基于政策文本视角的人才政策研究——以江苏省镇江市为例

文/李秋阳

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，各大城市纷纷在高质量转型路上闯出新道路，出台各种类型人才政策，全面发力加速人才资源聚集，主动激发“人才红利”。镇江位于长三角“地理中心”，近年来出台了“金山英才”人才战略工程，大力引进高层次人才，培育本地人才，聚焦乡土人才，致力于打造“远者来近者悦”的“人才磁力场”。

一、镇江市人才政策总体概述

（一）镇江市近年来人才政策概况

自2015年开始，镇江市出台了一系列的人才政策，助力引才、用才、育才。近年来，镇江市人才政策主要包括六个方面：1.人才引进主推“金山英才”计划。对应全省“双创计划”，“十三五”期间镇江重点人才引进工程为“金山英才”计划，分为1个顶尖人才计划和4个领军人才计划（先进制造业、现代服务业、现代农业、高技能），重点引进支持600名（个）以上产业发展领域的高层次领军人才（团队）；2.本土人才培养实施“169”工程。对应全省“333工程”，从1998年开始，镇江开始实施“169工程”，五年为一个培养期，对学术技术带头人、科技骨干、乡村优秀科技人才进行培育；3.聚焦乡村振兴出台乡土人才政策。对应省乡土人才“三带两助”政策，2018年出台镇江市优秀乡土人才计划，为助力脱贫攻坚战和乡村振兴人才支撑；4.基础人才引进出台高校毕业生政策。为解决长期存在的驻镇高校毕业生留镇率不高的问题，镇江出台鼓励和支持高校毕业生来镇就业创业12条政策，提供购房、生活、社保等就业补贴“大礼包”；5.瞄准市场化改革出台系列配套政策。2019年2月，出台《关于进一步加强人才工作市场化的若干意见》，人才相关领域市场化改革，实施社会化引才奖补政策、柔性引才政策以及跟奖跟补政策；6.其他人才服务配套政策。大力倡导校地合作引才，建设人才工作站，发放“金山英才卡”，着力推动完善生态人才建设[1]。

（二）镇江市人才新政体系

2021年3月26日，镇江市隆重举办了人才“镇兴”大会，向各行各业人才发出“邀请函”。在市委市政府的统一领导下，镇江推出的“1+2+3”人才新政体系，形成人才引进、培育、服务政策集成体系。具体来说，“1”即主文件《人才“镇兴”行动》，涉及四个方面、二十项政策、五十二条细则，实施“人才引进倍增、培育提质、兴业扶持、乐居保障”四大工程；“2”即两个子文件，“金山英才”计划和大学生“聚镇”计划，精准服务高层次领军人才和大学生；“3”即三项人才服务，分别为“政策一本通”“服务一窗办”“权益一码清”。所有人才均按照从A到G七类标准精准匹配、悉心引培[2]。

二、镇江市近年人才政策工具体系文本分析

该部分以2015年～2020年期间镇江市颁布的22项人才政策为研究样本，立足宏观角度，运用政策文本分析法，从政策年度、政策类型、颁布主体和文种类型4个维度，系统阐述近6年来镇江人才政策发展的基本情况，总结其阶段性特征，并指出这期间人才政策存在的不足。

（一）政策年度角度分析

从2015年至2020年，镇江市人才政策制定起步较晚，随着经济发展的需求及人才工作的变化，镇江共发布了22项人才政策，其中不包括各区县颁布的相关人才政策。从纵向趋势来看，如图1所示，2015年～2020年人才政策发布数量分别为：2、5、5、5、2、3。值得注意的是，2016年《镇江市“十三五”人才发展规划》的发布，2016年～2018年每年的人才政策出台数量都稳定在5项，占据了近六年所发布的人才政策数量的半壁江山。

图1 2005年～2020年镇江市人才政策数量变化情况

从政策年度来看，每年镇江市出台的人才政策数量并不多，且存在以下两个方面的不足。

1.人才政策实施细则制定数量不足且具有一定的滞后性

2016年镇江市出台“金山英才”人才引进计划后，只有镇江市财政局2016年出台了“金山英才”计划专项资金管理办法，其他部门并未有所动作，实施细则类配套政策缺失。2018年，相隔两年，教育局联合人才工作领导小组发布了《镇江市引进高层次人才子女就学保障实施办法》。可以说，镇江人才引进的配套方面政策力度不够，影响政策落实效果[3]。

2.相关政策时效性精准度不高

近年来，社会转型升级诉求，竞争形势、产业趋势以及人才结构需求不断变化，要求人才政策制定必须积极响应市场供给变化需求。镇江市近六年发布的人才引进类型、培育政策并没有变动，还未跟紧时代的发展变化。例如，目前人才认定标准仍局限在学历、专业等方面，而杭州将符合条件的快递员被认定为高层次人才，上海接纳电商主播落户等，让更多的人成为被城市认可与接纳的新型人才，成为与城市共生共荣的长久奋斗者[4]。

（二）政策颁布主体角度分析

如表1所示，近六年，镇江市级人才政策制定的部门主要是市人才工作领导小组，其次镇江市人社局参与较多。同时，制定实施细则政策主体涉及相对较多，例如：财政局、教育局，内容上涉及人才的各项保障类政策，方式上都跟镇江市人才工作领导小组共同联合发文。

