新型城镇化背景下流动人口基本公共卫生服务均等化研究

邢小玉

摘 要：流动人口，是过去四十年城镇化进程中最显著的人口现象，也是如今新型城镇化时期所必须面对的关键问题之一。目前，部分流动人口还存在着无法与户籍人口享有同等的基本公共卫生服务等问题，这既违背了社会公平正义的制度保障，又阻碍了新型城镇化以“人”为核心的健康发展。从流动人口与政府两个角度，探求流动人口基本公共卫生服务未能实现均等化的问题所在，并提出相应的对策建议，解决基本公共卫生服务中存在的问题，提升流动人口基本公共卫生服务均等化水平，推动新型城镇化的高质量发展。

关键词：流动人口;基本公共卫生服务;均等化

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.008

0 引言

改革开放以来，我国的经济飞速发展，社会和谐稳定，人民生活水平显著提升，但同时也无法避免衍生出许多社会问题。党的十九大报告指出，我国当前的主要社会矛盾是发展的不平衡和不充分，其不仅表现为区域间、城乡间的发展失衡，也表现为经济、社会的建设失衡。随着经济社会发展和城市化的不断推进，我国流动人口规模逐步扩大，截至2019年末我国仍有超2亿的流动人口。对于流动人口，不仅要解决其基本生存的吃穿，还要提供其对健康、教育以及文化的基本需求。政府有责任和义务为社会提供普惠性的公共服务，以改善民生。李克强总理在2020年国务院政府工作报告中指出，加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。基本公共服务，是为社会成员提供与国家经济发展水平相对应，从事生产、生活所需最基础的保障性服务，而基本卫生服务是基本公共服务的总要组成部分，是为维护公民健康所提供的公共卫生服务。近年来我国已不断推进基本公共卫生服务工作的展开，但其仍存在诸多漏洞，未能惠及全部社会成员，尤其是流动人口，其对基本公共卫生服务的利用水平依旧较低。因此，探索流动人口对基本公共卫生服务利用中存在的问题，以及基本公共卫生服务在实现均等化过程中的存在的不足之处，将对于中国新型城镇化的发展具有重要指导作用。

1 相关概念

公共卫生起源于人类对健康的认识和需求，随着社会经济的发展和变化，对于公共卫生的认识也随之变得不尽相同。世界卫生组织指出，公共卫生是致力于提高所有人健康的社会性、政策性概念。为保障和促进公众健康，由政府组织作为主体提供改善公民整体健康水平的卫生产品和服务。但由于公共卫生服务的涵盖内容较为广泛，政府根据公民主要健康问题，按照国家财力和社会发展现状来筛选确定，面向全体居民的、最基本的公共卫生服务，即为基本公共卫生服务。基本公共卫生服务，是公众健康保障的重要基础，通过基层卫生服务机构为全体公民提供公益性的公共卫生干预措施，从而达到预防疾病、提升健康的目的。基本公共卫生服务均等化，首要保障公民的机会是平等的，即无论其性别、年龄、种族、职业、收入、居住地等是否相同，都能有相同的机会享受基本公共衛生服务，主要分为区域均等化和阶层均等化，前者强调基本公共卫生服务应消除区域经济发展差距的影响，后者则表明不同人群可以享受的基本公共卫生服务应是无差别的。

2 存在问题

（1）政府对流动人口的基本公共卫生服务的财政投入不足。近年来，地方政府的基本公共卫生服务投入不断增加，一些地方政府也将流动人口同户籍人口一起纳入经费预算中，但随着流动人口数量的不断上涨，增加后的基本公共卫生服务经费依旧无法满足其需求。由于政府提供的基本公共卫生服务费用不足，导致基层公共卫生服务机构仅能利用有限的经费优先为户籍人口提供基本公共卫生服务，从而未能满足流动人口对基本公共卫生服务需求，致使流动人口无法享有与户籍人口同等的基本公共卫生服务，影响了基本公共卫生服务均等化的水平。

（2）基层公共卫生服务机构缺乏、设备落后、人员短缺。中小城镇的基本公共卫生服务机构数量不足、分布不均，相当一部分地区的居民无法便捷地享受基本公共卫生服务。中小城镇的资源设施条件有限，落后的设备无法满足某些基本公共卫生服务项目的需求，与大城市形成差距。基层公共卫生服务人员由于薪资福利等问题在逐年减少，专业人员引进方面也存在困难，而现有的部分基层公共卫生服务人员并非都是专业人员。这种情况下，现有的服务水平满足户籍人口的基层公共卫生服务需求已经有些力所不及，面对增加的流动人口就更加困难。此外，由于我国地区间的经济发展水平存在较为明显的差距，基本公共卫生服务资源的配置也随之存在差异，基本公共卫生服务设施、专业人员等资源更多集中在经济较为发达的地区，致使基本公共卫生服务在区域间存在非均等化的现象。

