美国农业政策：法律基础、政策框架和支持系统

王宇

提 要：美国农业人口还不到全国人口总数的2%，却能够在严格实行休耕、退耕和限产的制度安排下，成为世界最大粮食出口国，成为现代农业最发达的国家之一。除了得天独厚的自然条件和发达的科学技术之外，美国农业发展是与其农业政策支持分不开的。

从理论上讲，农业属于弱势产业，受自然条件变化的影响较多、生产周期较长、价格波动较大，并且农业生产部门还具有一定的“公共物品”属性，这些特征决定了农业生产对农业政策的较强依赖性。因此，要理解美国现代农业发展，首先需要理解美国农业政策。本文主要讨论三个问题：一是美国农业政策的法律基础；二是美国农业政策的总体框架；三是美国农业政策的支持系统。

（一）1933年《农业调整法案》：农业基本法

美国农业政策的实施载体是五年左右修订一次的农业法案。1933年时任美国总统罗斯福签署的《农业调整法案》，是美国历史上第一部农业法案。此后，美国农业政策的制定和实施基本上都是围绕着对农业法案的修订展开的。

1933年《农业调整法案》确立了农业部门的基础地位，成为美国农业的基本法。以此为起点，美国政府先后制定了100多部专项法律为之配套，形成了较为完善的农业法律法规体系。从1933年《农业调整法案》开始，到2018年《农业提升法案》为止，美国政府共计发布了18部农业法案，内容涉及农业生产、食品和营养保障、农业资源和生态环境保护、农产品对外贸易和农业保险等多个方面，成为美国农业政策制定和实施的法律基础。

1933年《农业调整法案》明确了美国农业政策的基本原则，并且从农产品价格支持和农作物产量限制出发，制定了农业生产计划。主要内容是每年政府部门按照上年度主要农作物产量以及停耕和休耕计划，计算出本年度农产品库存量和下年度市场需求量，并在此基础上，制定下年度的农业生产计划，包括播种面积计划和产出计划。农户按照自愿原则与政府签订合同，确定播种面积和产出，确定一定比例的土地进行停耕和休耕，并且对停耕和休耕的土地给予补贴。

1933年以来，尽管美国农业法案已经发生了很大变化，但农业政策的基本目标和主要工具在不断的修订过程中得以保存。美国农业政策目标：一是以合理价格向国内消费者提供充足的食品和营养保障；二是使人们在农业部门得到的收入与在其他部门得到的收入基本相同；三是农业部门以家庭农场为单位；四是保护农业资源和生态环境。美国农业政策工具包括调整供给和扩大需要两个方面。在供给调整方面，主要是休耕、退耕和限产，对按照政府的种植计划，自愿进行休耕、退耕和限产的农户实行价格支持和直接补贴。在扩大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和营养；扩大农产品用途；增加农产品出口。

（二）2014年《食物、农场及就业法案》：农业保险计划

2014年，时任美国总统奥巴马签署了《食物、农场及就业法案》。2014年农业法案继续以保障农民收入、稳定农产品价格和提升农业部门竞争力为主要目标，致力于构建以农民收入、环境保护、食品和营养保障为基本内容的农业安全网。该法案執行期为五年（2014-2018年）。农业预算总额约为4890亿美元，其中农业补贴、环境保护、食品和营养计划、农业保险计划四项预算支出的占比分别为5%、6%、80%和8%。

2014年农业法案的主要内容：一是实行不与农业生产挂钩的农业保险计划，不再按照播种面积和农作物产量来确定补贴数额，农户获得的农业补贴主要取决于其选择的保险项目及缴纳的保费。包括取消固定直接支付、逆周期补贴、平均作物收入选择计划，新设立价格损失保障计划和农业收入风险补助计划。二是强化农业风险管理，增加农业保险投入，加强农业灾害援助，建立永久性的牲畜灾害援助计划。三是加大农业资源保护，2014-2018年美国政府用于环境保护预算支出280亿美元，占农业预算总支出的6%，主要用于休耕储备、生态保护、土地资源保护和区域资源保护合作等。

