可再生能源电力优先并网权之证成——以应有权利为视角

王文熹

（太原师范学院 法律系，山西 晋中 030600）

我国《可再生能源法》及相关规范性文件确立了可再生能源电力相较于传统能源电力的优先地位。可再生能源电力优先并网不仅可以通过清洁替代在一定程度上缓解环境保护和气候变化难题，还可以通过长期稳定的投资回报以激励可再生能源产业的勃兴。然而，理应优先发展的可再生能源在现实中往往遭遇“靠后站”的尴尬。日益严峻的“弃风弃光”现象使得可再生能源电力的优先地位华而不实。从微观法律权利层面而言，权利作为法学最核心的范畴，是对利益最有利的保障手段。可再生能源电力优先并网权能否成为一项法律上的权利？应如何对其内涵和性质进行界定？对这些问题进行探究可以为打破可再生能源优先发电“靠后站”的窘境找到法律突破口。

一、可再生能源电力优先并网的规范依据

当前，全球面临严峻的能源安全、气候变化和环境保护问题，发展可再生能源产业无疑成为各国进行能源革命的关键抓手。能源革命的核心任务是电力革命。[1]作为能源市场中的一般等价物，电力正成为能源结构成功转型的中心环节。由于电力商品具有瞬时性的特点，即电力系统运行具有发、输、配、售、用连续不间断实时平衡性。因此，可再生能源电力并网是实现可再生能源电力价值和完善可再生能源优先发电制度的关键。[2]以优先并网为核心的可再生能源优先发电制度是可再生能源法律体系中的重要一环。多数西方国家通过可再生能源发展目标的顶层设计和电网扩建等法律法规的协调，确立了可再生能电力并网的优先地位。[3]例如，德国早在《可再生能源法》（EEG－2012）中就首次明确了其可再生能源在电力供应中的份额于2050年要达到80%。美国在2009年《清洁能源与安全法》中规定，2012年开始可再生能源年发电量要占全年发电总量的6%，且以后每年逐渐递增。加拿大安大略省在2009年《绿色能源法》中规定，输配者必须对符合规定要求的可再生发电者提供优先并网。[2]

近年来，我国也先后通过一系列立法和政策构建了可再生能源优先发电制度。首先，通过一系列立法和政策上的安排确立了可再生能源电力全额保障性收购和可再生能源消纳保障机制等，以促使可再生能源优先发电制度落地。其次，《可再生能源法》第4条通过原则性宣示将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，《可再生能源法》第14条规定了电网企业的全额保障性收购义务和相关政府部门的监管责任，第29条规定了电网企业违反全额保障性收购义务应承担的赔偿责任和行政责任，这实际上是以“行为模式”加“法律后果”的规范构造为可再生能源电力优先并网提供了法律保障。再次，伴随着电力体制改革的推进，我国智能电网在电源侧、电网侧和用户侧都取得了理论和应用上的重大突破，与此同时，储能技术也在辅助风电和光伏并网发电系统中不断得到推广和应用，[4]为实现可再生能源电力优先并网提供了充分的技术支持。

如表1所示，可再生能源电力优先并网作为可再生能源发电的核心环节己经有了大量法律和政策上的依据。以《可再生能源法》为基础，我国已经初步形成了可再生能源电力全额保障性收购制度。而优先并网则是通过优先安排发电计划、签订优先发电合同和优先调度等环节以实现可再生能源电力全额保障性收购的有效途径。相较于政策的及时性、阶段性和灵活性，法律的长期性、稳定性和成熟性更有利于权利的保障，因此，应当将可再生能源发电企业基于可再生能源电力优先并网而获得的利益予以法律权利实质上的定型化。

表1 关于可再生能源电力优先并网的立法和政策

二、可再生能源电力优先并网权的法理基础

本质上而言，权利和正当是息息相关的。权利和正义、正当在大部分西方语言中的表述是一致的，也就是说权利和正义、正当具有一体化的特性，权利在本质上与正当是相通的。[5]那么，什么是“正当”呢？张恒山认为，正当是一种态度，是社会对某种行为所表达的一种不反对或赞成的立场。[6]换言之，正当是一种建立在实践理性基础之上的社会性认识，代表着社会成员根据正义、公益等价值标准对某种行为或要求所做出的认可性判断。

（一）可再生能源电力优先并网权—实质正义之体现

实质正义是以美国学者罗尔斯为代表的作为公平的社会正义观的重要体现。罗尔斯认为，一种健全而持久的社会基本制度必须包含某种补偿性安排。[7]实质正义关注社会领域内经济主体之间具体的而非抽象的人格平等，主张实质的而非形式的机会平等，通过“差别原则”来对各种基于出身、禀赋等偶然因素而形成的各种社会利益冲突进行调节。[8]

