十八大以来加强党内监督的创新发展、实践成效与现实思考

程增俊

（阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

加强党内监督是马克思主义政党的鲜明特征，也是党一贯的政治优势和优良传统。十八大以来，党准确把握马克思主义党内监督理论，不断创新党内监督思想，注重破解党内监督“欲为无力”的障碍，在监督理念、制度创新、机构调整和工作策略等方面进行了许多行之有效的探索，总结了一些创新经验和内在规律，对完善党内监督工作起到了重要的借鉴作用。

一、十八大以来加强党内监督的创新发展

为解决党的建设和监督过程中出现的新问题新情况，十八大以来，党积极探索党内监督的新理念新制度和新方式，实现了理念、制度和实践等方面的全方位创新发展。

（一）党内监督的理念创新

监督理念创新对党内监督实践发挥着方向性的指导作用，直接影响着党内监督的成效。十八大以来，党在监督的理念、内涵、任务、制度等方面都有了新探索和新实践，优化了党内监督机制，减少了党内“越轨”行为。

十八大以来，党内监督首先把作风建设纳入国家治理体系框架进行思考。这不仅是监督理念变革使然，更是国家治理、党的建设和社会发展的结果。习近平总书记指出：“中央提出抓作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义，反对奢靡之风，就是提出了一个抓反腐倡廉建设的着力点。”[1]明确了作风建设在国家治理体系和惩治及预防腐败工作中的战略定位。其次坚持标本兼治。首次提出“治标”重于“治本”的反腐新思路，王岐山曾指出：“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”[2]对腐败行为实行“零容忍”，有效遏制了腐败衍生的势头，起到了增强党内监督威慑力的效果。同时，通过机构设置（整合）、职能调整和完善机制等内涵式变革及优化，减少职能交叉，明确监督主业、主责和权限。再次，完善党内监督的核心要素。坚持民主集中制、强化批评和自我批评，抓住“关键少数”等，使之成为党内监督的核心、武器与重点。充分发挥巡视和派驻监督的各自职能，执纪问责，发挥“双重”威慑力，这是十八大以来党内监督最为重要的经验和理念创新成果。最后，把制度建设摆在党内监督的突出位置。十八大以来，党注重“顶层设计”、统筹谋划，顺利完成党内法规制度的清理工作，相继制定、修订了与监督相关的重要党内法规、准则和条例，坚持“使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’”[3]，切实提高制度的科学性、可操作性和执行力。

（二）党内监督的制度创新

党内监督的制度创新是加强党的建设和监督的根本。十八大以来，党不断总结党内监督的成功经验，制定和修订了一系列党内法规制度逾百部。比如《党的廉洁自律准则》《党的纪律处分条例》《党的巡视工作条例》《党的问责条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党的纪律检查机关监督执纪工作规则》《党的组织处理规定（试行）》等，特别是十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称新《监督条例》）。这一新《监督条例》相较旧版《监督条例》有了新的发展，“不再沿用老条例总则、监督职责、监督制度、监督保障和附则‘大而全’形式框架”[4]，有效解决了过去党内监督中遗留的问题。首先，新《监督条例》将监督主体作了更科学的划分，解决了监督主体规定和责任不明确等问题。其次，明确了不同监督主体在党内监督中的地位、作用和职责。规定了党内监督的重点对象，党内监督的责任体系，党内监督的不同形式和内容，为有效落实党内监督提供了更加明确的工作思路。再次，确立了依法监督的制度体系。旧版《监督条例》对基层党组织的监督没有提出明确的要求，新《监督条例》将基层党组织纳入监督制度和体系，这就有效避免了过去基层党组织存在的可以逃避监督的侥幸心理，消除了基层党组织不被监督的死角。最后，新《监督条例》强调与其他党内法规制度的相互衔接，实现党内法规之间的有效衔接和运行，协同构成了一个较为严密完整的体系，提高了制度的运行效率。

（三）党内监督的实践创新

十八大以来，党直面党内监督存在的问题，在继承传统经验的基础上，不断完善党内监督的理论和制度等，在实践中进行了许多富有成效的新探索，主要体现在巡视监督、派驻监督和领导干部监督上。

