境等的统一优化打造，推动建设全域美景一体化发展的新型旅游目的地。第五，全域旅游规划的另一重要特点是强调“多规合一”理念，全域旅游规划编制既要注重加强与城规、土规、经规等主要规划的衔接，又要注重加强与交通、水利、文化、体育等专项规划的衔接，不是仅仅单就旅游谈旅游。第六，全域旅游规划具有较强的产业融合属性，其强调产业联合联动，立足传统旅游产业，不断创新旅游新业态，注重发挥旅游综合产业的产业属性优势，强调构建大产业体系。第七，全域旅游规划侧重构建现代旅游治理体系，强调改革旅游管理体制机制。在全域旅游发展中形成的“1+3+N”的全域旅游综合管理机制已经成为我国探索综合管理体制机制改革重要的成功案例，对区域整体现代治理体系的构建具有重要的探索和实践意义。

2.2 全域旅游规划的内涵性质

全域旅游规划具有丰富的内涵性质，全域旅游规划是统筹区域整体旅游发展的总体规划，是创建全域旅游示范区的行动指南和规划蓝图，是内容丰富的综合执行体系，还是“多规合一”理念指导下多种规划的结合体。

首先，全域旅游规划是统筹区域旅游发展的总体规划。全域旅游规划既有创新性也有继承性，全域旅游规划是新阶段新背景下旅游发展总体规划的一种特殊表现形式，是运用全域旅游新的产品观、发展观、产业观，将区域整体作为全域旅游目的地进行规划，从而指导区域旅游总体发展的旅游总规。

其次，全域旅游规划是全域旅游示范区创建的规划蓝图和行动指南。当前全域旅游规划的编制主体主要为全域旅游示范区创建单位，全域旅游规划是在《全域旅游创建导则》和《全域旅游示范区验收标准》的指导下，结合地方区域旅游资源特色和旅游产业发展水平制定的全域旅游发展规划。全域旅游规划带有明显的全域旅游示范区创建属性，是全域旅游示范区创建的规划蓝图和行动指南。

再次，全域旅游规划是内容丰富的综合执行体系。一般性质的旅游发展规划只包括规划文本、说明书和图件，而全域旅游规划则不仅包括传统的规划三大件，还囊括了旅游人才、“旅游+”、投融资等专项规划成果，涵盖了实施方案、行动计划和改革专项方案等多项配套成果，构建了一套内容丰富的综合规划成果执行体系。丰富的规划成果体系，是一套完善的执行体系，对全域旅游发展具有较强的指导性。

最后，全域旅游规划是多种规划的结合体。全域旅游规划是“多规合一”理念指导下的旅游产业规划，是多种规划的结合体。全域旅游规划集国民经济规划的战略性和整体性、区域发展规划的统筹性和整合性、城乡规划的空间性和体系性、土地利用规划的资源保障性和资源配置性、产业发展规划的项目性和产业性、环境保护和资源保护规划的控制性、旅游规划自身具备的市场性和创意性等为一体，是多种规划属性的集成体，是“多规合一”理念指导下形成的新型产业规划。

3 全域旅游规划与传统旅游规划的异同比较

3.1 全域旅游规划与传统旅游规划的相同点

首先，全域旅游规划与传统旅游规划都是旅游发展规划的具体体现，在主要内容方面有着诸多的相同点。《旅游规划通则》中明确要求旅游发展规划文本内容应包括条件与机遇分析、规划总纲、空间布局与产品规划、专项规划、分期规划与投资分析、规划实施的保障体系等六个方面[10]。六大方面的内容是两者均需覆盖的基本规划内容要求。

其次，全域旅游规划与传统旅游规划的编制要求是基本一致的。一是两者均对规划编制单位的资质具有强制性的要求，所有规划编制单位均需具备旅游规划编制资质。二是两者均需按照严格的法定招标流程，基本的采购方式有公开招标、邀请招标或直接委托等。三是两者均要求规划编制队伍具备多元性特点，应覆盖旅游、经济、资源、生态环境、城市规划、区域规划和建筑等领域。四是两者编制过程均由前期准备、草案编制、征求意见和提交成果等几个基本阶段构成。五是两者均需具备文本、说明书和图集、附件等基本规划成果。此外在规划理念、规划依据、规划编制程序等方面两者都有着较多的相同之处。综上所述，全域旅游规划与传统旅游规划具有较强的一致性，是传统旅游规划在新时代新阶段的主要表现形式。