近年来，随着我国厂网分离、竞价上网、市场开放等一系列电改革措施的推进，电网企业作为支撑市场交易的公共平台仍在我国电力市场中占据垄断地位。虽然发电企业的自然垄断属性消失了，但发电领域中逐渐形成了传统能源发电企业和可再生能源发电企业两种不同类型发电商之间的“不平等”竞争。传统能源发电企业较早地挤占了发电市场，传统能源电力具备成本上的优势和供应上的稳定性，从而造就了其对于可再生能源电力的优势地位。申言之，可再生能源发电的技术要求和经济成本较高，与传统能源电力相比不具任何竞争性。虽然可再生能源电力具有较大的正外部性，能够产生良好的环境效益，但其最大的劣势就是缺乏稳定性。因为电力的生产和消费一般是同时完成的，难以通过经济的方式大规模地存储，电能质量和电网安全必须依托系统频率和电压的稳定来保证。然而，诸如风能、太阳能、地热能等这类可再生能源所产生的电力因受自然条件影响而存在不稳定性，一旦这种波动性较大的电源大量接入对电网会直接影响电网安全。

理论上，电网企业、传统能源发电企业、可再生能源发电企业这三者都是平等的民事主体。其中，传统能源发电企业与可再生能源发电企业都有权按照意思自治原则和自由竞争规则与电网企业签订购售电合同。但是，从现实缔约机会而言，可再生能源发电企业与传统能源发电企业之间还存在不公平的竞争条件。例如，可再生能源发电项目的标杆上网电价一般高于当地燃煤机组标杆上网电价。如果完全遵循竞价上网的原则，必然会将可再生能源发电企业置于不利竞争地位。其次，从具体人格而言，可再生能源发电企业和电网企业之间存在明显的强弱之分，电网企业易于凭借其垄断优势剥夺可再生能源发电企业的公平入网机会，导致滋养平等自愿原则生根的良好土壤条件欠缺。总之，当主体之间的竞争均衡被打破时，国家就不能再充当守夜人的角色，需要通过契约正义对契约自由进行修正，需要在经济利益和发展机会方面对作为弱势一方的可再生能源企业给予倾斜性配置。

“差别原则”作为公平的社会正义观的精髓所在，是任何一个追求公平、合作、互惠的社会制度所追求的价值选择。[8]因此，从法律上确立可再生能源电力优先并网权，赋予可再生能源电力企业在一定范围内的优先缔约权，实质就是通过一种行政公权力去贯彻“污染者付费”的原则。不仅创造了一个由政府启动并后续推进的拟制市场，给发电市场创造一种相对公平的竞争环境，而且也大大保障和激励了可再生能源产业的发展。由此可见，可再生能源电力优先并网权是实质正义在可再生能源领域的一种体现。

（二）可再生能源电力优先并网权—利益冲突之平衡

耶林认为，个人权利之保护并不是法律的唯一目的，法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡。[9]庞德将耶林看作一个“社会功利主义者”，他认为利益可以分为个人利益、公共利益和社会利益这三类，法律应尽可能的保护所有的社会利益，并维持这些利益之间的某种平衡或协调。[10]利益之间的平衡不仅体现为社会成员所认可的共同善，还表现为为解决利益冲突而由法律对其中某种优先利益的确认。[11]

电力系统有效稳定运行的关键要素包括电源、电网和负荷。首先，在电源方面，稳定、可保障的电力收购和及时的资金回笼是发电企业的利益之源。随着科技的进步，可再生能源发电企业的学习效应和环境效益日渐明显，其和传统能源发电企业之间存在并网份额上的竞争。其次，在电网方面，作为公共服务的提供者，电网企业有义务为市场主体提供公平的输配电服务和电网接入服务。但是具有高成本和间歇性特点的可再生能源电力给电网安全及电网系统的有效运行带来了巨大挑战，影响了电网企业的既定利益。再次，在负荷方面，在谷峰差的作用下，来自不同电源的不同规模的电力组合会给电网安全和电能质量带来不利影响，而较高的电能质量、稳定的电价水平与广大电力用户的利益密切相关。其中，可再生能源电力的销售电价包含为补贴可再生能源电力并网而向用户征收的可再生能源电价附加。但电价补贴难以跟上可再生能源电力的发展速度，随着电价附加补贴缺口日趋增大，如何在保障电力用户用电成本的同时减轻补贴而导致的过重财政负担呢？概言之，电力市场中不同利益主体之间的利益诉求存在明显的冲突，这种冲突集中体现为环境利益与经济利益、公共利益与个人利益之间的博弈。

