《压载水公约》履约工作面临的挑战及应对海洋生物入侵的技术框架

尤晓光 肖峰 季雪元

【摘 要】 为应对《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（《压载水公约》）在我国正式生效带来的履约挑战，防范压载水带来的外来生物入侵风险，介绍和分析《压载水公约》及其主要修订内容，探讨我国在压载水立法、管理和技术等方面的现状和问题，并应用入侵生物学原理从预防预警、检测监测、灭活控制、生态修复、管理手段等5个方面构建防控压载水外来生物入侵的技术框架。

【关键词】 压载水;国际船舶压载水和沉積物控制与管理公约（《压载水公约》）;海洋生物入侵;压载水处理系统（BWMS）

我国漫长的大陆海岸线上分布着25个主要港口，每年压载水输入量和输出量共有数十亿吨，居世界首位。据研究，每升压载水含浮游生物和细菌百余种，病毒近千种。船舶压载水是海洋生物和病原体转移的主要载体，其造成的外来生物入侵可能会给海洋生态带来巨大伤害，已被全球环境基金组织认定为危害海洋的四大威胁之一。

为应对该威胁，2004年国际海事组织（IMO）通过了《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（以下简称《压载水公约》），要求各缔约国对压载水进行处理，以消除潜在的有害生物和随之而来的生物入侵风险。《压载水公约》于2017年9月8日正式实施，并于2019年1月22日对我国正式生效，对我国压载水相关的立法、管理和技术提出了新要求。

《压载水公约》的实施涉及政府主管部门、IMO、航运企业、科研机构、压载水处理系统生产企业等，其中，政府主管部门和IMO负责压载水相关立法、管理和标准的制定，航运企业是《压载水公约》实施的主体，设备生产企业和科研机构则负责为《压载水公约》实施提供技术支撑。虽然我国已加入了《压载水公约》，但是否能顺利履约仍面临挑战，与履约相关的立法、管理、检测技术、设备安装运行和管理等方面的问题仍待探讨。本文梳理压载水管理现状，分析履约工作面临的问题，构建应对海洋生物入侵的技术框架，为应对海洋生物入侵提供解决方略。

1 《压载水公约》及其主要内容修订

《压载水公约》由主要部分（22条）及船舶压载水和沉积物的控制与管理规则（A―E节）两部分组成，其中，主要部分的22条为公约实施的协议部分，A―E节包括总则（A部分）、船舶的管理和控制要求（B部分）、若干区域的特殊要求（C部分）、压载水管理标准（D部分）、压载水管理的检验和发证要求（E部分）等5个部分。《压载水公约》还包括《压载水管理证书范例》和《压载水记录簿格式》2个附件。按照《压载水公约》规定，所有船舶都应持有《压载水记录簿》和《国际压载水管理证书》。

《压载水公约》在D部分中规定了压载水管理标准，其中：D-1标准为压载水交换标准，要求压载水容积更换率应至少为95%;D-2标准为压载水排放性能标准。D-1为过渡性标准，在达到D-2标准的要求前采用该标准。

IMO在第72、73次MEPC会议上通过了《压载水公约》的修正案，压载水管理新标准于2018年4月通过，并于2019年10月13日生效。修正案正式确定了从D-1压载水交换标准向D-2压载水排放性能标准过渡的实施时间表，明确了压载水处理系统（BWMS）的具体安装时间应以《国际防止油污证书》（IOPP）换证检验时间为准。

对受《压载水公约》约束的新建船舶（指2017年9月8日及以后建造的船舶，这里的“建造”指铺龙骨时间），交船时必须安装BWMS并满足D-2标准。对现有船舶（指公约生效之前建造的船舶）则需根据两种情况来满足D-2标准，具体如下：

（1）如首次IOPP的换证检验在2019年9月8日后，或在2014年9月8日至2017年9月8日之间实施过换证检验，则《压载水公约》生效后首次IOPP换证检验需满足规范要求;

（2）如在《压载水公约》生效之日（2017年9月8日）至2019年9月8日期间进行过一次换证检验，且在2014年9月8日至2017年9月8日期间未实施过换证检验，可在《压载水公约》生效后第二次IOPP换证检验时满足规范要求。

对不适用IOPP检验的现有船舶，由主管部门决定需安装BWMS并满足D-2标准的时间，但应不迟于2024年9月8日。根据压载水管理标准选取的实施时间表，目前大部分国际船舶应根据《压载水管理计划》处理船舶压载水和沉积物，以满足D-2压载水排放性能标准。

此外，《压载水公约》D-3条规定，BWMS需要主管部门按《压载水管理系统认可导则》（以下简称《G8导则》）进行型式认可，以证明可达到D-2标准的性能要求。由于实际工作中存在不能满足《压载水公约》规定标准的情况，因此由多家国际船舶组织提案并经第67次MEPC会议讨论后，对《G8导则》进行了修订。新修订的《G8导则》较原《G8导则》更为严格，已于2016年10月获得IMO船舶委员会批准，并于2018年10月开始成为强制性的规范。新《G8导则》对取样要求、试验条件、试验机构资质、试验报告、型式认可后在船上的安装和调试，以及在系统可靠性等方面都提出了更高的要求。根据原《G8导则》批准的某些系统在按照新《G8导则》要求重新测试或评估时，存在难以达到IMO《压载水公约》D-2性能标准的潜在风险。