一是加强巡视监督。它是党内监督的一把利剑，习近平总书记先后发表多次重要讲话，涉及巡视监督的思想与定位、内容与方式、责任与成效、思路与方法等。首先，推动实现巡视全覆盖。十八届三中全会提出巡视全覆盖，十八届六中全会进一步强调，党委要在一届任期内实现对地方、部门、企事业单位党组织等巡视对象的全覆盖，坚持发现问题、形成震慑，建立上下联动的监督体系。其次，强化巡视方式改革。坚持常规巡视与专项巡视相结合，采用“三个不固定”和巡视组长“一次一授权”等，积极探索“回访式”“巡查式”“机动式”“点穴式”等巡视新方式，不断增强巡视工作的规范性和实效性。再次，突出政治巡视。巡视所发现的问题，归结起来主要是理想信念不坚定、落实中央精神不坚决、党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党失之于宽松软等问题。党强调突出政治巡视，坚持把政治纪律和政治规矩摆在首位，查找政治偏差，净化党内生态，及时发现党的领导以及管党治党方面存在的突出问题，切实做到“两个维护”，使巡视工作有方向、更明晰。最后，重视巡察工作。巡视和巡察相互支持、互为条件。巡视是发现问题、形成震慑的重要举措；巡察是巡视向基层延伸的有效方式，推动巡视巡察向纵深发展，着力发现和解决基层关切的突出问题。

二是强化派驻监督。为破解“欲为无力”等体制机制障碍，十八届三中全会提出向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。2014年12月，中央审议通过的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，明确提出要实现中央一级党和国家机关派驻监督全覆盖，并首先对7家在党和国家政治生活中具有重要影响的机关派驻机构。2015年11月，中央办公厅印发了关于全面落实派驻纪检机构的方案，实现了方案中提到的纪检机构全覆盖等。此后，各省市先后出台全面贯彻实施意见，稳步推进。为理顺工作机制，中央还提出要加强业务管理、履职监督、干部管理和后勤保障等4项措施。2016年新《监督条例》强化了派驻机构的主体责任，使之由“监督和协助”的二元角色转变为专司监督执纪问责的一元定位。

三是加强对“关键少数”的监督。长期以来，党内监督体制中对于“关键少数”的工作与行为如何进行合理监督，难以形成一套明确的程序执行体系。十八大以来，党明确划分党内决策权、执行权和监督权，对领导干部权力监督机制进行改革。首先，对领导干部职权进行合理分配和改革。2019年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确规定了领导干部选拔的原则，推荐、考核和提升等程序，实行民主监督。其次，领导干部权力职责实行透明化。十八大之前，党政领导干部的职责权力划分，群众了解的途径非常少，导致权力无法接受群众监督。十八届三中全会首次提出将建立“权力清单”制度，要求党政领导干部的权力行使和运行过程，须有法可依。再次，个人事项实行报告制度。为加强管理监督，中央修订出台了领导干部报告个人事项规定和个人事项报告查核结果处理办法等政策文件。个人有关事项从只报不查到部分核查，随机抽查比例由之前的3%-5%提高到10%。从查核结果运用来看，从严从实，发挥作用较好。

二、十八大以来加强党内监督的实践成效

党内监督实践深化了党内监督思想，有效制约了党内权力，对净化党的执政生态起到了关键作用。十八大以来党内监督创新发展取得的实效，主要通过理论创新、制度创新和实践创新所获得的成果体现出来。

（一）党内监督创新发展促进全面从严治党取得新成效

十八大以来，党内监督工作更加有效，坚持把制度建设摆在重要位置，提出了一系列关于监督的新理念新思想，积极创新党内监督的新途径新方式，提升了党内监督的科学化和制度化水平，使得全面从严治党进程不断加深。在方式方法上采取“苍蝇”“老虎”一起打，同时，对干部的监督力度逐步加大，运用纪律处分和组织处理等综合方式，及时处理干部违纪违规行为。据统计：“2020年，全国纪检监察机关共接收信访举报322.9万件次，处置问题线索170.3万件，谈话函询36.4万件次，立案61.8万件，处分60.4万人（其中党纪处分52.2万人）。处分省部级干部27人，厅局级干部2859人，县处级干部2.2万人，乡科级干部8.3万人，一般干部9.9万人，农村、企业等其他人员39.8万人。”[5]持续地执纪问责，使党内监督和反腐败工作取得了让人民群众信服、认可的成果，收到了凝心聚力的效果。这一变化不难发现，党在全面从严治党方面成绩斐然，党内监督在全面从严治党方面的积极作用开始向治理效能方面转变。

（二）党内监督创新发展促进党的建设实践取得新成果

十八大以来，党内监督在实践中取得了一系列新成果和新成效，彰显了中国特色社会主义党内监督的制度优势。首先，全面贯彻中央巡视工作方针，修订党的巡视工作条例，制定巡视工作五年规划，组织开展巡视工作，巡视监督的利剑作用进一步发挥。据统计：2012-2017年间，“中央巡视工作领导小组共组织开展12轮巡视，巡视277个单位党组织，对16个省区市开展‘回头看’，对4个中央单位进行‘机动式’巡视”[6]。通过巡视和“回头看”并对发现的问题“列明清单”进行整改，巡视工作成绩卓越。据统计，“中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视”[7]，这更加印证了巡视工作的重要作用。其次，不断完善派驻监督的制度和机制，制定和印发一系列巡视工作条例等制度文本，改进和完善党的巡视制度，使党对派驻机构的管理更加统一有序。再次，采用综合派驻和单独派驻等方式，完善派驻监督模式，强化上级对下级的监督指导，不断提高党内监督的针对性和有效性。据统计：“十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。”[8]这些完善党内监督制度，改革派驻监督模式，调整监督策略和方式等实践新走向，彰显了监督创新发展的活力与成效。

