完善民生保障体系提升社会治理效能

■ 董一冰 马永强

习近平总书记指出，社会保障关乎人民群众最关心最直接最现实的利益问题。党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置。党的十九届五中全会明确了“十四五”时期我国社会保障事业发展的蓝图，确定了民生福祉达到新水平、多层次民生保障体系更加健全、国家治理效能得到新提升的新目标。落实党中央决策部署，回应民众诉求，完善民生保障体系，对于促进国家治理体系和治理能力现代化，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要具有重要意义。

一、民生保障体系的社会治理功效

民生是立国之根本。民生是指人民生存、生活和发展的基本权益，关乎人民生存条件和改善生活品质的需求，涉及民众普遍关心的教育、医疗、就业、社保和利益分配等诸多方面。

民生保障体系则代表为优化和改善民生而设立的一系列协同运转的方略、制度和政策的总和，是由社会救助、社会保障和社会福利以及医疗保障服务等项目构成的社会保障安全网。完善以人民为中心的民生保障体系，具有保障人民利益、促进社会公平、化解社会风险、维护社会稳定和实现共同富裕等五大治理功效。

保障人民利益。社会治理事关民众切身利益，保障和改善民生，着力解决人民最关心、最直接和最现实的利益问题，是社会治理体系建设的重要目标，其核心为保障人民利益，满足人民群众的美好生活需要。完善民生保障体系，始终以人民为重，具有保障人权、维护人民利益、促进人的全面发展的现实功效。促进社会公平。民生保障体系与社会公平关系密切，强调平等、公平、共享等社会价值，能够通过构建更加公平的分配和共享机制，优化社会资源配置和社会利益分配，在保障公民基本生存权利的同时，让经济社会发展成果、社会治理成效更多地惠及全体人民，促进社会公平正义的实现。化解社会风险。人类文明进入工业社会后，失业、工伤、疾病、养老等生存风险凸显，同时，家庭的风险规避功能向政府、企业和社会转移。作为风险应对手段，民生保障体系所涵盖的社会救助、保险和福利等，能够通过共济互助的方式预先防范和及时化解可能的风险，为社会及其成员提供保护和支援，具有社会风险治理的功效。维护社会稳定。保障和改善民生是社会和谐稳定的前提和基础，没有民生保障，就没有社会稳定。通过制度性设计和资金、资源的调拨、分配，民生保障体系能够保障底层群体的基本生活需求，化解与民生紧密相关的社会问题，协调经济发展过程中积累的各种矛盾，维护社会良序运行，具有社会“稳定器”的功能。实现共同富裕。民生保障以增进民生福祉为目标，把共同富裕作为衡量生产发展、经济建设成败的评判标准，能够通过制度、结构和资源调整，在消除劳动者后顾之忧的基础上，改进和提升人民生活质量，调动群众生产积极性，促进平等与效率的均衡，最终促成共同富裕的实现。

二、黑龙江省民生保障体系存在的关键问题

一是城镇化带来的农民民生保障问题。在城市化进程中，进城务工农民群体日益增加，但其社会保障参保率低，民生保障权益难以实现。从国家政策层面来看，结构性制度排斥是农民工城市化建设的瓶颈。从具体建设来看，黑龙江省农民工养老、医疗保险投保率低，农民工工伤难得保障，农民工失业、生育保障难以实现，农民工社会保障仍处于统筹层次低、覆盖面小、连续性差、转移转换难、可持续性弱的状态，社会保障的高投入与农民工的低收入矛盾突出。

二是社会现代化带来的老龄民生保障负担加重问题。现阶段，黑龙江省呈现人口负增长和人口老龄化程度进一步加剧的情况。由于公民受教育程度持续提升，社会现代化进程不断加速，现代公民追求个人价值与自我实现，带来了结婚率下降、离婚率上升、新生人口大幅减少等问题，加之年轻人口迁出量大，黑龙江省形成了典型的老龄化人口结构，未来“少子化”和“老龄化”的双重影响将越发凸显，会极大地增加全社会抚养成本和养老负担。

三是差异化带来的民生保障不均衡问题。由于城乡发展不均衡，公共财政投资城市多于农村，城市在教育资源、医疗、社会保障等方面都优于农村，特别是在收入水平、社会保障以及教育、医疗、文化、基础设施建设等方面，城乡民生保障差距较大。同时，受自然、区位、经济结构等因素的影响，省内经济发展不平衡，民生问题在区域之间、城乡之间也表现出明显的不均衡特征。

