破产拯救危困企业 助推经济高质量发展

破产制度作为市场经济体系的重要组成部分，是实现市场主体公平竞争、优胜劣汰、低效产能有序退出的基本制度安排，也是法治化营商环境的重要组成部分。破产审判工作也是上海法院近几年来一直长抓不懈的重点工作之一。市人大代表、上海破产管理人协会会长刘正东，在市十五届人大三次会议期间提出了“关于对‘危困企业’及时进行‘破产拯救’以助推本市经济高质量发展的建议”。代表建议主办单位市高院以本件代表建议的办理，大力推进破产审判工作。

代表提出：对“危困企业”急需进行“破产拯救”

破产重组，在我国破产法中即“破产重整”，这也是当前我国企业破产法即2006年破产法的制度创新之一，即对资不抵债或可能资不抵债的企业，通过引进投资人，让有经营价值的危困企业“起死回生”，重新焕发巿场生命力，从而避免危困企业成为“僵尸企业”以致只能通过解散清算或破产清算造成市场主体退出。

这一制度目前在世界各国特别是市场经济发达国家应用比较普遍。美国的破产重整制度自十九世纪末适用至今已超过百年历史，其基本理念在于鼓励失败的企业与个人东山再起。而与中国同为大陆法系的法国，对于“困境企业”曾经规定应首先进行破产重整，经审核重整无任何可行性后才能转化为清算程序，目前虽然不再如此强求破产重整，但仍立法创设了“破产保护程序”。至于邻国日本，更是专门制定了民事再生法和公司更生法，分别适用于中小企业和股份有限公司的破产重整。

为深入推进供给侧结构性改革，积极稳妥处置“僵尸企业”和去产能企业债务，加快“僵尸企业”出清，有效防范化解企业债务风险，助推经济提质增效，国家发展改革委等十一部委在2018年11月发出了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，要求依法依规妥善做好相关工作。2019年9月，“上海市破产管理人协会”应运而生，成为全国第五家省级破产管理人协会。为了做好对“危困企业”，特别是对就业、税收有一定贡献的规模性民营企业的“破产拯救”工作，以助推本市在建设“五个中心”、完成“三大重点任务”过程中实现经济高质量发展。刘正东代表在建议中提出：要发挥主流媒体的舆论引导作用，树立对“依法破产豁免债务”的宽容性认识；借鉴浙江、江苏等地做法，尽早建立权威性的破产审判府院协调机制；依托法院和有关政府部门等机构的优势，建立破产重整企业识别机制；适时通过税务机关行使税务债权人的合法权利，及时申请企业破产重整，防止“危困企业”成为“危险企业”或“僵尸企业”；及时开展破产犯罪打击力度，力争杜绝借破产重整恶意“逃废债”现象。

承办单位：认真回应代表关切，积极办理代表建议

收到代表建议后，代表建议主办单位市高院高度重视代表建议办理工作。市十五届人大三次会议闭幕后，市高院党组书记、院长刘晓云专门批示要求按照市人大常委会部署，进一步加强和改进建议办理工作，切实提升办理质效。市高院党组第一时间组织研究制定了代表建议办理工作方案，逐条研究、分解任务、明确责任，确定责任领导和承办部门，要求每一份建议都由院领导审核后组织答复，做到逐件抓落实。为进一步推进刘正东代表提出的代表建议的办理工作，市高院党组副书记、副院长茆荣华带队与中国人民银行上海总部进行沟通，并签署了《关于合作推进企业重整、优化营商环境的会商纪要》，共同推进上海国际金融中心法治建设，优化企业重整保障合作机制。市高院党组成员、副院长陈萌多次组织调研代表提出的建议，与刘正东代表充分沟通意见，研究确定可行方案。为了确保办理实效，市高院商事审判庭成立了代表建议办理小组，开展调研、研究答复意见。

