乡村振兴背景下脱贫人口面临的生计风险及其防范

付少平,石广洲

(西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 712100)

一、文献回顾

2018 年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出了“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴”;中共中央国务院《乡村振兴战略规划(2018-2022 年) 》提出了“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。2020年10月29日中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再一次提出全面推进乡村振兴必须要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。

2020年我国已有5 575万农村贫困人口脱贫,实现了绝大部分农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障的脱贫目标,脱贫攻坚取得了决定性的胜利,但是我们还要看到由于贫困治理过程中基于市场逻辑的效率、基于扶贫逻辑的公平、基于公共治理的参与等多元价值冲突[1],扶贫追求政绩化、短期化的现象没有根本杜绝,产业发展追求短期效益[2-4]、贫困人口对政策过度依赖[5-6]等问题还没有根本解决。部分脱贫人口因自身发展能力弱、抵御风险能力差而面临返贫的风险[7],脱贫人口生计基础不牢、生计不稳问题成为巩固脱贫成果、实现乡村振兴的短板。如何将巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接起来,学界的研究主要集中在两个方面:一是一般性政策层面的研究,认为要注意精准扶贫与乡村振兴政策在扶持对象、政策范围和顶层设计上的变化,做好政策设计[8]。在战略重点由解决绝对贫困转向相对贫困的情况下,处理好政策的阶段性与长期性、“输血”与“造血”、行政推动与市场驱动、基础性制度体系与差异性政策体系的关系[9];在政策有效衔接方面要关注目标聚焦、区域平衡、治理体系转换、经济政策衔接、不同群体政策诉求差异等问题[10],关注短期效应与长期目标的冲突、减贫行为与贫困治理的匹配、乡村市场化不足与市场化过度等困境[11],关注产业可持续发展与贫困人口内生动力难以激发等问题[12]。上述这些研究在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的目标、政策议程、衔接机制、重点问题等方面都做了较好的阐述。二是聚焦于脱贫人口生计风险、生计策略层面的研究。学界侧重讨论了农户生计风险的类型、发生范围、发生原因等问题,有学者依据生计资本属性将生计风险分为“健康风险”“环境风险”“金融风险”“社会风险”以及“信息风险”等方面[13]；有学者则把农户可能面临的风险因素分为自然灾害、健康风险、经济活动风险、社会活动风险等,具体包括疾病、伤害、家庭变动、残疾、老龄、死亡,粮食价格波动,经济不景气、失业、通货膨胀,犯罪、暴力、社会冲突、政治危机等[14]；还有学者将脱贫户可能面临的风险归结为总体性与特异性冲击,总体性冲击风险包括了自然灾害、经济活动风险、社会活动风险；特异性冲击风险包括了健康风险、突发事件风险等[15]。上述这些研究基于农户生计从宏观环境、扶贫政策方面以及脱贫人口生计风险等方面提供了有价值的研究成果。但是目前针对脱贫人口的实证调查并不多见,现有的研究还不能很好地回答脱贫人口生计基础是否牢固?是否面临返贫的生计风险?脱贫以后是否具有维持可持续生计的能力?从巩固拓展脱贫成果与乡村振兴衔接的视角看今后的政策应该关注哪些重点问题?本文依据可持续生计理论,以脱贫人口生计资本作为风险分析的主要指标,通过对脱贫人口生计风险的调查分析，判断脱贫人口返贫的风险,以此为依据探讨巩固脱贫成果与乡村振兴衔接的政策取向,以期对上述问题提出一些初步认识和建议。

二、理论框架对策

贫困的发生是与生计不确定性及脆弱性联系在一起的, 生计风险与脆弱性是贫困的核心根源[16]。纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出，传统的反贫困斗争多是从全国范围来构想并实施的以人均收入或消费标准以及部门政策作为出发点[17]。人们生存所凭借的资源(生产资料),或者中央集权科层组织实施国家规划时所需要的人力和财政成本则常被忽略,精准扶贫是以“运动式治理”方式,通过大量资源投入实现贫困人口的脱贫[18-19]。贫困人口短期虽然因为外来力量而脱离了绝对贫困状态,但是如果其生计系统是脆弱的,外来力量一旦不再发挥作用,他们就会面临返贫的风险,对于刚脱离绝对贫困状态的人口来说,他们也许会长久停留在相对贫困状态而不能获得更好的生计。因此，“消除贫困的大目标在于改善脱贫人口的生计能力”[17]。