（三）2018年《农业提升法案》：最新的农业法案

2018年12月，时任美国总统特朗普签署了2018年《农业提升法案》，执行期为五年（2019-2023年）。2019-2023年美国农业预算总额约为3870亿美元，明显低于2014-2018年的农业预算总额。

2018年农业法案的立法原则和主要内容：一是关于收入补贴和价格补贴改革，包括调整补贴资格门槛和上限；在补贴项目上赋予农户更多自主权利；调整基础单产和基础面积；增加农业销售援助贷款。二是关于食物和营养保障，包括继续提供食品和营养援助；提高食品和营养计划的实施效率，减少浪费、欺诈和滥用；提升灾害补充援助的保障水平。三是继续推进新从业农民发展计划，包括为新从业农民提供更多的教育和培训机会；加强科学普及和技术援助，确保新从业农民能够适应现代农业快速发展的需要；为新从业农民、初创公司、退伍军人提供更多的获得土地和农业发展资金的机会，鼓励他们进入农业部门工作；将农户的创业贷款和研发贷款由五年延长至十年。四是关于农产品对外贸易，包括加强农业部门的国际合作、完善农产品出口计划、提升农产品的国际竞争力。五是关于食品安全，包括提高检验标准、保障食品安全、预防食源性疾病。六是关于农业研发与教育，包括扩大对农业教育、职业培训和人力资本的投资；加强对农业生产和农业发展的前沿性研究；推动农业科学技术的创新、发展、普及和应用。七是关于农业资源与生态环境保护，包括增加休耕和退耕面积；加强林地和湿地保护，继续改良土壤、水和空气质量。八是关于农村发展，包括提高农村信息服务水平；完善农业医疗保险计划，满足低收入农户的医保需求；加强农村水利系统建设；强化农村给排水技术援助。九是进一步完善农业保险计划，提高农业部门应对市场冲击和自然灾害的能力。

（一）农业补贴

农业补贴是美国农业政策的核心内容。美国是最早对农业部门进行政府补贴的国家之一。1933年《农业调整法》开创了农业补贴政策的先河。美国农业补贴政策种类繁多，主要包括直接补贴、营销补贴、投入品补贴、逆周期补贴、出口补贴和农业保险保费补贴等。美国农业补贴政策覆盖面较广，既有专门针对农业生产的补贴政策，又有关于农产品对外贸易、食品和营养保障、农业资源和环境保护、农村发展的补贴政策。

美国政府通过对农业法案的修订，不断完善农业补贴政策。1933年《农业调整法》建立了以价格支持和限产措施为重点的农业补贴政策。1955年取消了实物收购政策，规定农民可以用现金来偿还政府提供的销售贷款，实行弹性耕种面积计划。20世纪60年代，在减少价格支持的同时，实施了“直接收入补贴项目”，“土地储备补贴项目”和“休耕补贴计划”。1973年《农业与消费者保护法》引入目标价格，实行差额补贴制度。1977年对农户自己储备谷物给予补贴。2002年《农业安全与农村投资法》决定，加大对农业补贴，建立以收入支持为主导的补贴体系。2012年扩大了农业保险的覆盖范围。2014年《食物、农场及就业法案》进一步提出，增加农业保险投入，扩大农业灾害补贴范围。

（二）食品与营养计划

食品和营养保障计划是美国农业政策的核心，是农业预算支出中规模最大的项目，约占美国农业预算总支出的80%。主要目的是为低收入家庭提供食品和营养保障。主要内容包括补充营养援助计划、学校营养午餐计划和紧急食品援助等。

美国农业政策的边界较为宽泛，其对象不仅包括农业人口而且包括非农业人口。虽然农业人口仅占美国总人口的2%左右，但可以直接获得食品和营养补贴的人口却占美国总人口的10%以上。据统计，平均每月约有4210万美国人（约占美国居民的12.9%）可以领到680亿美元的补充营养援助。平均每月约有3000万学生（约占学龄人口的44%）可以从122亿美元的学校营养午餐计划中受益。