市高院在办理建议过程中注重全程沟通，办理前第一时间联系了刘正东代表，全面了解代表建议所要实现的目标，以及解决相关问题的可行路径与措施，并就市高院正在推进的相关工作听取了代表的意见建议。办理中，针对刘正东代表提出的“优化府院联动机制”的建议，市高院在与人民银行上海分行、市税务局就破产办理事项共同制定相关会商纪要和实施意见的过程中，也充分听取了刘正东代表和破产管理人协会的意见建议。相关执法意见出台后，继续与刘正东代表保持密切联系，听取相关措施执行、落实情况，对管理人提出的部分案件存在政策理解不统一的问题，及时联系相关部门解决。办理后，专门与刘正东代表沟通通报办理答复情况。2020年8月，市人大常委会专题听取市高院代表建议办理情况报告，受邀参加专题会的刘正东代表对市高院的办理态度和建议办理结果表示满意。

多方合力，确保代表所提建议能真正落地

代表建议办理过程中，真正做到“办理高质量”，需要认真吸收采纳代表建议中所提出的合理的举措。针对刘正东代表提出的加强府院联动的建议，市高院积极呼吁和响应。在市人大常委会就《上海市优化营商环境条例》征求意见过程中，市高院建议将优化破产办理府院联动机制纳入条例，最终得以采纳。在陈寅常务副市长召集的优化营商环境专题会上，市高院就加强府院联动提出建议，得到市领导的肯定。

在市高院努力、多方合力推进下，破产管理人工作机制进一步完善，市高院积极适应破产审判工作深入推进的实际需要，研究修订《指定企业破产案件管理人办法》《破产管理人分级管理办法》等配套政策文件，并就管理人协会拟定的《破产案件管理人工作指引》提出修改完善建议。市高院与人民银行上海分行联合发布了《关于合作推进企业重整、优化营商环境的会商纪要》，与市税务局联合发布了《关于优化企业破产程序中涉税事项办理的实施意见》，经过一段时间的运行，落实情况较好，管理人反映相关业务办理环境得到改善，涉破产企业金融、税务事项办理的便捷度正在逐步提高。同时，针对破产案件信息传递滞后带来诉讼风险的突出问题，市高院制定了《关于破产案件信息即时推送及依法办理的操作指引》，发挥信息化优势，对相关案件诉讼、执行中止及立案管辖审查等机制进行了改造优化，提高破产办理效率，降低破产办理成本。

市高院按照“先易后难、分步推进”的实施步骤，在前期下发的《关于做好2020年度“执转破”案件移送工作的通知》中，要求在“执行转破产”工作中，纳入具有重整价值企业的识别标准，并建立破产案件办理部门与执行部门的联络机制，将具有拯救价值的企业及时导入重整程序。同时，还在当时正在修订的《破产审判工作规范指引（2020年版）》中增加了有关推进重整识别、预重整机制建设的规范指引，指导全市法院更好地开展好相关工作。破产工作协调机制进一步建立完善。2020年12月8日，《上海市人民政府办公厅关于建立完善企业破产工作协调机制的通知》印发实施，明确了协调机制的工作模式、工作要求，以及各部门的责任分工。破产协调机制涵盖了23家单位，列出了18项工作职责。2020年12月29日，市委、市政府副秘书长赵奇同志召集相关部门召开企业破产工作协调机制启动会，就协调机制功能发挥作了全面部署。协调机制的运作、落实，将对提高本市企业破产办理的效率效果发挥积极推动作用。

正如刘正东代表所说，由于受到自古以来“欠债还钱天经地义”的根深蒂固影响，社会上一直有破产不光彩的看法，进而简单地把破产等同于逃债，以致企业宁可停业“休眠”也不敢申请破产包括破产重整，导致目前“僵尸企业”众多。通过市人大代表、市高院等代表建议提、办双方的共同努力，能推动社会公众广泛接受破产拯救的理念，进而形成有中国特色的破产保护文化。