行动者间的割裂与内城社区福利治理困境——基于广州市h街区长者福利服务体系的考察

李 劲，刘 勇

(1.武汉大学 公共管理学院，武汉 430072；2.广东工业大学 政法学院，广州 510520)

一、行动者视角下社区治理的福利介入与困境

在中国单位制逐步解体的过程中，社区建设受到了各地重视，并于近年转向了治理范式的新阶段[1]。同时，中国也告别了“保姆型”政府范式福利体系，重新定位后正建构着适度普惠型福利体系，重视政府、社会和市场等多方力量的介入与协作[2]。由此，“街道—社区”的基础载体意义凸显，基层政府加强民生福利职能来提升治理能力被强调[3-4]。即从最基础的社区层面引入治理和重构福利，福利治理成为了社区治理的必选项[5-6]。社区福利治理是指在社区层面各类行动主体(包括政府、市场、社会、家庭等力量)对民众福利的介入、互动与合作[7]，共同实现福利目标。其含义包括了福利的来源、生产、供给、运转等全过程，并强调多元主体之间应良性协作。现实中，中国社区福利治理已有一定成效，有各类社区服务供给主体和多种资源投入，且在公益慈善、社会救助、居家养老、卫生健康、公共文化等方面满足社区民众分化多样的需求；可惜互动并未达致真正的合作，民众能动性激发和行动主体间良性合作显得无力，社区治理格局远未成形[8-9]。

学界关注了社区治理成绩与困境并存的现象，以“国家—社会”、公共治理等视角予以分析，较为一致地强调国家权力逻辑的单方面主导性，实现了对社区的管控与工具性建构，并限制了社区自身的主体性和公共性的建成[10-12]。也有学者引入社会资本理论，认为社区社会资本薄弱、居民“公共精神”匮乏是治理格局难以达成的根由[13-14]。这些解释很有深度，但都有单向化之嫌，前者未注意到国家权力的多重且目标多样，后者轻视了社会内部的复杂性及组织化难题，且它们都未对社区实然情景的多样性、复杂性和动态变化性等特征予以周全性分析。最新解释引入了更具动态微观的视野和机制，提倡对社区具体情境与治理动态过程的把握，要求重视思考行动者的多重角色而非限于单一性角色，并展现当中的复杂性、不确定性、权宜性等特征以及各类复杂互动关系和具有权力关系特征的治理结构[15-16]，由此，一种更加精细微妙、深层次的行动者视角得到强调。本文正是依托行动者视角来搭建思考社区福利治理的分析框架，希望透过社区福利服务体系的构建与运行，分析社区治理所牵涉的各类主要行动者及其互动、权力关系，探讨其内在机理与运行效果。

具体而言，考察社区福利治理，应高度重视治理实践中的各类复杂事实和过程，识别出嵌入其间的各类行动主体及其行动逻辑，把握治理实践中各类行动者之间所构建的复杂动态互动、权力关系与后果。假设社区福利治理中的各个行动主体都是“合乎理性”的、追求利益最大并具有策略本能的行动者[17]，随实践变化会重构自己的价值期待与意图，并通过权力关系来改变局势。在此场域中的各行动者也并非如铁板一块般一致行动，他们依据其中机遇和把握机遇的能力来行动，为追求自身独特利益而彼此竞争、分化。通常一些行动者会比其他行动者占据更有利的位置，且处于操纵者地位总会显著影响从属者。简言之，每个行动者既适应环境、规则，又在建构环境、规则[18]，需重视和比较分析社区福利治理实践中各行动者的行动策略、作用空间和依托机制，以及相互间的交换博弈和互动后果。借助这一分析框架，本文以一个街道范围内的社区养老服务体系实践作为考察社区福利治理体系及运行的经验事例，希望以此揭示出社区福利运行过程中多元介入主体的行动逻辑、他们相互间的协调与博弈，并观察制度层面的福利系统效应；进而观照整体社区治理体系的内部运作及其效果，并映射出宏观层面国家、市场和社会之间的相互关系。之所以选择社区养老服务体系作为社区福利治理的表征事例，是鉴于目前街居范围内社区养老服务体系的布局和进展相对显眼。