从经济与社会一般意义上来说,风险是指损害人们福利的未知事件。2003年联合国国际减灾战略中提出，风险是指人类和自然在一定的自然环境中相互作用而受到伤害或承担可预见性损失的几率,这些可预见性损失包括死亡、人身伤害、个人财产、生计、经济活动中断或环境破坏等[20]。Beck认为“风险”存在于人们的日常生产和生活中[21],在发展中国家,农户的生计活动会由于一些不确定因素而受到挑战[22],农户生计的不确定因素构成了农户日常的生产和生活中的风险[23],这些风险成为贫困发生与返贫的主要影响因素,一旦农户生计处于风险状态,生计风险就会削弱农户的生计能力,使非贫困人口陷入贫困,脱贫人口返贫,贫困人口陷入永久贫困[24]。

本研究基于可持续生计理论,认为影响农户生计的风险因素从环境制度层看主要是环境脆弱性、政策与制度的变化,从农户主体层看是农户的生计资本的减损。因此本研究从农户的生计资本减损以及环境与政策改变对农户生计的风险冲击视角对脱贫人口的生计风险加以测量,以此判断脱贫人口的生计风险状况以及脱贫稳定性(见图1)。

图1 基于可持续生计理论的生计风险分析框架

三、测量指标与数据来源

本研究以英国国际发展署(DFIP) 建立的可持续生计分析(SLA) 框架为基础,将生计资本划分为人力资本、社会资本、自然资本、物质资本和金融资本,以脱贫户生计资本为重点,综合考虑脱贫人口的环境与政策风险,结合返贫风险预调查对相关问题的了解,设计了脱贫人口生计风险的测量指标(见表1)，共36个。

表1 以农户生计资本为基础的生计风险测量指标

本研究数据来源于课题组2020年10月对陕西省国家级贫困县Z县和S县已脱贫的建档立卡贫困户(以下简称脱贫户)的抽样调查,调查采用县-镇-村分层抽样的方法发放问卷,其中,镇巴县共抽取3个镇12个村220户,回收问卷218份,有效问卷206份,有效率94.50%;绥德县共抽取2个镇8个村225户,回收问卷220份,有效问卷219份,有效率99.55%。总计收回有效问卷425份,总体有效率为97.03%。样本总体情况:(1)脱贫户的类型。425户脱贫户中一般贫困户319户、低保户87户、“五保户”19户,分别占比75.06%、20.47%和4.47%。这些脱贫户中有非搬迁户298户,占总体的70.11%；易地搬迁脱贫户127户，其中集中搬迁户103户,占总体的24.24%，分散搬迁户24户,占总体的5.65%。(2)脱贫户的主导产业类型。纯农户177户,占总体的41.65%;兼业户226户,占总体的53.18%;非农户22户,占总体的比5.17%。(3)致贫原因。74.82%贫困户是缺乏劳动力、家中长期有病人、不懂技术、没有资金发展生产等因素而导致的贫困,13.65%是由于供孩子上学、赡养老人等家庭生命周期中某一时段发展中有困难而出现的短时期贫困,11.53%是因突发的灾害、意外事件等造成短期丧失了生产资源、劳动力等而临时陷入贫困。

四、脱贫人口面临的主要生计风险

(一)总体状况

以设计的36个生计风险测量指标对脱贫户的生计风险进行测量,统计显示，脱贫户生计风险总体均值为11.16(见表2),其中，最大值为16.08，最小值为6.75，而总体的标准差为1.58，因此，脱贫户内部生计风险值的差异较大，脱贫户面临着不同类型的生计风险。总体来看，现阶段脱贫人口风险因素较多，未来巩固脱贫成果需要在多方面着手。

表2 脱贫户总体生计风险值统计表

从脱贫户风险分值的分布来看(见表3),分值分布最多的是11～12分,其次是10～11分,9～10分和12～13分组的脱贫户也比较多,说明脱贫户普遍面临生计风险,但高风险分值(14～17分)并不突出,说明脱贫攻坚取得了实际的成效,低风险分值(6～9分)占比也不多,说明大部分脱贫户并没有完全脱离生计风险,脱贫还不够稳固,仍然需要持续的帮扶才能使脱贫户实现生计的可持续性。

