新时期民用机场噪声污染现状及防治措施

陈茜

摘 要：我国民航于"十三五"期间进入高流量、高密度的发展阶段，民用机场的发展也带来许多环境问题，本文开篇介绍民用机场噪声污染的危害，通过案例介绍我国目前民用机场噪声污染的现状以及国外可借鉴的经验，最后为新时期如何更好的治理民用机场噪声污染提出建议。

关键词：民用机场;噪声污染;防治措施

随着民航业的迅速发展，各地民用机场为满足客流量及运行要求，不断开展改扩建工程，同时随着人口的不断增加，城市化的不断发展，使得原本在郊区的民用机场不断接近市区或进入城市之中，机场运行区与公众的居住区产生越来越多的交集。为推进民航业的健康发展，符合国际民航组织对噪声控制的要求，符合世界民航业发展的大趋势，民航局于2020年提出建设"四型机场"。四型机场中提到以"平安、绿色、智慧、人文"为核心，其中绿色机场要求在民用机场的生命周期内的各个环节减少民用机场对周边环境的不利影响，不仅要依靠科技进步从技术上减少民用机场噪声污染问题，也要求从监管方面加强对民用机场噪声污染的监管治理，多部门共同负责民用机场噪声污染问题是为更好的解决该问题，通过不断明确各部门在民用机场噪声污染中的责任，减少推诿扯皮事件的发生，同时也强调民用機场在噪声污染防治过程中的作用，例如要求民用机场应重视环境影响评价工作，围绕环境保护目标，建立环境管控体系，通过环境监测与反馈平台，加大对污染排放物和噪声的监测，对机场环境现状及存在问题进行动态管理，并实施科学合理的改善措施。环境优化要求机场应提高场区绿化面积，结合海绵城市建设理念，改善区域环境质量。可见，随着空中交通的日益发展，航空噪声问题逐渐引起社会的关注，如何在民航高质量发展的关键时期做好航空噪声防治工作，已成为重要课题。

一、民用机场噪声污染的危害

我国《机场周围区域飞机噪声环境质量》（GB9660-1988）中将机场周边区域划分为两类，一类区域要求控制在70DB以下，二类区域要求控制在75DB以下，然而根据研究，人体长期处于超过50DB的环境下，身体健康会受到影响。民用机场噪声污染强度大，污染范围广，且具有非稳定特征，其噪声会随着民用航空器的起降不断变化，此外，民用机场噪声污染还具有时空间断性和累加性，虽然民用航空器在运行过程中一直存在噪声，但只有在起降过程会对周边区域产生影响，且该影响日积月累会给人体带来实质损害。

二、现存问题

在目前可检索到的司法案例中，仅有两位受到民用机场噪声污染的当事人选择起诉民用机场。在曹修礼、于勤海诉南京禄口国际机场一案中，曹于二人系南京市江宁区禄口街道黄桥社区庄湖村居民。1999年，原南京市江宁县人民政府为解决被告禄口机场周围六个自然村受噪音污染的问题专门出台了江宁政发（1999）351号相关文件，明确通过拆迁或发放补助费的方式解决，曹于二人选择了领取噪音补助费的方式。2011年，两原告等人认为禄口机场噪音污染严重，曾向有关部门信访反映，希望可以搬迁。信访回复虽然当年政府在搬迁新址时也规划预留了部分宅基地，以保证后来人口增长需要，经过12年的发展，当初预留的宅基地已全部用完，规划新址上目前没有空余的宅基地满足信访人的搬迁要求，待条件成熟时再将你们搬迁或拆迁，补助标准随经济的不断发展可以与街道办事处协商调整。2013年，曹于二人起诉南京禄口国际机场，要求赔偿人身损害赔偿费用和精神损失费用。南京禄口国际机场认为其本身并非适格被告，且由于曹于二人选择接受每年领取噪声补助费用，即曹于二人认可该机场会出现噪声污染问题，不可以再次要求赔偿。在刘玉华诉某国际机场股份有限公司一案中，刘玉华认为某国际机场在兴建T3航站楼之初并没有做相应的《环境影响评价报告》，违反法律规定，而机场股份有限公司认为根据《民用航空法》特别规定，航空器不承担噪音污染侵权责任，机场股份公司更不应当承担责任，其并非适格被告。噪声污染应当由政府及民航部门解决。结合上述两例案例我们不难发现，我国目前民用机场噪声污染存在如下问题：