研究所依托的经验材料来自广州这一超大城市内城区h街道。研究团队于2018年围绕该街道的养老福利服务体系和社区治理做了近一年的调研，核心内容是社区养老服务体系的建设、运行、服务效果等，并兼及其他社区治理内容。采用的调研方法包括问卷法、访谈法、座谈会、实地观察、文献法等，接触的人群包括街道居委干部、社区民众、社区组织负责人及工作人员等，并对广州类似街道进行了对照性观察。其中的问卷调查针对h街的长者居民(含已退休 50 岁以上居民)开展，在当地全部10 个社区各抽取 40—50名长者，实际发放了问卷 450 份，回收的有效问卷为 432份，有效回收率为96.0%；访谈和座谈会则选取了若干基层工作经验丰富的街道居委会干部、社区参与活跃度不同的各类型长者；实地走访和观察了街道目前正在运行的养老福利服务项目，并收集了街道范围内与养老相关的各类文献与文字图片类材料。全部材料以定性分析和量化分析相结合，焦点是探析街道养老服务体系的治理困境与成因。

二、h街道社区养老服务体系的治理与困境

选择内城h街道作为田野点，是鉴于其为特大城市的内城老旧社区，明显不同于现代型小区。当前的社区研究很多关注现代型小区，里面通常存在居委会、业委会、物业公司三驾马车的治理结构，其分析结论可能难以覆盖城市传统社区。传统内城的老旧小区，公共物理空间很少甚至缺失、社区设施老化严重，极少成立业主委员会和入驻物业公司，也就缺少三驾马车的架构。同时，老旧社区的熟人特性与陌生人特性杂糅在一起，老龄化现象又特别突出，既在周边有着方便的交通与公共服务设施，又存在公共基础设施落后、缺乏管养、问题频出的老旧街区街景，社区商业氛围减弱甚至出现乏力趋势；既存在搭便车、逃避责任和各类机会主义，也同时存在着有机团结网络致力于社区公共事务，并得到强有力的街道和居委会这类行政体制的支持和投入。可以说，多重二元性是内城老旧社区的突出特点[19-20]。那么，此类型社区老年福利服务体系如何呢？

(一)h街道及其养老福利服务体系的基本状况

广州市是国家中心城市，h街道处于广州市的中心区，下辖10个社区居委会，常住人口6万多人(截至2018年户籍人口约5.4万，其中60岁以上的老人1.6万多)。域内经济繁华，商务区是当地传统的总部经济所在地。公共服务、商业服务、政府行政齐整完备，有不少重要机关团体单位与商业机构进驻，且是对外经济文化交流窗口，有多个外国领事馆和外商驻外机构，社区文化建设比较完善，华侨文化底蕴深厚。

h街道的各社区都成立了居民议事自治会以实现社区事务商议自决；域内的一些党政、机团单位宿舍和部分商品房小区，一直存在“楼长”，居民的小区自治意识较强，也成立了业主委员会或简易物业管理自治小组。街道也响应上级政府号召，启动了幸福社区的创建工作，在各社区形成了一批常态化志愿服务队伍(如“乐叔乐婶志愿服务队”“外国人志愿服务队”)和一批社区服务项目(如“阳光助学”、家园计划、“迎新春·圆心愿”、社区应急援助计划、幸福淘宝屋等)。2016年街道还被列为“全国社区治理和服务创新实验区”实地验收点之一。街道自身培育了多个社区组织，如文化保护小分队、“老大妈”巡逻队、华侨联谊会等；社区服务的场地资源也逐步增设，如垃圾分类宣教馆、邻里活动中心、长者服务中心、家庭综合服务中心(社会工作服务站)等。政府购买社会服务在此推行多年，有众多的非营利性社会组织进驻，包括引入专业社工机构运营社会工作站(家庭综合服务中心)，长者服务中心也由另一家专业社工机构运作。