三、黑龙江省民生保障体系的优化路径

第一，健全民生保障体系。共同责任是民生保障体系的基本理念。社会由政府、企业、社会组织、公民个体等多元化主体构成，民生保障体系涉及不同主体的切身利益，民生保障责任理应由多元化主体共同承担，形成多元主体、多方参与、多元筹资、责任共担的治理格局。具体看，可从目前已经建立的民生保障制度的内容体系、结构体系和层次体系、法治体系等方面加以完善。在内容体系方面，扩大民生保障体系的覆盖面，加强基础性、普惠性、兜底性民生保障供给，丰富社会保险、救助、福利与服务等民生保障内容，发展企业年金、商业保险、慈善事业等民生保障产品，优化制度衔接，形成功能互补、相互衔接、结构合理的民生保障内容体系。在结构体系方面，以党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”为指引，针对老龄、病患、学生、失业、农村、弱势、残障、贫困等不同群体进行政策的设计，着力推进全民参保计划，将更多的社会成员纳入其中，拓宽民生保障体系对人群的覆盖广度。在层次体系方面，强化国家基本民生保障、做实单位补充民生保障、发展个人储蓄性民生保障，并厘清各层次主体的权责关系，健全完善多层次、多支柱、纵向到底、横向到边的民生保障体系。在法治体系方面，以法治为社会治理的根本原则、前提和基础，设计贯穿于制度供给到执行的全流程的法律规范，提高民生保障的立法层次，为民生保障提供行为规范和法律依据，依法依规地保障和改善民生、维护公民合法权益，实现民生保障的法治化。

第二，提升民生保障待遇。发展成果共享本质上是社会资源、权利和利益在社会成员之间公平分配的问题。新中国成立以来，经济快速发展，社会总体福祉水平持续提升。在这一历史进程中，政府、企业、社会组织以及每个公民个体都付出了相应的努力，均有权利共享发展成果。

一是扩大民生保障体系的覆盖范围。积极探索与实施农村社会保障制度，提高参保率。把国家机关、企事业职工及城镇各类经济单位从业人员全部纳入社会保障统筹范围，建立分层分类的民生保障体系。尽快完善居住证制度，确保农民工与城镇居民权利统一，真正享受流入地的教育、医疗、卫生、住房等基本公共服务。二是提升民生待遇水平。应加大对民生保障的财政投入，拓宽资金筹集渠道，创新激励手段，增强对社会与市场资金的吸引，将公共财政投入与社会捐赠、福利彩票、社会组织、公益慈善事业、企业资金等有机融合，做大民生保障待遇的“能源池”。三是丰富民生服务产品。民生服务产品主要以服务形式向具有养老、护理、托管等民生保障服务需求的群体提供服务。随着社会老龄化进程加剧，集中养老等传统的民生保障服务可能无法满足现实需求，同时，针对不同群体的个性化、差异化民生服务较为欠缺。为此，应通过丰富民生服务产品、增加民生服务内容等方式，满足更多的民生服务保障需求。

第三，优化民生保障机制。民生保障是综合性制度体系，从设计、供给、执行到监督以及评估整个运行过程会涉及到政府、企业、社会组织、公民个体等多元主体，这些主体分别承担着不同的职能。因此，民生保障体系建设应当充分协调各类主体、内容，形成多元主体协同共治的运行机制。

在民生保障体系的治理机制设计上，应变革治理主体间的关系结构、运行机制和治理方式，创设各级政府之间、政府各部门之间、城乡之间、体制之间、区域之间的多元主体协作治理的运行机制，从权力管辖、自上而下的垂直、层级式的统治、管理结构，向扁平化、网络化、多中心、多主体、参与式的治理结构转变，从“单向运行”向“双向运行”转变，从“管控模式”向“合作模式”转变，建成监管、经办、资源、信息等要素上下互动、左右协调、顺畅流通的治理机制。同时，强化监督，建立贯穿设计、决策、执行的全过程监督问责机制，对整个制度体系运转过程的程序公正性进行全程监管，提升公众监督参与度，实行监督问责公开化，实现从“有错问责”向“无为问责”的转变，保证民生保障资源真正用于需求群体。