因此，腹腔镜手术实际操作过程仍有一定难度，基层医院经常会选派优秀外科医师进修学习。但是由于许多基层医师一心追求手术操作，忽视基本技能训练，操作过程中存有一些不良习惯（如进出器械缺乏距离感，过快过猛；经常术中操作器械“丢失”等），让带教教师无法放心。加之目前医患矛盾加剧、医患关系复杂，在传统意义上“师傅带徒弟”医学培养模式中，“师傅”更加难以放手让“徒弟”实践，导致进修医师总是抱怨实际动手操作机会过少，进修学习收获不大。针对这一点，我们在临床带教过程中，使用腹腔镜模拟训练器进行微创外科手术基本操作规范培训，并在后期实际手术中检验发现，经过培训的进修医师各项技术水平明显提高。

波斯纳认为，不同的法律在权利界定上会产生不同的交易成本及不同效率的资源配置。[12]社会、经济、环境的协调有序发展离不开立法对各种资源的合理配置。低成本的传统能源电力可以产生较大的经济效益，高成本的可再生能源电力可以带来较大的环境效益，看似不可调和的矛盾能够通过可再生能源电力优先并网的实现逐渐趋于缓和。这是因为，可再生能源并网发电项目年发电量分为保障性收购电量部分和市场交易电量部分，其中，保障性收购电量部分应当优先并网，而市场交易电量部分仍应参与市场竞争①《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》第5条。其一，可再生能源电力与传统能源电力的消纳在保障性收购制度中均可以得到一定保障。其二，竞争会在一定程度上激励洁净煤技术和可再生能源发电技术的提升，驱动传统能源电力负外部性和可再生能源电力成本的双双降低，使传统能源电力和可再生能源电力各自指向的经济效益和环境效益不断融合与平衡。此外，可再生能源电力优先并网权的实现还要求电网企业加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围。电网企业作为为社会提供公共服务的自然垄断性企业，应当将社会责任的承担贯穿于经营的全过程，为发电商和电力用户全力搭起一座安全、畅通和便捷的桥梁。清洁、优质、经济以及持续稳定的电力供应可以满足用户日益增长的电力消费需求，为社会的良好运行安插了一台可靠的稳定器，从而使经济效益和环境效益在社会效益的实现中得到统一。

综上所述，尽管可再生能源电力优先并网打破了电力市场中的“平等准入”准则，使得不同类型发电企业之间的竞争在政府所设置的拟制市场中进行，但其完全符合可持续发展原则这一全社会的终极目标。可再生能源电力优先并网是全社会对实现经济、社会、环境可持续发展的内在需要，是决策主体在综合衡量经济效益、社会效益和环境效益的基础上做出的价值判断和选择。对可再生能源电力优先并网赋予权利的外观，明确电网企业及其他相对人的权利义务，保障可再生能源发电企业的利益诉求，使其在电力市场的交易活动中获得公平的竞争机会，充分符合利益平衡法则。

三、可再生能源电力优先并网权的界定

如前所述，可再生能源电力优先并网权具备合法性和正当性，应当作为一项法律权利而存在。作为一项新型权利，可再生能源电力优先并网权也包含主体、客体和内容三要素。

第一，可再生能源电力优先并网权的主体包括权利主体和义务主体。可再生能源电力优先并网权的权利主体是可再生能源发电企业，其有权在法定条件下优先出售既定电力电量并取得相应收益。当然，作为权利主体的可再生能源发电企业须符合《可再生能源法》第14条规定的限制条件，即依法取得行政许可或者报送备案并符合可再生能源开发利用规划建设。可再生能源电力优先并网权的义务主体又可以分为直接义务主体和间接义务主体。其中，直接义务主体是电网企业（含电力调度机构）①本文中的电网企业涵盖电力调度机构，因为目前而言，我国的电力调度机构隶属于电网企业，参与制定调度计划、实施发电调度也属于电网企业的业务。，其应当加强电网建设，提高吸纳可再生能源电力的能力，与符合法定条件的可再生能源发电企业签订优先发电合同。间接义务主体是政府及能源主管部门，其应合理确立可再生能源市场准入标准、合理划分可再生能源保障性收购份额、依法履行监管职责。

第二，可再生能源电力优先并网权的客体是被纳入全额保障性收购范围内的可再生能源电力，具体包括风力、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等非水可再生能源电力。要注意的是，虽然《可再生能源法》将风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源界定为可再生能源，但《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》将水力发电排除在全额保障性收购范围之外。这是因为水电在发展规模和发电技术方面比其他类型的可再生能源电力更为成熟，将水电纳入优先并网范畴容易挤占其他类型可再生能源电力的发展空间。