h街道的老龄化现象一直突出，2018年老年人口占常住人口的比例超过26%，远高于当年全市水平(18.25%)。街道很早就开始了长者服务体系的规划与建设，搭建以居家为重点、社区为基础、机构为依托的社区养老服务体系。目前，上级规定的各项养老服务政策均已落实，包括社区居家养老服务、平安通安装与服务、长者配餐服务、特殊老人家庭无障碍改造资助、特殊长者长期护理保险、“银龄安康行动”等；构建了独居、空巢、失能等特殊老人的动态管理数据库和“关爱地图”；利用社区网格化管理服务体系对特殊老人定期巡访等；社区卫生服务中心等为重病、失能等行动不便或确有困难的老人提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等服务；采用公私合作模式，通过街道给场地、民营资本投资、社会组织运作的方式，打造长者服务中心，长者护理站等。h街道的社区养老服务体系初步成形，多元行动主体参与了福利治理。

(二)当前h街道老年福利服务体系的困境

然而，社区养老服务体系的实践运行并未产生预期效果，对老年居民而言，服务体系的可及性偏弱，表现出如下几个主要困境。

1.社区服务的渗透率不够

在社区观察与访谈中发现，街道内老人对辖区所能提供的各类养老服务并不熟悉，问卷调查证实了此点。问卷数据显示，有过半数的长者不知道街道的“长者服务中心”(51.2%)、“文化活动中心”(51.9%)和“家庭综合服务中心”(52.1%)；超过三分之一的长者不知道“长者饭堂”(34.5%)和“星光老年之家”(41.0%)；仅20%多的长者去过“长者饭堂”“星光老年之家”“文化活动中心”，去过其余场所的长者比例更低。街道内老人们对各老年服务场所的知晓和接触情况不乐观，反映出街区的老年服务场所在服务覆盖方面存在很多不足。进一步，按性别、年龄、家庭收入、文化程度、子女数量等因素细分老人群体，发现各子类的老人对这些场所的知晓和接触情况没有显著差异。这意味着上述老年服务设置目前所提供的服务是无差异的，未开展个性化服务，精准化服务不足。同时，考察老人对辖区内各类为老服务内容的知晓情况，对常见的几类服务如文体休闲娱乐、健康保健等，当地老人的知晓情况也不乐观，都未过三成，日间服务类型中知晓度最多的是“文体休闲娱乐”，知晓率仅为28.8%，同样反映出街区现有养老服务体系的渗透性有待加强。

2.长者对社区养老服务体系的满意度有待提升

实地走访中注意到，街道内的老人不少在生活上能知足常乐，因此他们对目前的各类为老服务表示大体满意，但也表达了更多的期待。对问卷做更细致的分析则发现，长者们对街道养老服务体系的各项内容(“生活服务设施指标”“医疗保健设施指标”“文体活动设施指标”“安全保障设施指标”等)的满意度均值都在“比较满意”层次；但从各指标的众数值看，则又都对应在“一般”这个等级，即对各项养老服务内容的满意度为“一般”占比最多。结合均值和众数值的情况来看，长者对各类养老服务的满意度仅是刚过“一般”而达“比较满意”；进一步按性别、年龄、文化程度、家庭收入、是否独居等因素细分长者群体，也未发现子群体间在各项满意度上有得分差异。综合来看，这些意味着长者们对社区养老服务体系的满意度为中等偏上，社区养老服务体系仍有诸多待完善之处。

