政府网络财务信息披露质量研究

□文/史欲立

（西安石油大学经济管理学院 陕西·西安）

［提要］以国内31个省级行政单位2015～2017年度网络公开财务数据为样本信息，以内容分析法为基本手段，尝试从收支管理、财政状况、国有资本等方面评价和分析财政信息数量特征与质量特征，为研究政府财务信息质量提供一种理论思路，以便提供政府财政责任监管证据，促进政府有质量和目的性地转型升级。

一、研究背景

随着经济水平的不断提高，社会主义经济体制改革进入“深水区”，公众对建设法治政府和发展社会主义民主政治的关切和要求随之增多，对政府各方面信息，尤其是财务资金公开透明的诉求日益凸显。国际上，财务信息的公开透明，一方面满足着政府基于受托责任下的管理社会资源信息的公开义务；另一方面也反向助推着政府运行效率的提高以及公共财政管理制度的改进完善。结合国情发展，我国的财政体系改革也加快了脚步，党的十九大指出，“加快建立现代财政制度”，“全面实施绩效管理”，随着财政信息公开体系改革的不断深入，政府财务信息全面性、相关性、时效性等质量程度不高，难以达到民众对政府财务信息的需求和期望目标的形势也逐渐显现。

当前，政府主要财政信息的披露载体为预决算报告，其他有关财务信息披露方式和内容各省有所差异，但均涵盖了收支明细、政府运营情况、国有资本三个方面。基于此，本文选取大陆31个省级行政区的政府门户网站为研究样本，以2015～2017会计年度为数据分析的时间区间，以内容分析法为基本手段，从收支明细、政府运营情况、国有资本三个质量层次评价和分析政府财务信息披露特征和质量，为政府转型时期衡量财务信息公开质量提供一种思路的尝试。

二、政府财务信息披露质量评价方法

（一）质量层次选择的理论依据。通过人民民主选举产生的政府，公众同意政府以其名义对公共和社会资源进行获取、分配和管理，并相应地授予政府一定的决策权，政府和公众之间的关系可以看成是委托代理关系。政府行政当局作为代理机构使用资源提供者交托的财务资源用于社会公共管理及经济建设，将资源获取和支出的数量、使用的有效性等相关信息有时效性地向外界进行公布，即是为了履行其相对应的财政受托责任。

而基于委托代理关系，公众对政府财务信息关注点则延伸出以下几个方面：信息使用者关心政府资金的来源以便衡量政府的资金结构状况和持续发展能力，信息使用者关心政府对资源的分配和使用以便评价政府社会公共管理的水平和成果；信息使用者需要关于政府提供服务的产出和结果的信息以便评价政府运行的效率性、经济性和有效性。对于政府下管的有别于其他国家的国有资本，因其组成来源实质来自于公共资源的二次集中分配，管理机构由公众通过政府授权委托，故也纳入本文政府财务信息质量评价。

基于此，在对财务信息披露质量特征进行评价时，采用了信息披露领域常用的“内容分析法”，以政府及财政部门的门户网站为信息披露主要载体，依据量化性、显著性和时间性来评价财务信息披露质量的三个维度：位置（Where）、时间（When）和方式（How）；设计收支明细、政府运行评价以及国有资本三个财务信息披露质量层次，依此构建财务信息披露质量评价指标，如表1所示。（表1）

则财务信息每项质量指标的得分值域为［0～9］分，在评价财务信息披露质量时，均采用样本单位质量得分均值反映中央企业环境信息披露平均水平。

（二）政府财务信息披露数量分布特征

1、研究样本选择。我国经过四次较大规模的行政区域修正，自1999年至今，共划分34个省级行政单位，1，355个县级行政区。因考虑到省级单位财政体系、网站建设资源相比县级相对领先，作为研究对象代表性、典型性强；同时，香港、澳门、台湾地区因行政体制不同，财务信息建设体系与内陆有所出入，不包含在本次样本数据范围之内。本文研究样本主要来自31家省级政府于门户网站发布的2015～2017年的年度财务信息，由收支明细、政府运行评价、国有资本三个方面入手，分析省级政府网络财务信息质量。