第三，可再生能源电力优先并网权的内容包括优先获取发电份额、优先出售其电力电量和优先获取调度三个方面。首先，可再生能源发电企业有权获得优先发电份额，即政府所规定的保障性收购电量。其次，可再生能源发电企业有权与电网企业依法签订优先发电合同，优先出售其电力电量。再次，可再生能源发电企业在输配电环节也享有一定的优先，电力调度机构有义务优先调度可再生能源电力。

综上，可再生能源电力优先并网权是指符合法定条件的可再生能源发电企业，在保障性收购范围内有权与电网企业优先签订和执行并网协议，从而使非水可再生能源电力获得优先于传统能源电力并网的资格。

四、可再生能源电力优先并网权的法律属性

（一）公法属性—基于新保护规范理论

行政权是可再生能源立法领域的逻辑起点。[13]这是因为，在必要性方面，电力首先是一种公共服务，其次才是一种商品。[14]特别是对于可再生能源电力这种缺乏市场竞争力的准公共产品而言，较优的供给路径是在一个由政府启动并后续推进的市场中发展。[13]如何在可再生能源发展的过程中厘清政府导向和市场机制之间的关系？这就对行政权的制度设计和衍生空间提出了较高的要求。

电网企业虽有义务与符合法定条件的可再生能源发电企业签订并网协议。但是，可再生能源电力优先并网权并不是并网协议所赋予的，而是可再生能源发电企业的一种行政法上的利益。有的学者认为优先并网是可再生能源发电企业所享有的行政法上的公权利，应当赋予经营主体行政法上的请求权。[1]也有学者认为，尽管应将可再生能源优先并网打造为行政法上的一项请求权，但当前的弃风弃光现象表明优先并网仅仅构成可再生能源发电企业行政法上的一种反射利益。[2]在行政法理论上，反射利益与公法权利这对对偶概念好似一枚硬币的两面，他们是行政法律关系的核心问题。[15]公法权利是指个体在行政法领域所享有的要求国家对其利益提供保护的意志力，即个体依法享有的行政法上的请求权。相反地，作为硬币另一面而存在的反射利益，是指由于超出法律预设的范围而无法通过意志表达要求国家为其利益提供法律救济，即主体不具备行政法上的请求权。

不是所有的利益都能获得法律的保护，经典的“保护规范理论”①保护规范理论认为，私人是否享有公权要依赖对实定法保护目的之解释，主要由立法者的意志决定。认为，公法权利的判断标准在于公法规范维护公益之余是否兼具保护个体利益的目的。[16]因为法条从社会目的中获得其内容，立法意味着某些利益评价在现代国家通过法的意志被优先浓缩为法律命令。[17]分析《可再生能源法》的立法目的②参见《可再生能源法》第1条。，可以得知保障国家能源安全是促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构这三个要素的最终落脚点，而保护环境公益、推动经济社会可持续发展则是可持续发展理念的体现。从语义解释来看，该立法目的主要指向宏观的公共利益保护。根据“保护规范理论”所提供的历史解释方法，此时应该去探明立法者的原意，若无法探明则应根据“一般看法”来判断。[16]但缺乏判断标准的“一般看法”会使依据该方法得出的“保护目的”缺乏充分依据，可再生能源发电企业的利益难以稳固落入公法权利的范畴。

那么微观层面可再生能源发电企业的利益保护是否包含于“保护目的”之中呢？借助“新保护规范理论”③新保护规范理论认为，规范的保护目的并不能单纯从规范制定者的意志推出，必须综合考虑整个规范体系与整体制度环境。，可以判断可再生能源发电企业所有享有的优先并网利益究竟属于这枚“硬币”的哪一面。因为“新保护规范理论”作为对经典“保护规范理论”的修正，在“保护目的”的确认方法上有其进步之处，使个体公法权利的范围得到了合理扩展。“新保护规范理论”所提供的体系解释方法可以使我们立足于《可再生能源法》所属的能源法体系来探究“保护目的”。作为与可再生能源电力相关性最强的《电力法》④《电力法》第1条：“为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定本法。”，其立法目的既涵盖宏观层面对电力事业和电力安全的促进和保障，又包含微观层面对电力市场各主体利益的维护。可再生能源企业的发展是保护国家能源安全和实现环境、经济社会可持续发展这一宏观目标的必要手段。因此，根据体系解释可以得知，《可再生能源法》对电网企业全额保障性收购义务这一规定旨在维护公共利益的同时也对可再生能源发电企业提供间接保护。换言之，电网企业违反行政法课以的缔约义务之行为不仅是对公共利益的损害也是对可再生能源发电企业个体利益的损害，故而，优先并网给可再生能源企业带来的行政法上的利益应当落入公法权利而非反射利益范畴。