3.社区养老服务体系的服务影响力仍未彰显

在空闲时间安排上，超过三分之二的老人(67.3%)选择了“看电视”，有不少老人“做家务”(52.5%)和“为子女照看孩子”(23.5%)，还有51.1%的老人“锻炼身体”和35.3%的老人“看报读书”，“打麻将”和“玩纸牌类娱乐”的老人比例倒是挺少，分别为7.8%和5.2%。可以看出，长者闲暇时多在个体性地消磨时间，或者仍在为家庭分忧，闲暇时真正进行精神层面追求的长者并不多。这侧面反映出社区养老服务体系未能改变长者们的晚年生活方式和闲暇安排，在老年服务中的公共文化供给和安排过少，精神生活涉及不够，也可能说明其服务的影响力效果并未得到彰显。

同时，辖区内老人遇到困难时最先都是求助于亲朋邻里等非正式支持系统(93.1%)，而非居委、社工站等正式支持系统(6.9%)，且这种求助方式按性别、年龄、文化程度、经济收入等因素细分老年群体后也未改变。这说明政府主导建设的社区养老服务体系并未改变各类老人对非正式支持体系的极度依赖，家属、亲朋之类的非正式社会支持仍是老人的首选。正式支持系统的选择比例低也同样反映出社区养老服务体系的影响力仍然有限。

三、福利体系的治理困境源自于行动者间的割裂

为何街道养老福利服务体系惠及老年人的成效弱呢？本文认为，关键原因在于介入体系的多个行动者未能在社区层面构建出良性协作机制，反而相互割裂。鉴于本文旨在揭示社区治理实践中各类行动者之间的复杂动态互动与权力关系，故本文限定于考察街居范围内与社区养老服务体系相关的各具体行动者。

(一)街道政府的自主难题

本文所讲的街道，是街道党工委、办事处的合称，是市辖区政府的派出机关。在国内超大城市的社区建设推行“两级政府、三级管理”体制后，属地管理责任被强化，“街道党工委是街道一切工作的领导核心”，街道政府拥有了对辖区内事务的综合协调和管理职责，某种程度上形成了“条专块统，以块为主”的权力格局。街道的组织设置也几乎达到与上级区(市)府相同的水平，承担着党群和社区公共事务、城市管理与综合协调监督等各项事务，以及各类创建、大型活动等临时性任务。它成了无“一级政府”之名但实具职能的一级准政府，成为体制系统实际运行的一个层级，行政管理链条的末端，履职链条的延伸[21-22]。作为政府行政管理和社会自我管理的交汇处、城市基层治理的“接点”，街道面向基层一线，连接居民，承担很多社区公共管理与公共事务。h街道就投入于社区治理创新的各种实践，包括前述老年服务体系的构建与完善，调研材料也提及了当地养老服务综合平台构建和“10分钟社区居家养老服务圈”打造。然而，作为派出机关的街道毕竟不是一级政府，法律定位至今也未完全明确，因此不具备真正独立的法定行政权，法理上的权力也只是上级行政委托下放的代理权，对上级负责，实质性的权力与资源则由上级掌握。街道的事权和职责由市区两级政府决定和部署，只能在法律法规和上级政府授权的范围内履职，往往实际运作中计划性较弱，常常面对“计划赶不上变化”的尴尬，上级布置的任务就是其职能或职责[23]。所以，街道在公共事务上难免有心无力。