表3 脱贫户风险分值的区间分布

(二)人力资本风险

从脱贫户人力资本风险统计可以看出,最显著的指标是家庭中病残人数。在总体样本中,平均每个脱贫户家庭中有0.86个慢性病人(最大值为4)，0.15个大病病人(最大值为2)，0.24个残疾人(最大值为2)。家庭病残人口抚养比指家庭慢性病人数、大病人数与残疾人数之和同家庭劳动力人数的比例,从表4可以看出,在总体样本中,家庭病残人口抚养比的均值为0.87,而最大值为5,说明脱贫人口在人力资本中面临的最大风险依然是健康问题。

表4 脱贫户家庭人力资本状况

统计显示,病残抚养比低保户(1.12)、“五保户”(1.08)高于一般贫困户(0.79),表明贫困程度与健康人力具有直接关系,解决深度贫困问题必须持续解决脱贫人口的健康问题。

(三)金融资本风险

统计显示(见表5)，脱贫人口户均总收入与人均收入标准差都比较大,户均收入标准差为3.39,人均可支配收入标准差0.94,说明脱贫户收入差异性较大;从收入类型看,户均务工收入占总收入的比例为49%,户均农业收入占总收入的比例为10%,说明脱贫人口务工收入是脱贫稳定性的决定因素;户均政府转移性支付占总收入的比例为38%,可见来自政府转移性收入比例较大,说明脱贫户对政府的福利制度依赖性过大,脱贫稳定性不足,部分脱贫户面临家庭生产与生活金融资本不足的风险。

表5 脱贫户收入状况

支出方面(见表6),脱贫人口户均支出比例最高的项目是日常生活支出,均值为45%,最大值为100%,说明脱贫人口的恩格尔系数比较高,脱贫质量有待提高。支出中医疗支出户均比例为21%,最大值为98%,说明脱贫人口医疗卫生健康是其返贫的重要隐患。第三为人情礼金支出,比例为16%,最大值为73%,说明脱贫人口尚缺乏理性消费意识,存在消费返贫的隐患。

表6 脱贫户支出情况

债务方面(见表7),31.76%的脱贫户处于负债状况,62.35%脱贫户认为脱贫后仍面临包括市场农产品价格波动、生意亏损、疫情影响无处打工等困境在内的其他金融风险,而新冠肺炎疫情对有外出务工人员的脱贫户影响尤为显著。可以看出脱贫人口前期用于住房、医疗、婚嫁等支出而发生负债的家庭比例还比较高,市场波动、打工不稳定带来的收入不确定也非常显著,这些都是影响脱贫人口脱贫稳定性的重要因素。

表7 脱贫户其他金融风险状况

对脱贫人口开支的分类统计(见表8)也发现,在总支出与日常开支中,集中搬迁户的日常生活支出比例要显著高于分散搬迁户和非搬迁户,这反映出集中搬迁户的生活成本要高于其他类型的脱贫户或者搬迁之前。

表8 不同类型易地搬迁脱贫户支出状况对比

(四)自然资本风险

根据脱贫户自然资本风险状况描述性统计(见表9),脱贫户总体的耕地是减少的。分类统计显示，易地搬迁扶贫中集中搬迁户耕地面积减少最多,农业收入的下降也最为明显,说明易地搬迁导致脱贫户远离生产所在地,使脱贫户自然资本减损,农业收益下降,生计多样性下降,自然资本减损对集中搬迁户生计的冲击加大。

表9 不同搬迁户土地变化情况

(五)物质资本风险

统计显示(见表10)，在127户易地搬迁扶贫户中,仍有23户脱贫户在使用旧房,占搬迁户的18.11%,占总体样本的5.41%;在使用旧房的用途方面,有30.43%脱贫户用作生产,有69.57%脱贫户用作生活,说明还有部分脱贫户由于生计而返回旧房生活或从事生产,具有一定的风险隐患,需要未来进一步解决。

表10 脱贫户住房与交通状况

水资源设施和饮用水质量关系到脱贫户产业发展与生活质量,统计显示(见表11),脱贫户水资源设施总体较好,有10.35%的脱贫户认为水资源设施存在一定问题,还有0.71%的脱贫人口水资源设施无保障。从饮用水的质量来看,约有84.47%的脱贫户认为饮用水质量优良,但是仍然有5.42%的脱贫户认为饮用水的水质比较差和非常差。说明精准脱贫后,脱贫人口的生产与生活用水问题总体解决得比较好,但是还是有少量脱贫人口的用水问题没有得到根本的解决,需要进一步改善和提升。