2014年农业法案规定，2014-2018年美国政府每年农业财政预算支出约为1000亿美元，其中80%用于食品与营养计划。2018年农业法案提出，2019-2023年美国政府将继续为低收入家庭提供补充营养援助计划，帮助所有低收入家庭获得充足的食物和营养保障。

（三）农业资源和生态环境保护

关于农业资源保护，1936年《土壤保护和国内配额法案》提出，加强对农业资源尤其是土地资源和水资源的保护，重视对土壤污染的治理、保持土壤有机物和耕地的生产力。此后，美国政府相继出台了一系列法律法规，加强对农业资源和生态环境的保护。包括1962年《耕地保护计划》、1965年《耕地调整计划》、1972年《联邦污染控制法案》和《联邦杀虫剂控制法案》、1977年《土壤和水资源保护法案》等。在2018年《农业提升法案》的基础上，2019-2023年美国农业财政预算支出增幅最大的一项来自资源保护项目，预计增幅将达到5.55亿美元。

关于生态环境保护，美国环境保护法律体系主要由《国家环境政策法案》、实体性环保立法和解释性条例构成。1970年《国家环境政策法案》是美国生态环境保护的基本法。实体性环保立法包括资源与自然保护立法、污染预防和治理立法、食品药品质量安全保护立法等。

（四）农产品对外贸易政策

美国是最大的农产品出口国，农产品出口比重占农业销售总额的25%以上，因此农产品对外贸易政策是美国最重要的农业政策之一。1934年美国政府发布了《互惠贸易协定法案》，1954年美国政府出台了《农产品贸易发展援助法案》，其主要内容都是通过出口补贴政策，降低农产品出口价格，扩大农产品出口规模，提高美国农产品在国际市场占有率。

这两部法案经过多次修改，至今仍是美国政府促进农产品出口政策的重要内容，并且经过多年发展和完善，形成了较为完整的农产品出口促进政策体系：一是出口信用担保计划，包括商业出口信贷担保计划、供给方信用担保计划、农用设备担保计划等。二是市场开发计划，包括市场增长计划、国外市场开发合作计划、新兴市场计划。三是针对技术性贸易壁垒的出口补贴计划，包括生物技术与农业贸易计划，以及特殊农作物技术支持计划。四是出口补贴计划，包括出口倍增计划和乳制品出口奖励计划。

2018年农业法案提出，继续提供关于农产品对外贸易的市场准入、国际市场开发、特殊农作物技术援助，以及新兴市场开发的资金支持。2019-2023年，美国农业对外贸易计划每年安排资金2.55亿美元，其中，市场准入项目不低于2亿美元，国际市场开发资金不低于3450万美元，新兴市场开发资金约为1000万美元，特殊农作物技术援助资金约为900万美元。

（五）农业保险计划

美国农业保险由农业部风险管理局负责，主要险种保单和费率由联邦政府统一制定，联邦政府为参保农户提供保费补贴，保险业务由商业性保险公司承担。美国联邦政府还为农业保险提供保费补贴和业务费用补贴。在保费补贴方面，对那些造成农户大幅减产的巨灾保险保费由联邦政府全额补贴。在业务费用补贴方面，联邦农作物保险公司向承办联邦农作物保险项目的商业性保险公司提供一定比例的费用补贴。

美国农业保险种类繁多，大体可以分为三个部分。一是基础性保险，基础性保险是应对多种自然风险的农作物保险，保险责任包含干旱、洪水、火山爆发、山体滑坡、雹灾、火灾和农作物病虫害等。联邦农作物保险公司根据灾害发生的频繁程度将美国农用耕地划分为高风险土地和非高风险土地，与此相对应，基础性保险也划分为巨灾保险和高风险替代保障保险。巨灾保险是提供基本保障的保险，保费由政府全额补贴，农户只需按规定交纳管理费，低收入农户还可以申请管理费豁免；高风险替代保障保险是针对高风险土地推出的，农户只要为其耕种的高风险土地购买替代保险，就可以获得非高风险土地的相应保障。二是附加性保险，附加性保险也是农作物保险，由商业性保险公司提供。附加性保險是对基础性保险的补充保险，可以分为价格保险、产量保险和收入保险等。三是商业性保险，美国政府鼓励商业性保险公司为农业部门承保风险，政策性保险主要集中于那些商业性保险公司无力承担的项目上。