与急剧膨胀的职责相比，街道获得的管理权力和掌握的物质资源是有限的，开展工作需要协调多方、争取相关部门支持，但又不具备足够的统筹能力和协调权力，有时甚至只能“求”和“请”。另外，上级设置在街道的派出机构在工作中还可能以各自部门利益为重点，按照“条”的关系运作而忽视“块”，限制了街道的职权[21]；再加上依旧有“单位体制”运行和“单位意识”存在，影响了街道的权威性。面对基层社会中日益增强的多元化利益诉求、诸多上级下派的任务，职责不清、权责不符的街道政府会同时集中性地受到来自上级和社会的各种压力，负荷过重、管理乏力，对很多问题只能是“看得见、摸得着、管不了”。在既有的行政架构下，目标责任制、官员问责制、“一票否决”等规定情形也给街道及其工作人员造成极大的压力。尤其是在维护社会稳定的大局这个最重要的要求面前，硬性机制和柔性机制都可能付诸行动，且更多以临时性、灵活性方式出现，从而不利于可预期的常态化机制构建。而表现在社区福利体系的创建上，可能将社区福利仅作为基层政府进行社会管理的工具性手段，难以长期性有意识地推进体系化建设。很多社区福利项目的设置，只是上级政府各职能部门的某种社会治理创新，以任务的方式下派给街道执行而已，且各项目往往是各部门分散单立的投入，为“谁建设、谁运作、谁管理”的部门所有制[24]。比如，社区老年类服务就分属于不同的管理部门，既有来自民政部门的，也有来自社保、卫生等行政职能部门的。街道依据实际情况和需求独立决策的空间不大，也不能对以任务形式下达的各类项目实现整合；街道对项目的执行开展完全自主性的管理有诸多现实困难，评估等权力也依然为上级职能部门所控制。h街道的主要领导，就时常感觉到“治理手段有限”“资源配置能力和上下权衡的决策能力受制”“下放事项与工作力量之间的矛盾突出”。

(二)居委会的行政化重负

原初设置城市居民委员会(本文简称“居委会”)主要针对城市中无组织化居民的管理工作，是对单位体系的一个补充，在城市管理中地位比较边缘。后来单位制逐步解体，地域化的街居制才受到重视并得到职能和权力的扩充，居委会重要性突显，成为城市基层治理体制的核心构件之一[25]。在法理上居委会拥有“自治属性”，是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但它同时也被赋予了行政、服务等公共职能，双重属性意味着居委会的法律定位有模糊之处。在强势国家推动的社区建设背景下，很多政府部门通过管理服务事项下沉、在地化等方式向居委会下达任务、部署工作，将原本隶属行政机关的工作事项下移办理，包括街道承接上级的某些工作任务也转交给了居委会，使得行政协助性事务成为居委会的主要工作内容[26]。h街道领导和居委干部反映，居委会的主要工作、职责边界界定不清，上面各类事务都下沉过来，“日常行政工作多、临时性工作多、各类考核多”，完成上级交代事务占用了大量的精力和时间，社区自身的事务也更多地是耗费在化粪池、水管之类维修的协调工作上，几乎成了“物业公司”。自然，居委会无暇顾及社区自治事务，基层自治的功能严重弱化，也难以有效发挥党委政府和居民群众的桥梁联系作用。h街的问卷调查显示，有近六成的受访者表示“不认识或不清楚谁是居委会主任或社区党支部书记”，侧面反映出居委会与民众的距离。可以说，居委会基本上由自治性的群众组织变成了一个准行政性组织，俨然是政府最基层的“腿”和“脚”，行政色彩浓厚，甚至“行政化”[27]。

因此，当行政化取向的居委会运作于现行复杂流变的社区，面对多样化的居民需求，既可能是不敏感，也可能是认识到了也难以顾及，实质是行政化机制已难以有效应对社会需求[28]。并且，上级任务和居民各类事务纷繁多样，对居委干部要求也高，“要做全能人”让居委工作者力有不逮，有时候还觉得“两头受气”。各地兴起了对居委会的“去行政化”改革和“减负行动”，多采取分类治理的方法, 在职能或事务类型划分的基础上，将行政、服务职能从居委会的自治职能中剥离出来, 让居委会剥离行政职能后回归法律上群众自治组织的性质：新增设一个组织(如社区工作站、社区服务站、社区工作服务站或社区政务服务站等)来专门做行政事务, 而服务类事务则常以外包购买形式由社会组织承接[27]。不过在这新一轮改革中，却有着政府全程主导、以行政方式推进的明显特征。外包新引进的社会组织，在开展各类服务工作时，依然需要居委会进行各类配合，沟通协调工作耗费了大量时间；并且这些组织本身常替换、工作人员流动较频繁，更加需要居委会的配合与协助，某种角度上说居委会的工作量不减反增。同时，居委会往往还挂牌了行政事务站之类，行政事务也未能减少，且常常还会有各类评比活动下派。h街某居委主任慨叹，“减负只是减少了挂牌，但事情没减”。另外，居委会始终面临人力、财力等资源的短缺，协管能力严重不足，很多时候只能以应付的方式来应对超负荷的任务和压力[29]。因此，居委会的行政化重负长期存在，削弱了它对居民民声民生的真正回应；它当然能感受到和明显知晓居民对各类型养老服务的强烈需求，但却爱莫能助：“这么多事、就这么点人(指工作人员)，你让我怎么办？已经一身多用了！”(某居委会主任言)