1、法律法规不完善

在法律层面，《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）和《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中并没有明确规定民用机场噪声污染的治理问题应当如何解决，由谁承担赔偿责任问题，对于下位法中如何规定治理民用机场噪声污染的问题没有起到指导的作用，《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）中仅规定城市人民政府、建设单位和民航部门应当对航空器起降的噪声污染采取相应措施，规定内容基本属于预防性救济，并没有详细规定当民用机场噪声污染超出国家标准造成周边居民身体损害时应当如何处理的事后补救性措施。在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的侵权责任编中，我们也仅能看出侵权责任在一般情况下采取过错责任归责原则，在例外情况下采取无过错责任原则，而民用机场噪声污染不同于普通的噪声污染，其中牵扯众多责任主体，不仅包括航空运输企业、民用机场，还可能包括民用机场在选址、建设过程中的环评单位、建设单位等，民用机场噪声污染责任应当如何进行归责，或可以采取何种措施进行补救，在目前法律层面并没有明确规定。在条例层面，《民用机场管理条例》中虽然规定民用机场应当如何联合什么部门，采取何种措施应对民用机场噪声污染问题，且条例中也规定在民用机场中起降的航空器需要符合国家标准，即民用机场有权利要求民用航空运输企业在该民用机场中起降的民用航空器需要符合国家规定，但也都是预防性措施，而非补救性措施，条例中也并没有说明民用机场在噪声污染中处于何种地位，是否可以成为民用机场噪声污染案件中的适格被告。在标准层面，我国还在执行《机场周围区域飞机噪声环境质量》（GB9660-1988），该标准年份较早，且一直未进行修订，其中仅划分两类区域，且两类区域的标准值规定与我国目前《声环境噪声标准》（GB 3096-2008）中的四类划分不匹配，也会导致在判定民用机场噪声污染环境的案件中，民用机场的噪声防控符合《机场周围区域飞机噪声环境质量》的标准，但并不符合《声环境噪声标准》的规定时，是否应当判定民用机场违反国家规定的问题。

2、主体责任不明确

在监管治理部门方面，我国环保领域实行"条条管理"和"块块管理"相结合的行政执法体系，坚持"统管与分管相结合"的监督管理体系。我国目前对于民用机场噪声污染防治方面，民用机场所在地的生态环境厅以及其上级生态环境局以及相关民航单位都有义务对民用机场噪声污染问题进行监管治理，当存在多个部门对民用机场噪声污染管理的情况下，容易产生多个部门对民用机场噪声污染监管治理问题推诿扯皮，例如桂林两江机场周围村民在向环境厅寻求帮助时，环境厅将问题推给机场管理集团，机场管理集团推给民航监管办，民航监管办推给政府和机场管理集团，持续一年的时间，政府才出面成立专门小组解决问题。此外，民用机场是否对民用机场中民用航空器的起降噪声对人体产生危害后是否需要承担责任也并没有明确规定，在前述两例民事案件中，机场有限公司均提出自己与民用机场噪声污染并无因果关系，且并非是适格的赔偿责任主体，机场股份公司认为非噪声生产者，噪声产生主体是航空器，民用航空器造成他人损害的，责任主体是民用航空器的经营者，机场股份公司作为一个航空器起降的平台，本身并不制造噪声，不存在污染物及排放量的因素，噪声是由航空器发出的，其并非噪声的产生者。机场股份公司不应当承担噪音污染责任，也不承担共同污染侵权责任，非侵权主体。在民用机场噪声污染案件中，航空运输企业作为民用航空器的所有者或经营者，却鲜少被受到噪声污染的当事人要求承担赔偿责任，归根结底依旧是法律法规中并没有规定航空运输企业需要对民用航空器起降产生的噪声污染承担何种责任，且民用机场中有各航空运输企业的民用航空器，虽然起降时间可以查询，但对受到噪声污染的当事人来说，并非某个航空运输企业的航空器导致噪声污染，而是所有在该民用机场起降的航空器持续起降造成的，且对于当事人来说，寻求航空运输企业的救济所花费的成本远远高于寻求民用机场的救济所花费的成本。