3.2 全域旅游规划与传统旅游规划的不同点

全域旅游规划虽然在国内取得了如火如荼的发展态势，但质疑之声仍然存在。部分学者认为全域旅游规划不是法定规划，应将全域旅游作为一种发展理念，去完善传统规划。窦群认为旅游规划需树立全域旅游新思维，冲破过去传统的旅游资源观，以全域旅游新思维去重新定义和评价目的地的资源优势[11]。在详细分析全域旅游规划与传统旅游规划相同点的基础上，还需注意全域旅游有别于传统旅游规划，两者侧重点、规划理念、规划方法等具有不同，有着较大的差异性，具体见表1。

表1 全域旅游规划与传统旅游发展总体规划的对比表

一是从规划编制的重点来看。传统的旅游总体规划重在谋划未来旅游发展前景，一般具有较强的部门和产业属性。全域旅游规划则侧重于“全”的把握和“域”的完善，在全空间、全产业、全时空和全要素上既注重未来发展愿景的描绘，又注重找准未来发展愿景的实现路径。此外还注重完善时间域、空间域和管理域等维度的全域优化完善。全域旅游是集战略目标、发展定位与发展路径为一体的综合性产业发展规划。

二是从规划文本的内容深度来看。首先，全域旅游规划强调多规融合，其多规融合的内容更为丰富，强化了规划的保障支撑，具有专门的多规融合章节内容，具体针对土规、交规、城规以及相关产业规划有一系列的衔接内容要求。其次，全域旅游规划不仅有相关保障措施，还尤为重视现代体制机制改革创新，特别是以“1+3+N”等为代表的旅游治理体系改革是在传统的旅游规划中从未体现的。再者，全域旅游规划对于不同层次区域规划有着差异性要求，不同于传统旅游规划的统一要求。省级全域旅游规划侧重构建体系和战略目标定位，市级全域旅游规划注重构建旅游目的地，县级全域旅游规划则更具操作性和实践性，注重对标全域化发展。最后，全域旅游规划还强调构建现代的旅游投融资体系，打造立体化的全域旅游交通体系，侧重创新旅游新业态，突出优质服务、智能服务和服务标杆引领等，这些都是传统旅游规划较少涉及的内容。

三是从旅游资源的理念来看。传统旅游规划重点在立足现在旅游资源“存量”的基础上进行规划，即现在有什么，而全域旅游规划则更多是在立足存量的基础上用新理念、新技术与新方法来盘活存量，既立足“存量”又注重“增量”。针对旅游新业态发展问题，传统旅游规划重点在提出发展什么新业态，即对于增量的谋划和策划，全域旅游规划则更多地着力于怎样去激活新业态，注重策划和实施的两者兼顾。从产品的创新问题来看，传统旅游规划注重加法，即围绕老产品打造新产品以此构建完善旅游产品体系，而全域旅游规划则注重“乘法”，立足存量、盘活存量、激活增量、创新能量，最终实现旅游产业规划的指数增长，打造立体化的旅游产品体系。

四是从规划编制的方法来看。传统旅游规划编制更多立足于旅游部门，主要由旅游部门主导编制完成，对旅游规划的衔接、其他涉旅部门的意见往往较少关注。全域旅游规划从编制前的资料搜集和明确一张蓝图，编制过程中的召开部门座谈会吸收意见，编制实施后的征求意见等都体现了“多规合一”的方法和理念。且当前全域旅游规划由本级政府公布实施，全域旅游规划编制组由党和政府主要领导负责，在编制方法上体现了高标准、宽口径和多领域。

五是从规划编制的理念来看。全域旅游规划立足全域旅游发展理念，创新了规划编制的核心理念。第一，全域旅游规划编制创新了体制观。全域旅游规划中旅游不是单一部门的规划，而是通过创新体制机制改革设计，打造以“1+3+N”为代表的旅游公共管理体制机制模式。第二，全域旅游规划编制创新了产品观。不同于传统旅游规划以景区景点为主导的“点线”观光旅游模式，全域旅游规划立足休闲度假新需求，打造“基营”式的休闲度假新模式。第三，全域旅游规划需要创新服务观，传统旅游规划只关注于旅游景区、涉旅企业相关服务质量问题，全域旅游规划则突破了旅游景区内外的二元服务结构，推广全域优质旅游，打造全域一体化的旅游服务体系。第四，全域旅游规划需要树立全新的产业观，全域旅游规划不应局限于以旅行社、酒店为代表的传统旅游产业，而需树立全域旅游大产业观，推动“旅游+”与“互联网+”，打造旅游全产业链，推动一二三产业融合发展。第五，全域旅游规划需创新营销观，全域旅游规划须放弃“以景点为中心”的宣传推广模式，将旅游产品营销与目的地推广相结合，形成“全域化市场，一体化营销”的市场推广思路，加强内部营销与外部营销协同发展，整合构建全方位立体化的全民营销网络。第六，全域旅游规划需要创新项目观，全域旅游规划在编制时需对现有的旅游项目进行重新评估，立足市场需求的变化，多规合一的综合要求和全域旅游的新理念新方法，做好旅游规划项目的加减法，立足精品景区发展战略，注重策划精品，联合打造名品，创新发展精品，注重旅游项目的精致化、细致化和极致化，实现全域旅游资源要素利用的最优化。