（一）金融与财税

美国农业信贷体系由政府农业信贷机构和合作农业信贷机构共同组成。政府农业信贷机构包括农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局。农民家计局是政府向农场主提供贷款担保和直接贷款的机构。商品信贷公司的主要职责是稳定农产品价格，增加农户收入。农村电气化管理局主要为农村电业合作社和农场提供贷款，为农场電气化合作社提供技术指导。

合作农业信贷机构主要由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行构成。其中，联邦土地银行主要发放购置农业不动产的长期货款，贷款对象是农户和从事农业活动的生产经营者。联邦中期信贷银行主要向农业生产者信贷协会提供贷款，农业生产者信贷协会再向农户发放短期贷款，以解决农业季节性需求。合作银行向农业合作社发放中期贷款，也可以直接向农民贷款。由于具有立法保护，美国农业信贷体系一直被认为是金融市场中最具安全性的信贷机构。

美国农业部门较多地享受了税收政策优惠：一是延期纳税政策，即可以将一部分尚未出售或虽已出售但未收到现金的农产品递延至下一年度纳税。二是减税政策，即对于用于购买机器设备、生产用房及饲养一年以上的牲畜等支出可以作为资本支出从当年收入中扣除。三是免税政策，即对于出售农业固定资产所得可以免除60%收入的税赋。四是固定资产加速折旧的税收优惠政策。五是关于农业保险免税政策，对美国联邦农作物保险公司的特许经营权、资本等财产，以及直保合同和再保合同的保费、支出、利润等，均免征一切税赋。对于商业性保险公司，如果其经营联邦农作物保险计划中的农业保险业务，也免征除营业税之外的其他税赋。

（二）教育与研发

1857年，来自佛蒙特州的美国国会议员莫里尔向美国国会提交了关于联邦政府以公共土地资助各州设立“赠地学院”（主要是农学院）的提案。一是将总数为634万英亩的土地按照每个州或地区在国会的参议员和代表数分配到各个州和地区，每个参议员或代表将为其州分得2万英亩土地（地区分得6万英亩）。二是土地出售前的管理费用由各州政府负责，出售后所获资金按照指定目的用于建立永久性基金，以资助建立农学院。三是出售土地获得资金的10%可以用于购买建立农学院所需的土地或试验农场。四是受赠土地的州或地区须在五年内至少建立一所农学院，否则受赠土地将被联邦政府收回。1862年，时任美国总统林肯签署了《莫里尔法案》。

《莫里尔法案》极大推进了美国农业教育和科研进程，在联邦政府无偿赠予土地的条件下，各州纷纷建立了“赠地学院”。1890年，美国国会通过了第二个《莫里尔法案》，支持在南方各州创办“赠地学院”。到20世纪90年代，美国“赠地学院”发展到69所，注册学生超过40万人。后来“赠地学院”大都成为以农业教育和农业科研为主导的州立大学，主要学科包括畜牧学、奶牛饲养、农业化学、农业水利、农学、土壤学、园艺学和昆虫学等。

1887年，美国政府颁布《哈奇法案》，规范了各州农业实验站的建设，即由联邦政府按照各州农场和农民的数量，资助各州建立农业试验站。农业试验站主要进行基础性农业研究，包括植物病理学、土壤学、农业化学和动植物疾病防控等。1914年，美国政府出台《斯密斯-莱佛法案》，授权成立农业合作推广体系，将“赠地学院”和农业实验站的科技成果推广到各个农场。由《莫里尔法案》《哈奇法案》和《史密斯-雷佛法案》所建立的农业教学、科研和推广“三位一体”制度，为美国现代农业发展提供了有力支撑。

（作者为国务院参事室金融研究中心研究员）