3、民用机场规划与城市规划相脱节

民用机场建设过程较为复杂，其中可能会涉及民用机场建成后的噪声问题的步骤包括选址、可行性研究、总体规划、验收环节以及获取许可证。民用机场建设的第一步为选址，在选址过程中需要编制选址报告，但选址报告中较少提到该民用机场建成后会对周边地区产生的噪声污染环境问题，涉及民用机场周边噪声环境污染问题更多的在《环境影响评价报告》中，但是，通常是在选址报告提交，并经过国务院批准后，再进行环境影响评价，此时环评报告中即便提到该民用机场的建成可能会对周边居民产生不利影响也无法更改民用机场选址，只能对周边居民采取事后补救措施，例如协商拆迁以及安装隔音玻璃等，但协商通常是较为漫长的过程，某地政府曾用三年时间与小区4000多位住户沟通安装隔音玻璃，花费时间长，且效率低下，容易引起其他问题。在民用机场规划与城市规划衔接的过程中也会出现脱节问题，例如北方某干线机场规划修建第二条跑道，已纳入批复的机场总体规划和当地城市规划，但在二跑道项目环评踏勘时，发现规划的第二跑道两端2千米内有两个正在建设的居民社区，等待第二跑道建成運营后，这两个社区又会成为被民用机场噪声污染的居民区。1

4、监管责任不到位

根据法律规定需要满足同时设计、同时施工、同时投产使用（即"三同时"）的法定程序，而很多机场在运营很多年后依旧没有进行验收手续，并没有符合"三同时"的法定程序，在与某国际机场相关的行政案件中我们可以了解到，该机场在成立之处未履行验收手续，并没有满足"三同时"的要求，且在运行很多年后也仍未进行验收，经该民用机场周边居民举报后，该地环境厅对该民用机场进行公告，并催其履行验收手续。民用机场在现实的建设过程中，"三同时"的执行验收率并不高，2011年2月，审计署曾发布对山西、内蒙古等10个省（区、直辖市）机场建设情况审计调查结果，结果显示在被调查的31个机场中，有20个机场存在环境违法、违规问题。其中，5个机场是在环境印象评价报告未经批复的情况下就开工建设的;15个机场是在未进行环保验收的情况下就投入运行的。2这大大加重了民用机场噪声污染的范围与治理难度。

三、国外民用机场噪声污染防治的经验

1、法律法规完善

国外民航业起步早，发展时间长，从法律层面进行管理规制也较早，发展较为完善，以美国为例，美国的噪声污染防治是从控制飞机噪声污染开始的， ，美国于1968年发布了《飞机噪声削减法》，由联邦航空局实施。且美国环保局也成立专门办公室协调联协调联邦噪声削减活动，法律法规对各部门的责任划分明确，责任内容详实且具有切实的可行性;德国1971年制定了《飞机噪声法》，随后不断更新，有一整套完善的法律法规，从原则性规定到细化措施，有助于治理民用机场噪声污染。日本于1967年制定了《机场噪声防治法》，从航空器的引进到城市规划再到民用机场建成后的各种补救措施均有涉及，1974年的《机场噪声防治法》增加了对私人建筑物的隔声防护要求，并将机场噪声环境质量标准纳入其中。