2 履约工作面临的挑战

2.1 立法和管理体制方面

与压载水管理相关的立法与管理的主导机构是各级政府和政府主管部门。目前，我国与压载水管理相关的立法趋于完善，但仍存在管理体制缺失、执法能力不足等问题，与《压载水公约》的要求存在一定差距，存在以下问题：

（1）立法有待进一步完善。压载水生物入侵属隐性污染，难以被及时发现，其恶果通常需数年甚至更长时间才得以显现，管理部门因而防范意识淡薄，相关立法滞后。在2019年前，我国压载水污染防治法规仅分散在《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》等法规中，在涉及压载水管理的规定中缺乏技术标准或规范。2019年1月22日，交通运输部海事局发布的《船舶压载水和沉积物管理监督管理办法（试行）》（以下简称《压载水管理办法》）开始实施，标志着《压载水公约》在我国生效。作为指导压载水及其沉积物管理的部门规章，《压载水管理办法》明确了交通运输部海事局和各级海事管理机构负责全国船舶压载水及其沉积物的监督管理工作，在一定程度上避免了以往压载水执法权责不清的问题，为履约提供了法律支撑。我国与压载水排放相关的法律法规见表1。

（2）压载水管理体制和处罚机制不健全，执法能力较弱。《压载水管理办法》对违法违规行为给出了处罚细则，明确了压载水和沉积物的管理主体，基本解决了环保、海洋、海事和渔业等行政主管部门对压载水管理权责划分不清晰的问题。但目前对压载水违规排放行为进行有效监管仍存在困难，原因有：①根据MEPC.290（71）决议要求，在《压载水公约》的经验积累期（2017年9月8日至2023年12月31日）内，如果船舶正确安装了合规的BWMS并执行了正常的维护保养和B-2条款的压载水管理计划，且提前向港口国报告了BWMS正常工作或发生故障，则不得对船舶进行警告、滞留或罚款。也就是在符合前述条件下，即便压载水未能达标排放，在经验积累期内也不得采取警告处罚措施。②船舶排放压载水大多是在锚地或是在夜间进行的，由于缺乏有效的压载水快检设备而难以快速判断是否存在违规排放问题。以上两种情况都可能导致船舶压载水监管形同虚设，追责难度大。

（3）监管机制不完善造成信息传达不力。政府部门在技术和标准的合规性方面起着上通下达的作用：①将IMO组织的标准要点传达给航运企业和设备生产企业;②从国家层面上，将航运企业和设备生产企业对标准的应用情况反馈到IMO组织。2015年11月，中国船级社编制了《压载水公约》实施指南，提出了最新政策性提示、船舶选择和安装BWMS的技术性要求等;《压载水管理办法》中也包含了压载水接收处理设施和BWMS型式认可的内容。然而，由于《压载水公约》进行了大量修订，未来还面临更多的修订，我国尚未针对履约建立完整的监管机制，可能出现信息沟通不及时等情况，不利于增强企业竞争力，也会影响履约效果。

2.2 检测技术和能力

压载水检测技术和标准涉及IMO、政府部门、航运企业、设备生产企业和科研机构等各方。根据港口国监督（PSC）的四步检查工作程序，必要时需要详细分析核验船舶是否符合D-2标准。随着《压载水公约》在我国生效，未来检测数量将大量增加。

《压载水公约》在检测技术手段的明确性、完整性、有效性方面仍存在欠缺。D-1压载水交换标准、D-2压载水排放性能标准和D-3 BWMS装船许可标准对海洋微生物仍缺乏明确定义，对生物取样方法和检测技术无明确规定。这给海事执法部门进行PSC检查造成了困扰，海事执法部门难以及时、准确判断压载水是否达标，仅能依靠压载水记录或经验来判断。这也可能会出现船舶安装IMO许可设备并按规定运行后仍存在水生物指标不达标的情形，给航运企业带来经济法律风险。[1] 目前IMO已修订了部分现行标准，但各方在实施过程中仍需进一步考虑不可抗力条款。

对我国政府主管部门和航运企业而言，公约生效后压载水检测数量将会呈现出爆发式增长，而压载水检测和监管在我国刚刚起步，检测能力与爆发式增长的检测需求并不匹配;我国在压载水快速检测能力建设方面尚属空白，存在有资质实验室建设不足等情况，难以实施压载水PSC导则要求的快速取样检测和实验室分析。我国目前具备检测资质和能力的实验室仅4家，受压载水检测样品检测时效性限制，这些检测单位只能检测实验室所在省市或临近省市提供的压载水样本，難以满足《压载水公约》未来的要求。