表1 2015年～2020年镇江市人才政策主要文本情况

从政策颁布主体角度来看，2005年～2010年人才政策制定呈现出两个特点。

1.发文主体定位明确

镇江市人才工作领导小组是各项人才政策的发文主体，各部门发文基本上都是跟镇江市人才工作领导小组共同联合发文。人才工作的核心可以说都落在镇江市人才工作领导小组，出台了大量人才政策文件。镇江市委、市政府制定颁布了《镇江“金山英才”计划通知》和《关于鼓励和支持高校毕业生来镇就业创业若干政策的意见》两大组合拳，发挥总揽全局作用，负责全市人才工作的顶层设计部分。

2.人才政策实施细则制定协同性较低

虽然在人才政策制定的“统”字上做了些文章，但在“联”字上下的功夫还不够。人才工作内容涉及项目招引、资金管理、社会生活等各个方面，也需要各工作部门的协同联动，全力打造优质人才生态。

有感染恶化的IRIS通常为自限性，不用特殊处理而自愈；而表现为潜伏感染出现的IRIS，需要进行针对性的抗病原治疗；严重者可短期应用激素或非甾体类抗炎药控制。激素避免用于卡波西肉瘤患者以及不确定的结核病IRIS患者（即不能排除治疗无效的情况）。CMV感染患者慎用激素，如需要使用，应当采取短程口服治疗。

（三）政策类型角度分析

从政策类型角度看，如图2所示，镇江人才政策以激励政策为主，综合类、人才引进与培养、人才保障类为辅，涵盖了人才政策六个类型，相对完善，但在人才评价和人才培养方面的政策存在短板。

1.国家、省级层面人才政策影响较大

2016年中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》和2017年江苏省委出台《关于聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境的意见》文件后，镇江市于2017年发布了《关于进一步优化人才生态促进人才优先发展的若干意见》《镇江市支持园区聚集创新人才八条意见》。根据2018年江苏省发布的《关于进一步支持企事业单位聚才用才强化高质量发展人才引领意见》文件精神要求，镇江市于2019年2月，出台《关于进一步加强人才工作市场化的若干意见》，推进人才引进使用、分类评价等领域市场化改革，相关工作被中组部组工信息报道。

2.人才流动方面的政策缺失

如图2所示，关于人才评价方面的专项文件仅有一项，而关于人才流动方面的细则目前还是空白。虽然人才流动以市场调节为主，但政府也应发挥积极作用，亟待破除人才评价、认定、流动等方面的障碍[5]。

图2 2015年～2020年镇江市人才政策类型变化情况

（四）政策文种类型角度分析

虽然镇江市人才政策制定起步较晚，但近六年来围绕人才的引进、培养、保障等制定了多种多样的政策文件，如图3所示，其中指导意见类和管理办法类数量最高，均有7项，共占到总数的60%以上；其次是实施细则类，共6项，占总数的27%。

图3 2015年～2020年镇江市人才政策文种类型/项

从政策文种类型角度看，镇江市发布的人才政策文种形式多样，具有以下两种显著特征。

1.文种类型丰富，但缺乏法规类

镇江市人才政策体系涵盖四大类型，涵盖多项具体文种，如管理办法、实施办法、暂行办法、试行办法等类型非常丰富，但目前法规条例类的文件还未出台。

2.政策类型宏微观相结合，注重落实

在全市人才政策体系中，既有宏观层面、注重战略规划的综合类文件类型，搭建了整个人才政策体系，又有管理办法、实施细则等细致类文件，从细节之处保障人才政策落地见效，推动镇江创新驱动发展战略不断深入。

三、结论与建议

针对前期镇江人才政策制定方面存在的政策内容缺乏细致性、政策调整滞后性等问题，笔者提出如下建议。

（一）注重政策工具选择的多元化与组合的均衡化

人才政策的制定，必须贯彻系统性思维，以法律法规的形式制定人才政策，配套更加多元与均衡的组合型政策工具，将综合效应发挥到最大化。目前，镇江市的人才政策多以激励为主，更多的是政府资金的直接投入，而培育政策、保障政策、评价政策则是短板，相互配合，产生合力。政府部门可针对人才政策的制定进行座谈、访谈以及抽样问卷调查等形式，了解人才在科研、生活中的刚性需求，制定好相应的配套政策，如科研项目、机构管理、社会福利等，保障政策注重各项政策的协调性和适配性。

（二）强化多方合作关系，优势互补实现共赢

明确镇江市人才工作领导小组在人才工作中占据统筹领导地位，在“统”字上下的功夫非常到位。然而，仅由一个部门或少数部门制定政策进行主观引导扶持，得不到其他机构的支持和协助，政策的执行效果很难理想。为此，在“分”字上，做到细化各责任主体明确责任分工，立足职能、多点突破、分工协作，出台完备配套细则。其次，写好“联”字文章，部门联动的工作机制，联合评议、联合认定、联合监督，有效形成联席、联析、联动的“三联”工作格局。

（三）完善有效绩效评估，健全政策评价体系

在人才评定过程中，多以学历背景、国家科学技术奖、国家自科、社科基金项目作为人才引进和奖励的主要因素。一方面，在人才评价上要做到“破四维”和“立新标”并举，弱化获奖数量和等级，将人才潜在的、持续发展的能力量化作为评估的重要因素。另一方面，建立镇江人才政策科学考评机制。不能为了引进而引进，在做好创新人才政策和制定相关制度方法的同时，还应重点加强对人才政策和制度落实的科学评估，依据评估结果更精准地推进相关政策和制度的健全与完善。