(三)社会组织的指标化运行

目前常驻街道社区并恒定提供服务的社会组织(NGO/NPO)很少是内部发育的。自发形成的自组织通常也仅限于娱乐休闲之类的自我服务小团体，比如舞蹈队、歌唱队等。在h街道能提供专业长者服务的社会组织几乎都是通过政府服务购买而引入的。这些外来的社会组织，主要靠政府购买服务和专项工作，也就是财政扶持资金来存活，自我造血和社会资源汲取能力弱[30],且员工流动比较频繁，工作经验欠缺的年轻新人多，专业水平和管理技能上存在不足(h街道的家庭综合服务中心，五六年下来就先后由三家社工机构中标运营过)。这些因素使得此类社会组织对街区情况的了解很不深入，在民众中的知名度低、影响力弱(问卷显示：“68%的受访者不知道或不清楚家庭综合服务中心，有七成人员不认识机构的社工”)，很多情况下开展工作还依赖于居委会协助带领。因此，h街的一些街道干部和居委工作者甚至判定：社会组织的独立性和自主性较差，对政府和行政体制有很大的依附性，难以有效介入社区公共事务和承接公共职能转移，为社区治理发力。

这些外来的社会组织有一个最明显的特征：“指标化”运行。以家庭综合服务中心(简称“家综”，现改名为“社工服务站”)为例，长者服务等三个必选项目及其他特色服务项目集成打包由政府购买服务后交由社工机构承接。社工机构在项目运营中不可避免地围绕指标转，指标的完成被作为最重要的考评机制[31]。因为评估情况将直接影响到下次能否中标，而评估机构主要以指标化工具来衡量，因此社工机构能否继续承接项目依赖于评估得分，某种程度上也意味着机构的生死由指标评估决定。通常，社工机构会将这些指标分解到每一个社工头上，任务压力下压，如长者服务就由专门的长者社工岗来负责。h街道家综的社工就承认，所在社工机构要求员工按指标来优先办事，在与街道居委合作、配合完成工作中决不能影响或耽误指标的完成。社工在理性权衡后都会去配合机构，毕竟机构对员工的绩效考核更多侧重于数量而非质量。这造成社工更多是在冲指标数量，并可能会采用某些应付指标的策略，以形式合规的表层化服务迅速完成任务指标，而一般不去碰触街区中的结构性难题。围绕指标让社工难以深入社区真正服务居民；即使在长者服务上专人专岗，专业水准也大打折扣，且很难与街道内其他组织实现顺畅合作。反而街道有关人员时有抱怨社工“整天在忙指标”“没看到做实事”，且认为家综中心频繁更换运营的社工机构，社工流动性大，总是要磨合、熟悉。这些都不利于社工机构之类的社会组织在街道内扎实开展为老服务，更谈不上高服务质量，服务多浮于表面。指标化运行的现象普遍存在于街区的各类社会组织当中，有学者认为是项目制社区治理的配套产物[32]，目前看来确实阻碍了“服务型社区”的打造和社区治理创新。