此外，目前压载水检查都是通过检查船舶的压载水证书、压载水记录簿和压载水管理计划等文件进行的。[2] 海事执法人员在实际检查过程中，即使发现压载水记录簿记录不完善等问题，也无从判断船舶压载水是否达标排放。虽然根据现有法规可以通过行政手段对压载水未达标排放的船舶进行处罚，但仍亟待提高检测技术和能力来对船舶压载水是否达标排放作进一步判定，为管理者提供更明确的处罚依据。

2.3 BWMS的研发和使用方面

对BWMS的安装首先要考虑的是达标性，在选型和可靠性方面应根据航线、压载水处理要求、泵的排量和舱室空间等船舶特点进行选择。目前最常见的BWMS是高容量的两级电氯化系统和低容量的低压保护（UVR）系统。《压载水公约》给出了BWMS的型式认可和排放性能标准，但在实际使用中BWMS仍非100%有效。

从风险管控角度看，航运企业面临新《G8导则》与美国单边立法带来的双重风险。美国拒绝加入《压载水公约》，提出了单独发证标准，并制定了单独的压载水管理系统的型式标准，即ETV标准。BWMS的型式不仅需要通过IMO的新《G8导则》的认可及各大船级社的认可，还需通过美国海岸警卫队的认可。目前仅有少量压载水管理系统型式同时获得了IMO和美国海岸警卫队的认可。美国海岸警卫队要求将配备系统的日期延后或使用其认可的可替代处理系统，并未保证该替代系统未来能继续使用，而是规定5年的过渡期。如此一来，航运企业可能在耗费巨资安装该系统后还要面临5年后改造重装的风险。

对于已经按照原《G8导则》安装了BWMS的船舶，如果无法通过《压载水公约》修订后的型式认可试验，可能会被要求进行升级改造或替换。尽管新《G8导则》与ETV标准很接近，但二者的协调结果仍未确定，设备生产企业尚难以获得合规的型式认可证书。因此，BWMS的研发生产企业和航运企业应规避以上问题带来的风险。

从经济成本角度看，如何在获得各机构型式认可的同时进一步降低成本提高水处理效率和产品的国际竞争力，是BWMS研发企业必须面对的另一大挑战。BWMS的研发和批准程序耗时且昂贵，设备制造商对此关注度不会很高。船舶所有人需综合考虑合规性、价格、船舶类型、压载水系统容量，以及船舶停靠的海域和港口，选择高效适用的BWMS。

国际压载水处理厂商协会（BEMA）成立于2017年，旨在为船舶所有人、设备制造商和监管机构等相关利益方提供压载水处理技术和履约方面的协调沟通渠道。船舶所有人应重视BEMA所提供的信息，加强与厂商的沟通，控制成本并规避履约风险。

3 应对压载水外来生物入侵的 技术框架

履行《压载水公约》是防范压载水生物入侵的重要措施，然而，仅履行《压载水公约》是不够的，压载水外来生物入侵防控需要全过程和综合管理。本研究根据入侵生物的传入、定殖、潜伏、扩散、暴发过程和特点，建立了以预防预警、检测监测、灭活控制、生态修复为主线的压载水生物入侵防控技术框架（图1）。

3.1 预防预警

预防预警阶段针对的是尚未排放入海但存在潜在外来生物的压载水。在风险评估和早期预警技术方面，除遵循相关法规和公约要求外，还应建立危险性入侵物种与潜在入侵物种快速检测的技术和方法，开发引进快速检测技术和试剂，从源头上防范风险。

3.2 检测监测

《压载水公约》的PSC导则中规定了船舶压载水PSC检查的工作程序――四步检查法，包括初始检查、取样与快速检测、确定符合公约程度的详细检查和实验室详细分析检测;因此，除初始检查情形外，应通过加强压载水检测实验室建设、优化检测技术和管理等手段，综合判断是否存在超标风险。

3.3 灭活控制

应用BWMS的物理、化学、生物、综合处理手段，使排放的压载水达到《压载水公约》的标准，从根本上防止外来物种入侵和病原传播。尽管BWMS并非100%有效，但BWMS显著降低了入侵物种的扩散风险。

3.4 生态修复

适应新环境的外来物种会对原有生态系统群落演替及其稳定性产生严重影响，因此对于已经传入扩散的外来生物，应通过人工清除、引入天敌、驯化等生态修复方法来应对。但生态修复方法目前仍处于探索阶段，以全球压载水管理项目（IMO GloBallast）列举的斑马贝、绒螯蟹等典型入侵生物为例，入侵生物扩散造成的危害依然存在，防范风险的重点仍在源头控制。

3.5 管理手段

预防预警、检测监测、灭活控制和生态修复等多重预防应对措施为生物入侵风险防范提供了技术手段，这些技术手段结合法律法规、风险评估与管理、预警机制、协调机制、财政支撑、全球协作、公众意识等多层次管理手段，共同构成了压载水外来生物入侵防范体系。

参考文献：

[1] 钟子洋. 《压载水公约》的实施对航运企业的影响――风险与挑战[J]. 航海技术，2017（5）：67-71.

[2]曲鹏翔.船舶压载水系统运行管理及建议[J].航海技术， 20177（5）：65-67.