综上所述，可再生能源电力优先并网权是可再生能源发电企业所享有的一项公法权利，该权利是可再生能源发电企业权益保护与行政行为合法性审查之间的介质，也是权利主体享受诉权的基础。

（二）私法属性—基于强制缔约制度

根据《电力法》和《电网调度管理条例》的相关规定，电网企业应当与可再生能源发电企业根据平等互利、协商一致的原则签订优先发电合同和并网调度协议。以此来看，电网企业与可再生能源发电企业之间是电力市场中平等的民事主体，合同自由和意思自治原则理应得到适用。而根据《可再生能源法》的规定，电网企业应当优先收购保障性范围内的可再生能源电力电量。两个法律地位平等的私主体被要求强制缔约，是否有违反合同自由原则之虞呢？可再生能源发电企业与电网企业之间的优先发电合同又是否符合强制缔约的法律构造呢？

强制缔约制度是现代民法上的一个制度创新，是契约正义对契约自由原则的修正。[18]该制度主要适用于一方事实上是或容易形成自然垄断的电力、交通、供水等社会公共利益领域，体现了主体社会责任和主体自由之间张力的协调，如我国《电力法》、《民用航空法》、《邮政法》等多部立法中都有关于强制缔约的条款。在强制缔约制度中，缔约义务人负有与要约人订立契约的义务，对要约人的请求非有正当理由不得拒绝承诺。[19]《可再生能源法》第14条和第29条分别规定了电网企业全额保障性收购可再生能源电力的义务和违反义务的责任，这实际上是国家管制与私人自治的接轨，是对电网企业意思自治的一种限制，体现了能源主管部门对“发电方—输电方”之间合同自由的管制。

强制缔约虽然表现为对私人自治的一种限缩，对私法自治产生了一定的冲击，但是并没有动摇私法的基本原则，是私法社会化的一部分。[20]换言之，强制缔约仍然属于合同法的规制范畴，依然表现为民事主体之间的有偿交易活动，主观要件上要求至少须有缔约一方的意思表示，而另一方则可以采取法律拟制的方式来确定。[21]在可再生能源优先发电合同中，可再生能源企业是要约方，电网企业非有“正当理由”①《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》第8条：“电力调度机构进行日计划方式安排和实时调度，除因不可抗力或者有危及电网安全稳定的情形外，不得限制可再生能源发电出力。本办法所称危及电网安全稳定的情形，由电力监管机构组织认定。”不得拒绝承诺，这是对电网企业自由选择缔约相对人的一种限制。另外，由于我国可再生能源电力的上网价格实行政府定价和政府指导（招标价格）价两种形式，而保障性收购电量与可再生能源电力的上网电价、各地能源资源禀赋、发电项目投资成本、一定的资金收益率、长期贷款利率和项目的装机容量等因素相关，这说明优先发电合同的内容也在一定程度上受到限制。

契约正义要以契约自由为前提，而契约自由又需要通过契约正义来修正。[22]在可再生能源优先发电合同中，电网企业选择缔约相对人的自由以及合同的内容都受到限制，这种限制是可再生能源电力优先并网的正当性对契约自由的纠偏，旨在通过对经济利益与环境利益、公共利益与个人利益之间的平衡以实现实质正义。故而，为实现可再生能源优先并网而签订的优先发电合同是强制缔约制度在可再生能源发电领域的适用，可再生能源优先并网权的私法属性在一定程度上得到了体现，可再生能源企业依此享有缔约请求权，若电网企业违反合同义务则可再生能源企业相应享有履约请求权。

五、结语

从应然角度而言，可再生能源电力优先并网权不仅符合实质正义和公共利益保障的要求，也是对可再生能源发电企业合法利益进行的有力法律保障。可再生能源电力优先并网权包含优先获取发电份额、优先出售电力电量和优先获得调度的权利。进一步而言，其又表现为可再生能源发电企业所享有的行政法上的请求权和电网企业所负有的强制缔约义务。明确这一点，也就不能否认政府在保障可再生能源电力优先并网权实现上的作用和责任。因此强化政府的职责和个体行政法上的诉权是督促电网企业履行消纳义务的有利支撑。在能源革命和生态文明建设的要求下，将可再生能源电力优先并网权由应有权利转化为法定权利和实有权利的需求愈来愈迫切。可再生能源电力优先并网权的实现还需相关理论研究的进一步扩展，为解决可再生能源电力消纳问题提供法律上的进路。