三、新时代进一步完善党内监督的思考

十八大以来，党内监督取得了明显成效。然而要清醒认识到党内监督的形势仍然复杂严峻，腐败现象并没有完全消除，存量不小且增量压力仍然不容小觑。近年来党内监督在理念、制度和实践等方面取得了一系列新成果，确实解决了面临的老问题和新问题。但是党内监督中不敢、不愿和不善监督等问题仍然缺乏有效应对，这都要求新时代党内监督需要进一步完善和创新。

（一）完善党内监督制度和体系

制度在党内监督中具有举足轻重的作用，能否达到预期的目标，关键在于制度的设计执行与具体的工作内容。首先，从制度设计来看，十八大以来党内监督制度不断完善，执行力度不断加大。但是仍然存在制度失灵和制度异化等现象，制度落实不是总能有效发挥作用。因此，从工作机制来看，责任意识要不断强化，须进一步贯彻落实新《监督条例》，全面执行党内监督的各项制度。其次，党的各级组织、领导干部要认真学习党内监督各项制度，熟悉党内法规，明确职责所在，尽职尽责，落实党内监督工作的具体内容。通过党的建设、党内监督和管理来体现加强党的领导，提高党内监督的水平和质量。再次，要综合运用不同的手段方式，将党内监督贯穿于党的建设的各个环节，比如生活会、同志互评、自我反省或者日常提醒等；或者通过有针对性的警示教育，在党内建立起日常监督的工作氛围和生活环境。

（二）明确党内监督核心与重点

党内监督是一个系统工程，这就需要明确党内监督的路线图、核心与重点。习近平总书记强调：“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。”[9]突出其在党内监督中的重要地位。2013年11月，中央颁布了党内法规制定工作五年规划纲要，首次将民主集中制与思想、组织、作风等建设并列阐述。在具体制度设计上，建立健全民主集中制，推动党内民主机制化、程序化和规范化，并在实践中加快推动党内民主选举和监督制度机制的完善创新，把批评与自我批评作为党内监督的重要载体，突出抓住“关键少数”和核心骨干的作用。同时，明确党内监督的任务和重点。2016年10月通过的党内监督条例在“总则”第五条中明确规定：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”[10]这就为统一全党认识，发挥好民主集中制优势，自觉维护党章党纪的权威，牢固树立坚定的理想信念，保证党内监督的有效实施，指明了方向。

（三）创新党内监督工作思路和方法

思路和方法是实现党内监督任务所采取的活动方式、程序和手段的总和。解决党内监督遇到的新情况新问题，就需要不断调整工作思路、工作策略和工作方法等，顺应时代发展和党的建设新要求。十八大以来，从工作思路看，党对巡视巡察工作进行了调整，有效发挥了巡视巡察监督的利剑作用，着力破解“一把手”监督难题等。这些举措都需要进一步加以完善，综合施策和创新发展。从工作策略新变化看，采用横向“扁平式”、纵向“垂直式”、纵横“复合式”等方式，凸显党内监督的综合治理效果，已经构建了“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，但是还需要进一步解决党内监督中存在的越位、缺位和错位等现象。从工作方法看，继承和发扬党的优良传统，加强领导干部的作风建设，严明党的纪律，十分必要。但是，我们还需要综合运用监督全覆盖、嵌入式和协同式等方式方法，保持党内监督的高压态势，推进并落实“两个责任”。只有这样，才能有效促进党内监督工作的有效开展。

（四）推动党内监督与党外监督的相互融合

党内监督十分广泛而复杂，不是单独的党内循环体系。它的推进和落实离不开党内与党外监督的融合促进，离不开现实的经济生活条件、社会政治制度及现实的社会文化及活动等。邓小平指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[11]这就需要不断创新党内外监督形式，发挥人民群众的监督作用。习近平总书记指出:“发挥人民监督作用，人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判。”[12]因此，要综合运用民意测评、公开质询、网上评议等方式，构建信息交流平台，健全信息共享机制，回应群众关切，保障党外监督的知情权、参与权和监督权，切实提升党内监督质量。同时，建立健全相关部门联动和惩处协作机制，落实国家机关和社会团体等监督职责，发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用，对党内外监督发现的问题，要及时启动监督程序，适时向社会公开，并根据相关党纪法规进行严肃惩处，触犯法律的移交司法机关处理，形成齐抓共管的工作机制，提高党内监督的主导性、协作性和创新力。