2、土地规划完善

土地规划作为民用机场建设的第一步在民用机场噪声污染过程中具有举足轻重的地位，例如韩国将仁川国际机场周边区域划分为三类，并严格执行不同区域的噪声要求，日本也规定应当将民用机场的选址定于何处，并且不产生新的噪声问题，此外，希腊府主动将旧的雅典国际机场改建成公园，将新机场迁往居民相对分散的斯巴达地区，韩国仁川机场坐落于遍布植被的小岛上等。不仅从法律法规层面对区域利用进行详细规定，在落实选址时也选择短时间内周边不会出现住宅区的地区，在很大程度上缓解民用机场规划可能与城市规划脱节的问题。

3、民用机场噪声收费

很多国家选择通过民用机场噪声收费的方式控制民用机场噪声污染问题，例如，人类对声音的感知在不同时间段敏感程度不同，在夜间对噪声的敏感程度比白天高，法国政府为调整飞机起降的时间段，对18时至22时起降的航班加以限制并课以重税。德国法兰克福机场也对噪声收费，民用机场噪声污染除在不同时间段内危害程度不同，但本质还是民用航空器发出的噪声，因此德国法兰克福机场为促进航空运输企业采取更加先进的航空器，对于噪声大的、老式航空器收取高额噪声费用，同样，英国的曼彻斯特机场是通过对符合要求的飞机优惠20%降落收费，达到促进航空运输企业采取更加先进的航空器的目的。还有部分机场以开征噪声税的形式，提倡航空公司使用静音效果更好的飞机。通过外在的市场手段在一定程度上可以促进航空运输企业不断更新自己企业内的航空器，民用机场也可以通过收费的方式获取更多资金用于建设安装降噪设备，促进民航业的良性发展。

四、建议措施

1、完善法律法规

在法律层面，在《民用航空法》与《环境保护法》和《噪声污染防治法》中提出民用机场噪声污染的相关条文，为下位法的制定和实施提供大方向的指引。在法规层面，进一步细化上位法中关于民用机场噪声污染的规定。在标准层面，及时根据现实的不断发展修订包括《机场周围噪声环境标准》和《航空器型号和适航合格审定噪声规定》在内的，有关航空器噪声和涡轮发动机排出物的适航标准，一方面有利于《机场周围噪声环境标准》能更好的与《声环境标准》相匹配，减轻实务中判定侵权的压力，另一方面及时修订《航空器型号和适航合格审定噪声规定》中有关航空器噪声的标准也有利于我国民航与国际更好的接轨，促进民航业的不断发展。

2、明确责任主体加强公众参与

从指导到实行到监督到救济，从不同维度确定治理民用机场噪声污染的责任主体，明确不同责任主体应当承担的义务，避免互相推诿扯皮。例如2020年湖北省发布《湖北省声环境质量提升行动方案》，其中明确要民航湖北監管局要加强民用航空器及机场噪声污染监督管理。除需要明确不同责任主体的义务外，还需要加强公众参与，公众参与有利于确保拟开工的项目在满足社会发展的前提下，也能更好的满足公众的需要，同时也可以确保公众的知情权与建议权，当公众可以更多的参与拟开工项目时，也有利于从另一个角度看待拟开工项目的适宜性，更有利于缓解公众对新建大型设施的抵触与后期的烦躁程度，从而提高环境决策的质量、监督环境法的实施。

3、完善土地规划

土地规划在民用机场噪声污染中占据重要地位，当土地规划适宜时，民用机场噪声污染问题迎刃而解，因此在后续新建民用机场的选址方面，可以将环评前置，例如北京大兴机场将环评前置效果较好，或在选址报告中增加对周边地区的噪声污染情况。加强民用机场建设与城市规划的衔接，要求民航部门与规划部门加强沟通，提前做好推动土地规划的不断完善。

综上，新时期为更好的促进民用机场噪声污染防治的发展，不仅要从监管层面入手，也需要不断完善土地规划，明确环境部门、民航部门、民用机场和航空运输企业在其中的责任，以便促进民航业的健康发展。

注：

[1]机场噪声污染防治制约因素与对策

[2]《环境保护部门部：今后将优先解决机场噪声污染问题》