（3）流动人口基本公共卫生服务的相关管理部门间缺少有效配合。由于目前流动人口的管理依旧存在机制、体制上的障碍，相关职能分散在多个管理部门，其基本公共卫生服务的相关部门就超20个，这些管理部门间各自为政、职能模糊、信息无法及时共享，导致了流动人口有关信息采集不及时、资金拨付不到位等问题的出现。加上流动人口的户籍地与居住地间可能存在的管理机制冲突，影响了基本公共卫生服务的开展，导致基本公共卫生服务出现地质量、慢效率、少覆盖的现象。未能真正使得人口与户籍人口享受同等基本公共卫生服务的政策，造成基本公共卫生服务无法实现均等化。

（4）流动人口基本公共卫生服务对象不清晰、基本信息不精准。流动性强且无序是流动人口的主要特征，使得对其基层公共卫生服务的信息采集的难度增加。一些流动人口频繁改变居住地，基层管理服务部门难以确定其地址，无法对其进行信息采集、建档立卡等工作。在基层公共卫生服务机构对流动人口属地化管理过程中，不能及时获取其所应该服务的流动人口确切信息，不清楚服务对象或该对象的基本情况，导致流动人口与户籍人在接受基本公共卫生服务时存在一定的差距。

（5）流动人口自身的健康意识较差，对基本公共服务的认识程度较低。部分流动人口的受教育程度较低，不了解基本公共卫生服务，不清晰自身可以享有的权益，不知道可以享受基本公共卫生服务项目;部分流动人口经济条件较差，忙于赚钱，对享受基本公共卫生服务并不关心。同时，由于流动人口交际范围较窄，与户籍人口存在一定的社会距离，对其进行基本公共卫生宣传更为困难。导致较多流动人口对基本公共卫生服务没有较为全面的认知，将基层卫生服务机构与医院同等看待，认为其提供的全部服务均要收费，或认为非户籍人口无权享受基本健康体检、慢性病管理等基本公共卫生服务。

3 对策建议

（1）政府应对流动人口的基本公共卫生服务财政投入进行结构优化。为了实现基本公共卫生服务均等化，减小流动人口与户籍人口间基本公共卫生服务的差距，各级政府在加大基本公共卫生服务财政投入的同时，对流动人口现居住地的基本公共卫生服务经费进行补贴，填补由于人口流动造成的基本公共卫生服务空缺。加强对基本公共卫生服务资金使用的监管工作，保障其可以落实到基层公共卫生服务机构，确实用于流动人口的基本公共卫生服务，覆盖于全体居民。此外，政府应该讨论、建立随人口流动数量变化的基本公共卫生服务财政投入增减，并可以及时、足额拨付经费的机制，让流动人口能同户籍人口享有相同的基本公共卫生服务，实现基本公共卫生服务均等化。

（2）增加基层公共卫生服务机构数量、完善服务设施、强化人才队伍建设。结合实际情况，增加中小城镇的基层公共卫生服务机构，并尽量使其覆盖均匀，便于所有居民都能方便地享受基本公共卫生服务。逐步完善各基层公共卫生服务机构的配套设施，提高硬件实力，开展更多基本公共卫生服务项目。提高中小城镇基层公共卫生服务人员的薪资福利，缩小与其在大城市的待遇差别，吸引更多的专业人才。对现有基层工作人员进行继续教育，整体提升基层公共卫生服务人员的专业能力，培养高质量的基层公共卫生服务人才团队。加强宏观上对整体基本公共卫生服务资源的调配，为设施、专业人员等匮乏的经济落后地区提供更多的资源，逐步改善区域间的流动人口基本公共卫生非均等化现象。

（3）改善流动人口基本公共卫生服务相关部门的管理模式。根据流动人口之间原户籍地、现居住地等不同，探寻更加便捷高效的管理模式，并加以落实，各基本公共卫生服务相关管理部门间进一步明确自身职责、整合服务资源、建立沟通渠道、加强协调配合。加强与流动人口原户籍地与现居住地的相互协作，充分联合通过对公安、统计、社保等部门，利用现在信息技术加强联系，形成部门合力，使所有居民都可以享受同等的基本公共卫生服务，共同推进流动人口基本公共服务均等化工作。

（4）建立健全流动人口基本公共卫生服务相关的综合信息管理系统。加快对流动人口的信息化建设，通过各相关部门对有关流动人口的信息资源的收集，整合多方信息资源建立统一的流动人口信息采集、更新、管理机制，利用大数据分析、云计算等技术，精确分析流动人口分布、流动等信息，全面掌控流动人口的真实动态变化。对流动人口在户籍地、现居住地以及曾经居住地的相关信息整理，探索流动人口变化综合监测、分析机制，逐步实现流动人口的基本卫生服务信息跨部门、跨地区的互通共享，提供精准的信息来进一步推动流动人口基本卫生服务均等化。

（5）加大对基本公共服务宣传力度，消除流动人口对其存在的误解。加大各方面宣传力度，充分发挥非营利组织的积极作用，加大流动人口的健康教育，提升其健康知识水平，树立预防、保健等健康理念高强度劳动增加适合流动人口各种基本公共卫生普及活动，帮助其了解基本公共卫生服务的具体内容，掌握可以享受基本公共卫生服务的项目和渠道。基层公共卫生服務机构人员平等、公正对待流动人口，逐渐消除流动人口在异地接受基本公共卫生服务的已有错误观念，共同参与营造基本公共卫生服务均等化的大环境。

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