表11 脱贫户水资源设施及饮用水质量状况

(六)社会资本风险

统计显示(见表12)，当遇到困难时,脱贫户获取信息的渠道和获得帮助的渠道均值分别为1.27%、1.99%,且标准差都不大,说明脱贫人口的社会资本数量不足。仅有21%的脱贫户有包括个体商户、企业老板或公务员在内的经济或社会地位较高的亲戚或朋友,这表明大部分脱贫户社会关系的同质性较强。总体看，脱贫人口社会资本数量不足、总体质量不高,缺乏联带社会资源。从公共事务的参与度来看,均值为2.08,说明农户参与村庄公共事务不足,特别是在产业发展中脱贫户常常处于“被安排”“被联带”等被动的帮扶状态,参与公共事务的讨论和决策的意识和行动能力尚没有培养起来,还面临“社会排斥”的风险。

表12 脱贫户的社会资本风险状况

(七)外部环境与政策风险

生计环境风险和政策风险是脱贫户面临的自然与社会性风险,更需要公共政策与公共服务来加以解决。统计显示(见表13)，脱贫人口认为来自自然灾害、环境污染等因素对生计的影响不高,说明精准扶贫与避灾移民搬迁政策整合较好地解决了脱贫户的自然环境风险。在政策风险变量下,35%的脱贫户认为取消大病救助政策会对其家庭的生活有负面影响,32%的脱贫户认为取消产业扶贫政策会产生负面影响,另外有19%的脱贫户认为取消公益岗位等就业扶贫政策将会影响到未来的生计,说明脱贫人口对政府福利政策的依赖度较高。

表13 脱贫户环境与政策风险统计表

表14为脱贫户政策依赖度程度统计表。根据脱贫户目前享受的政策数量,将脱贫户分为低依赖组、中依赖组、高依赖组和极高依赖组。可以看出,超过2/3的脱贫户对政策有着不同程度的依赖性,中高依赖组的脱贫户数量最多,共计占总体的65.2%,说明仍有相当一部分脱贫户脱贫稳定性较弱,扶贫政策如果断崖式终止将会导致相当一部分脱贫人口返贫。

表14 脱贫户政策依赖度状况

五、政策启示与建议

基于脱贫人口生计风险的分析表明,脱贫人口的脱贫质量有待提高,生计风险较为普遍。从脱贫人口面临的生计风险视角看,今后巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接应该着重关注以下几个方面的问题:

1.在乡村振兴中要保持巩固脱贫财政投入的持续稳定。前述调查分析发现,脱贫人口生计风险分值较高,生计资本基础依然比较脆弱；脱贫人口的恩格尔系数也比较高,处于解决了绝对贫困尚处于相对贫困状态；脱贫人口来自政府的转移性支付占总收入的比例过大,对大病救助、产业扶贫、公益岗位等福利政策的依赖度较高。改变他们的相对贫困状态和福利依赖还需要一个脱贫巩固的阶段,在这个阶段对于缺乏生计资本容易返贫的脱贫人口,特别是面临生计困境的低保人口仍然需要通过社会保障、社会救助以及产业扶助等“输血”方式来帮助他们恢复生计能力,同时要统筹乡村振兴建设资源,通过“造血”方式帮助处于贫困边缘的非贫困人口和容易返贫的脱贫人口筑牢生计资本基础,提升生计能力。目前要防止因为工作重点向乡村振兴转移而大幅度缩减财政资金对脱贫人口的帮扶,要认识到脱贫人口生计风险的普遍性和进一步帮扶的重要性,要认识到部分脱离了贫困线的脱贫的人口并没有脱离生计的脆弱性,巩固脱贫成果实现生计自立依然需要“输血”帮扶,要认识到今后解决相对贫困问题是一个更艰巨更复杂的任务,财政资金的减少将会增加脱贫人口的返贫风险,必须处理好巩固脱贫成果与乡村振兴财政支持的统筹性。