(四)居民的原子化

在单位制趋于解体、城市化进程不断加快后，社区居民日益受到现代社会“脱域机制”的深刻影响[33]，同时同一社区中居民在教育、职业、地位、价值观、习俗、兴趣爱好等方面的异质性也更加明显[34]，带来的后果之一是难以形成所谓的“地缘共同体”。h街的一位长者说：“现在的邻里关系都不是很好，也不能说不好，就是没有交往嘛！在社区遇到认识的就点头之交，没有什么其他互动呀，我和我的邻居都不是很熟。”社区对大多数居民而言仅仅是居住休息的所在地，能维持基本运转即可，居民们“只是邻里”，居民对社区公共事务的参与主动性不足，社区参与的热情低甚至冷漠。并且，由于欠缺自组织化力量，受理性化机制影响的居民要么放弃问题解决，要么更多地还是指望体制途径去解决。“居民总得要居委来牵头，协调组织起来，哪怕有些居民主动，也是要靠居委才能更被其他人认可信任。”(居委主任B言)即使居委会等组织有时采取的是选择性应付行为，居民也大多可能是听之任之的冷漠态度[29]。

当前社区居民没有形成地缘共同体,反而原子化情况突出。走访h街道的各社区发现，“居民现在不好动员，很多人没单位(不是原有的单位体制)、人心不齐，年轻人太忙，很难有心思和时间参与到社区来，居民楼推举楼长都很难”；“居民群众、驻区的各类组织机构，参与社区议事和公共事务的热情不高，参与渠道也少，参与者也是以老年人为主，在职在岗的中青年很少，社区热心居民的老龄化程度相当严重”。h街道的这一发现和很多研究一致，参与社区事务的居民人数很少，大多还为退休人员或者是部分自身缺乏资源的特定弱势群体，只有他们才会对社区和居委会产生资源依赖性并较积极参与其中[28]。即使是退休长者，有意向参与社区各类志愿服务的比例也较低，432份问卷中仅有174位长者填答过志愿服务意愿的题项，其中最愿意从事的志愿服务为“环境卫生”(45.4%)，其余如社区治安、帮助困难家庭等的人数比例都低于30%。调研中还发现，实际参与过志愿服务的长者也是低于三成。同时，问卷数据的多元回归模型显示，控制其他因素的影响后，长者对社区养老服务体系的满意度与他们对服务体系的知晓度、社区人际氛围显著相关，即老人们越是了解当地养老服务体系，就越能提升他们对养老服务体系的满意度(非标准化系数为0.211，p<0.001)；当地社区人际氛围越好，即所在社区的共同体意识越高，越有利于提升老人对养老服务体系的满意度(非标准化系数为0.268，p<0.01)。这些情况共同提示，居民的原子化状态使得社区力量难以被有效地动员起来，也就难以支撑社区养老等福利服务体系的在地化良性运行，同时也不能支撑社区实现多元治理；而反之，若能告别原子化，则可以很好地改善社区养老等福利体系的运行效果。

(五)类行动者主体之间的割裂化后果：协作体系构建困境

前述几类行动主体，都深刻介入了h街的养老服务体系，但其行动逻辑是典型的各行其是(见图1左半部)，按照自身意图或诉求参与养老体系的运转：街道将养老服务视为治理工具而适当性地投入资源；居委会将其看成下发的任务而应付式供给；社会组织将其当作指标而表面化地服务执行；居民(家庭)则偶尔地志愿奉献却更多是限于亲属内部互助。更主要还在于，各行动者之间未能产生常态化的协作机制并形成合作网络，反而在体系内部相互割裂，且可能由于各自意图、认知差异及各类纠缠而让自身也受困其间。这样，社区养老服务体系即使建成了也可能沦为表面化运转甚至空转状态，难以发挥出整体效应。