2、财务信息披露的完整性。各省级政府在其门户和相关财政部门网站中，对表1所述的各质量指标的披露完整程度可反映出政府对财政信息公开体制建设的重视程度和进展情况，在此则分指标进行逐项整理，分年度汇总比较，得到财务信息披露数量特征。

通过得到的数据分析，31个省级政府在各个指标方面披露的完整性特征显示：从时间发展来看，呈逐年递增态势，披露数量的绝对值由2015年的18.6增长至2017年的21.9，百分比由60.2%增长至70.6%。体现出国家政策在财务方面的要求不断完善，地方政府对财务公开体制建设的重视和积极态度不断改观，但相对于其取值区间（绝对值的0～30，相对值的0～100%），数值仅是稍许超出及格线，体系建设的改进仍有不小上升空间。分指标观察，完整程度最高由预决算报告相关信息领衔，最低值为2015年的预算信息83.9%，最高值为2017年决算草案的96.8%，仅湖北省一家未公布全省级别的决算报告（2018年起也随即整理公布了全省预决算信息）；而国有企业概况的公示情况不容乐观，公布该信息的政府数量百分比三年未超过20%，最低值仅有3家政府公布该指标信息。总体来看，中央的制度和规范性文件跟地方政府的作为联系紧密，《关于深化预算管理制度改革的决定》（2016），《地方预决算公开操作规程》（2016）等一系列文件的下发执行提高了预决算制度的建立完善，而近年来被中央关注的国企改革或许忽略了财务公开所带来的反向助推作用。

3、财务信息披露质量的地域分布特征。在得到各省（市）、自治区政府财务信息披露质量指标的得分情况后，汇总得到全国和分地区披露指标的总得分分析。其中，各地区得分为该地区内全部省级行政区域各项指标得分的平均值汇总，均值一栏为全国各省各项指标得分汇总后的平均值。

通过汇总数据分析，财务信息披露质量的地区分布差异化特征显著。以东部地区最优，中部地区次之，而西部地区垫底，东部地区年均逾全国平均分5分以上，而西部地区2015年下离国家平均水平达10.3分，距当年东部地区有16.4分的差距。东部省份作为国民经济的排头兵，每年GDP数据、质量与西部欠发达地区差别甚大，在财务信息公开质量的得分差异反映出财政制度体系的建设仍需一定程度的经济发展支持。但分年度看，西部地区追赶态势明显，3年得分增幅7.2分，为全国各地区之最，北部地区发展进度迟缓，3年增幅仅为2.1分，全国最低。总的来说，各个地区财务信息公开质量每年不断深化，但地区间差异不可忽视，统筹性规划在不同地区应做适应性调整。

三、政府财务信息披露质量特征

（一）财务信息披露质量层次评价。依据收支明细、政府运行评价以及国有资本三个环境信息披露质量层次，从本文构建的财务信息披露质量评价方法展开分析，政府财务信息披露质量层次的显著性得分相对量化性和时间性得分较高，财务信息量化程度与时间效应不够理想。从财务信息披露质量层次分项得分可以得出，收支明细作为当前政府财务信息披露的一大阶段性成果，不论在显著性、时间性还是量化性维度上的表现均相对较好。这也反衬出政府在运行评价和国有资本方面的财务信息披露质量不高，在三个评价维度上，这两个方面的信息质量难与收支明细相比，原因可能为我国公众监督或者说舆论监管层次的理论和意识缺失，政府对这两方面信息公开的相对敷衍难以受到可见的负面影响。整体来看，各评价指标的量化性和时效性相对不足，多数政府仅关注信息是否发布而忽略其信息发布目的和效用。