4 全域旅游规划的规划内容体系

4.1 全域旅游规划典型模式

全域旅游规划是在全域旅游理念指导下的新型旅游产业发展规划，其规划内容体系仍处于探索时期。当前针对全域旅游规划的规划内容体系，主要有以下几种模式：一是基于全域旅游的基本特征，立足全资源、全产业、全体系、全社会等几大方面，系统构建的特征引导型全域旅游规划，典型的代表有《南京市全域旅游发展规划》，其特色性明显但综合性有待提升；二是立足于旅游发展总体规划基本要求，在传统旅游发展规划的基础上，运用全域旅游发展理念编制的传统升级型全域旅游规划，主要代表有《青海省全域旅游发展规划》等，该类型具有较强的综合性，但全域旅游特色性仍需加强；三是在深入把握全域旅游发展本质和核心要求的基础上，立足全域旅游示范区创建的创建引领型全域旅游规划，主要以《海南省全域旅游创建发展规划》为代表，围绕创建工程为核心，操作性强但综合性仍需加强。本研究在系统比较经典全域旅游规划模式的基础上，结合研究者全域旅游规划编制的系列实践，提出了将全域旅游作为一项系统工程推动，构建了包含全域旅游三年行动方案、全域旅游发展模式等系统配套的综合系统型全域旅游规划，具体见表2。

表2 全域旅游规划典型模式比较

4.2 全域旅游规划内容体系探究

在综合各种全域旅游发展规划类型的基础上，本文提出了“1+4+N”的全域旅游综合规划体系。其中“1”为全域旅游总体规划，针对区域全域旅游发展进行顶层和综合谋划，是传统旅游发展总体规划在全域旅游发展新阶段的典型体现。“4”为全域旅游规划系列配套成果，主要包括“全域旅游近期行动方案”“区域全域旅游发展模式总结”“关于加快全域旅游发展的实施意见”与“全域旅游多规合一导则”等四大系列成果。“N”为全域旅游专项规划成果，主要从城镇体系、重点功能、重点项目、“旅游+”、投融资模式、人才体系等多个维度，编制专项规划，如图1所示。

图1 全域旅游综合规划成果体系

4.2.1 全域旅游发展总体规划

全域旅游发展总体规划，是全域旅游规划的核心规划内容，主要从基础分析、总体规划和实施保障三大方面进行规划布局。以市级全域旅游规划为例，主要内容分为“三大篇二十一部分”内容，如图2所示。

图2 市级全域旅游总体规划主要内容

首先，基础分析篇，主要包含以下六部分内容。一是规划总论，详细论述规划编制背景、时间、期限、范围、依据等。二是全域旅游资源重新评价，用全新全域旅游资源观对区域进行全面重新发现，全面普查，重新梳理和对价值的再发现，形成全域旅游新的资源库。三是全域旅游市场分析，用全域旅游新的市场观诊断现实市场和潜在市场，注重游客对区域满意程度的评价，同时要注重潜在市场分析。四是全域旅游发展现状诊断，运用全域旅游的导则和示范区验收标准对区域进行全面体检，诊断出全域旅游发展要解决的重要问题。五是全域旅游发展展望，运用全域旅游新的发展观，全方位全要素进行未来展望。六是全域旅游的竞合分析，全方位分析发展基础与优势，跳出旅游，从大旅游的角度发现区域旅游发展资源，对区域生态和环境进行整体评价。