2.要把健康中国建设与健康扶贫结合起来。健康问题是脱贫户面临的最显著的人力资本风险,脱贫家庭病残人口抚养比过高,户均支出比例最高的项目除了日常生活支出外就是医疗支出,脱贫人口医疗卫生健康是其返贫的主要隐患之一。在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴中必须要进一步探索农村医疗卫生新体制、新机制。结合“十四五”规划全面推进健康中国建设的目标,统筹乡村医疗卫生资源,在构建医防协同机制、乡村基层公共卫生体系建设、发展分级诊疗、社会办医、远程医疗、中西医结合服务乡村居民等方面探索新的模式,将脱贫人口前期健康扶贫成果纳入乡村的健康中国建设之中,为脱贫人口织牢健康扶贫网络。

3.乡村振兴要把易地搬迁扶贫社区产业的全面发展作为重点任务。前述调查分析发现易地搬迁扶贫人口中集中搬迁户耕地等自然资本的减损、来自农业的收益下降最明显,同时集中搬迁导致生活成本开支上升,由于部分搬迁人口没有稳定的生计来源、生活成本增加而返回原地居住旧房,留下了安全隐患。在易地搬迁扶贫中以社区工厂、扶贫产业园区为代表的扶贫产业是解决脱贫人口生计的有效途径,但是社区工厂、扶贫产业园区并不能涵盖所有社区,许多社区不具备吸引社区工厂和建设扶贫产业园的条件,还必须探索适合自己社区的产业发展路径。在实施乡村振兴战略中要结合搬迁社区区位、资源、人力资本与市场关系等条件,探索多元化的社区产业,只要能够带动社区发展的产业,无论是第一产业还是第二、三产业,无论是社区本地产业还是能够带动社区人口就业的外地产业,都应该纳入社区产业支持的政策范围,通过社区产业的全面发展解决搬迁人口的生计问题。同时应当考虑因地制宜解决那些依然需要返回原居住地从事生产的脱贫人口的需要,通过集中解决生产用房等方式防止他们返回有安全隐患的旧房居住而面临的风险。

4.要注重培育脱贫人口社会资本,拓宽脱贫人口产业发展的社会资源。前述调查分析发现脱贫人口的社会资本数量不足、质量不高,缺乏能够带动脱贫人口开拓市场、获取发展机遇的社会资源,脱贫人口常常处于“被安排”“被联带”的被动的帮扶状态,参与公共事务意识和能力较弱,面临“社会排斥”的风险。在精准扶贫期间,由于各类扶贫项目的联带关系,驻村工作队与包户干部的联带关系,贫困户获得了更多的市场信息、市场销售渠道以及金融、物质等各类资本的支持,弥补了生计资本不足的缺陷,精准扶贫结束以后,大部分脱贫人口并没有独立建立起稳定的与产业、市场的联结关系,脱贫人口的社会资本同质性强,跨阶层社会资源匮乏,能够进一步带动脱贫人口开拓市场发展产业的社会关系资源匮乏,脱贫人口参与意识和能力低,获取公共资源能力不足。在今后的工作中需要注重提升脱贫人口的社会资本,推动脱贫人口学习独立开拓市场建立社会资源,推动脱贫人口进一步融入村庄集体发展中,乡村振兴中巩固脱贫要从被动联带脱贫人口发展转向推动脱贫人口自立发展。

5.发挥好互助资金会的作用,建立集体资产规范化管理与经营机制。前述调查分析发现有近1/3的脱贫户处于负债状况,有超过一半的脱贫户表示自己在脱贫后仍面临市场波动、生意亏损、疫情影响无处打工等困境。金融资本短缺一直是困扰贫困人口发展的制约因素,在精准扶贫阶段贫困村普遍建立了集体经济性质的扶贫资金互助会,但是由于村集体组织资金管理能力不足,能很好发挥互助资金帮扶作用的村庄不多,今后需要进一步探索资金互助会的规范化管理与经营机制,更好地发挥资金互助的作用。其次,金融机构要严格杜绝“户贷企用”等对贫困人口的金融联带方式,严格审查脱贫人口的实际金融需求,以金融扶助帮助脱贫人口实现自立。再次，要积极探索已经建成的资产收益型、资产委托型集体经济资产的规范化管理与经营机制,防止集体经济资产流失,持续发挥集体经济资产保底功能,通过集体经济的发展壮大,为脱贫人口产业发展提供更稳定的金融资本来源。