（二）财务信息披露质量指标分析

1、收支明细方面。收支明细信息披露主要包括预算及执行情况、决算报告、三公经费、收支完成进展以及专项资金管理五个方面内容。总体层面，省级政府收支明细信息披露水平尚有提高空间，以专项资金管理为最短板、收支完成进展和三公经费信息披露的显著性、时间性和量化性分值明显偏低。省级政府在专项资金的管理上水平参差不齐，仅少数省份系统性地具有对专项资金的管理收支规划，多数省份对专项资金的管理较为松散无序，且都为文字性的描述公告，缺乏具体的项目跟进监督，可能为贪腐行为埋下一定程度的隐患；三公经费的透明有逐年深化的趋势；收支完成进展方面在时效性上还有待提高，部分省份的收支完成信息连续性不强，具体表现为在时间上信息不连贯，有的月份发布，有的月份缺失。预决算报告方面，体系建设进展稳定有序，各政府均在门户网站首页设有重点信息领域预决算专栏，但同时也应注意，量化性和时效性指标均低于显著性，信息内容质量尚可进一步提高，增强其可理解性和可比性。

2、政府运行评价方面。政府运行评价信息披露主要包括预算绩效评价计制、预决算报告审计、负债规模三个内容。与收支明细信息质量相比，政府运行评价的分值显著下滑，预算绩效评价机制的披露主要以文字性描述、会议性文件居多，数据性结果，绩效达标情况，与往期的对比完善信息公布相当有限，自《关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018）审议通过后，部分省（市）已于本年年初开始着手对外公布政府的预算绩效成果信息，相信上述情况会在接下来几年得到一定程度的改观。预决算报告审计的显著性指标得分情况最低，原因在于政府对于审计报告的重视不足，除了审计部门主页，未见于财政部门和政府门户网站，每年的审计结果对比分析也尚待补充。而债务信息的披露则相对有些简单，其来源和去向的模糊表明债务对于财政的构成和稳定意义尚未引起政府管理者的注意。

3、国有资本方面。国有资本方面本文考量的内容主要包括国有企业的资本收入及支出，国企的经济运行以及国企的组织管理。相比政府运行评价信息，披露质量继续下滑，而国有资本收支信息因本身属财政预决算项目，在国家实行重点领域信息公开-财政预决算公开制度的影响下，其披露质量相对较高，所呈现的特征与预决算报告相关内容类似。经济运行和本级政府的国有及国有控股企业概况披露质量为本次研究对象之中的最低，三个评价维度中，其得分均与其他指标有较大差距，究其原因，一方面国有资本控制企业体量庞大，涉及行业众多，对社会经济影响巨大，国企改革属于“老大难”问题；另一方面公有制经济在市场经济体制下定位不清，在政府计划中管控乏力，都对其财务信息的公开造成一定的阻力。

表1 环境信息披露质量评价方法一览表

四、结语

政府财务信息的披露质量改进是一个系统性工程，不同地区和不同层次的财务信息披露质量差异实质上也折射出经济基础在政治体制建设中的奠基作用以及财务理论在规范化管理中的引导性效用。当前，经济社会发展进入新常态，公众、社会资本、境外投资者乃至一些国际组织对我国政府财务信息的需求数量和需求质量不断提升，而地方政府管理者对财务信息公开质量的关注度偏低，或进一步说，其对财务信息的披露缺乏主观关注意愿，对政府受托责任的意识不足，而地区间的差异性发展特征逐渐结构化，符合我国国情的政府财务会计的理论和体系建设的滞后，为接下来我国公共财政信息公开的改革提供了方向。在十九大新的财政体系改革的大背景下，在我国政府管理理念的转变和使用者对政府财务信息需求的增加等具体情况的变化下，又伴随着政府职能的转型升级，未来一段时间内，财务信息披露改进的目标可拟定为：披露的信息要可靠，披露的信息要有价值，要能比较客观全面地反映政府财务资金运转状态。一方面中央政府和相关研究部门应加快政府财务会计的理论和制度建设，完善公共财政会计体系，在此基础上，试点试行财务报告制度，提升政府财务状况和运营业绩披露信息的水平；另一方面适当放宽地方政府自主探索适合地方发展程度的财务信息披露制度权限，不断创造条件，向衡量受托责任的目标过渡，即以反映公共受托责任为政府财务信息披露改进的归宿。