本来，国内街道所辖人口规模大、社会管理和公共服务任务重，很有必要设立综合性机构来担负职责，并动员多元力量来共同协作，理论上街道政府适合担当该角色。因此，将需要多方协作的社区养老服务体系，交由连接上级与社区居民的街道来主导才是合适选择。然而，党政机关事业单位改革、建设小而强政府的要求，让街道不可能有足够人手靠自身来直接供给服务，必然要与社会力量合作。当前主要是依靠政府部门的条块职能来购买服务进入街区，街道即使形式上作为了协议的购买方，资金标准、服务标准、招标机制、绩效评估也都操控于设置项目的上级职能部门。通常街道内设的某业务部门会予以对接并直接管理，但街道作为一个整体想去整合各个上级职能部门的项目则面临各种体制机制障碍。居民按身份、性别、年龄或职业的分类接受这些项目的服务，但却有重叠也可能有人为隔离，存在不平衡或不充分现象，从而造成居民对福利服务项目的差评、认知混乱，且不乐意参与或志愿奉献。引入的专业社会组织，即使因政府部门的强势而可能沦为“伙计”[35]，也依然会借力指标考核机制而策略性运作，遵照指标提供服务而能得到某种自主性的“保护”，未能真实回应民众需求，贯彻上级政府和街道的治理意图。居委会的行政化并非仅是因为街道，事实上它的很多行政事务来自于上级各类职能部门的下派；同时，居委会毕竟有得到法律保护的自治属性，街道的事实指挥也会面临合法性的不足；加上居委会扎根一线，在联系居民、工作方法适用性等方面具有本土优势，反而它可能成为各方行动者的依赖对象。只不过，居委会总是会受到专业技术能力、体制层级地位、资源和活动地域等限制，更何况社区居民的原子化、脱域等特性更使得它对居民和社区资源难有足够的动员力。因此，街道的整个老年福利体系的确是有多方行动者的深刻介入，但却无一方能整合并统领体系，包括当中可能最强势的街道政府也存在能力短板。这既在于体系的很多要素无可能也无必要被街道政府所掌握和调动安排，更在于上述几方行动者的主体性身份与能力受限，相互之间很难形成合适稳健的协作机制。毕竟当前所谓的治理面对了更趋复杂、流动、变化快、异质性高的社会，社区对民众只是其中的一个有限生活空间[1]。在政府内部对强化社会管理还是赋权社会自治举棋不定、社会内部异质且分歧多样、基层缺失参与平台、缺乏国家与社会力量有效协作机制的情形下，社区养老服务体系只能是有限度地施为，呈现出碎片化的、主体之间相互割裂的特征，难以达致协作效应。

图1 现行与未来福利治理形态比较

四、推进街居中的公共主体性建设

本文依托h街道社区养老服务体系的案例，重点讨论了深刻介入其间的几个行动者的行为逻辑，揭示了它们各行其是、相互割裂，未能促成福利治理在基层社区中发挥系统性效应。这既反映了福利治理在基层社区的失效，也映照出转型阶段国家、社会、居民个体之间要建构出良性关系尚存在诸多现实困难。社区福利治理的实现，既需要政府以改革勇气给予其他主体足够的资源与空间，并内部理顺体制力量，也需要社会力量的足够成长和民主协商精神的生成；不仅仰赖顶层或中层设计的改革性突破，更需要微观具体行动层面各方主体的协力，加强对实践中相互依赖机制和协作网络的具体构建与深刻学习(见图1右半部)。本文旨在揭示社区福利治理中相关各类行动者的行动逻辑与互动关系，发现几类行动主体受限于自身行动逻辑而难以为社区老年福利体系提供有效支撑，导致了目前福利体系的表面化、形式化运行。困境更实质性的根源可能在于公共性的缺失：因为无论是街道政府的自主性难题、居委会的行政化困境，还是社会组织的指标化、居民的原子化与“共同体困境”，都反映出整个街居在目前国家的社会治理体系中并未被当作主体性空间来对待，也就未能开发出街居层面的公共性自主平台。因此，后续改善的可能方向之一，在于承认街居空间自身的主体性，切实认可其中各行动者的主体性地位并适当赋能，充分让各方主体参与公共性建设并完善相关配套机制。