其次，总体规划篇，主要包含以下主要内容。一是全域旅游发展总体思路，运用全域旅游思想指导规划区域旅游发展的定位、目标和步骤等，形成区域全域旅游发展思路；二是全域旅游发展空间布局，通过对区域空间和资源的总体把握，按照全域旅游发展观，构造“点、线、面、网、链”结合的空间系统；三是全域旅游特色产品体系规划，对景区、城镇、乡村等旅游产品进行分类规划，突出特色，全域发展；四是全域旅游基础公共服务体系规划，以全域旅游整体观对旅游公共基础设施、旅游厕所和旅游标识等进行完善配套，以更好地为游客提供体验；五是全域旅游服务要素体系规划，从“食、住、行、游、购、娱”六个方面进行规划，融入全域旅游理念，形成新的服务要素体系；六是全域旅游市场营销体系规划，构建多样化的营销体系，形成全域旅游整合营销的机制平台；七是全域旅游“旅游+”产业体系规划，从全域旅游的角度出发，促进旅游与其他产业的融合，深入挖掘地域性强、特色鲜明的文化元素，围绕旅游新六要素“商、养、学、闲、情、奇”，整合资源，打造现代旅游新型业态；八是全域旅游城镇乡村体系规划，加快旅游与城镇建设融合，突破旅游与分级城镇体系融合不足的问题；九是全域旅游保护控制规划，全域旅游的可持续发展需要有环境与资源的支撑，需要对生态环境、旅游环境与乡村环境等进行可持续发展规划；十是全域旅游创建体系分工，全域旅游规划要立足全社会管理，而不应简单以旅游管理部门为主体来规划未来旅游制度设计和旅游管理体制，因此规划中要明确分工，合理规划，形成全面统筹、系统推进，分头落实的创建分工体系。

再次，实施保障篇，从项目通融资、旅游改革治理、智力支撑、政策支撑以及实施体系等方面着力。主要包括以下内容：一是围绕特色村镇、专项旅游、旅游综合体等类型项目，构建以“PPP”为特色多主体共同参与的全域旅游项目投融资体系；二是设立区域旅游领导小组，持续推动旅游综合执法改革、旅游统计改革与景区管理体制改革等，构建完善的全域旅游改革治理体系；三是加强组织保障、加大政策扶持、创新政策工具、推进旅游资金保障，为全域旅游提供政策支撑体系；四是通过优化旅游人才就业工作环境，加快培育本地旅游人才队伍，创新引才用才模式，打造全域旅游人才支撑体系；五是借助“多规合一”理念，推进规划编制技术改革创新，加强与其他部门的规划协同，打造全域旅游规划一张蓝图，形成完善的全域旅游规划实施体系。

4.2.2 全域旅游系列配套成果

全域旅游系列配套成果主要由四大部分组成。一是区域全域旅游近期行动方案，主要围绕开发战略与目标制定全域旅游近期发展战略与近期发展目标体系，根据战略与目标，明确旅游开发建设的全域旅游运营架构和全域旅游管理体制，根据全域旅游开发的实际流程制定项目招商引资、重点基础设施配套建设要求等，明确招商引资运作的手段和模式，策划近期系统营销体系。二是编制全域旅游“多规合一”融合导则，以全域旅游为导向，对接旅游产业重点相关规划，并提出全域旅游规划与交通规划、城乡土地规划、城乡风貌规划、农业规划等规划相衔接的导则。三是明确推进全域旅游的总体要求、发展目标和总体任务，根据区域旅游发展面临的新问题新挑战，提出问题的解决方案，制定切实可行的关于加快全域旅游发展的实施意见。四是通过全域旅游发展分析与经典案例研究，总结区域全域旅游发展在资源整合、产业融合、共建共享等方面的经验与创建模式，形成系统的目的地全域旅游发展模式案例。

4.2.3 全域旅游系列专项规划

全域旅游系列专项规划，主要立足全域旅游发展实际需要，从城镇体系、重点功能、重点项目、“旅游+”、投融资模式、人才体系等多个相关维度编制全域旅游系列专项规划。一是编制《全域旅游引导新型城镇化专项规划》，以旅游产业为引导，以区域产业发展为基础，结合城乡统筹，进行新型城镇化建设，形成新型城镇建设创新模式，构建生态新城镇发展结构。二是编制《“旅游+”产业专项规划》，充分发挥旅游业的宽口径、融合性的产业属性优势，推动旅游产业与一二三产业融合发展，大力培育旅游新产品新业态。三是编制《“互联网+旅游”专项规划》，在智慧旅游发展目标的引领下，围绕旅游业，综合利用互联网、区块链、云计算等大数据网络技术，融合衔接运营服务理念，构建广泛覆盖和深度互联的智慧旅游服务网络体系。四是编制《全域旅游重点项目策划》，根据全域旅游规划，选择重点区域的重点项目的项目定位、功能布局、游憩方式等进行重点专项策划，编制重点项目策划手册。五是编制《全域旅游投融资专项规划》，立足改革创新旅游投融资模式，推进PPP等融资模式的改革创新，促进投资主体多元化，积极引导金融机构加大对涉旅企业项目的融资支持，科学构建全域旅游投融资平台。六是编制《全域旅游人才体系专项规划》，为保证全域旅游的规划实施，系统整合国内专家、国外专家、地方专家、地方专业人才、大专院校、职业学校、旅游从业者等旅游人才，搭建全域旅游智库，构建完善的综合人才服务体系。