完善老年人权益保障立法的当务之急

李连宁

老年人权益保障法律制度基本形成

目前，我国已形成以宪法为统领，以老年人权益保障法为综合性法律，以中国特色社会主义法律体系各法律部门中的相关法律为基干，以及相关的国务院行政法规、地方性法规、规章等多层次的老年人权益保障法律制度体系。宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是保障老年人合法权益的宪法依据。2012年国家全面修订了老年人权益保障法，确立了老年人权益保障的综合性法律的定位。

老年人权益保障法律制度的一个最大特点就是将分散在国家法律体系各部门的与法律有关的规定合成了基本的老年人权益保障法律制度。国家民法典就有对老年人财产权、人身权、婚姻权等权益保护的法律规定。社会保险法规定：国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。其中的养老保险、医疗保险就与老年人权益保障直接相关。基本医疗卫生与健康促进法规定：国家发展老年人保健事业。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当将老年人健康管理和常见病预防等纳入基本公共卫生服务项目。公共文化服务保障法规定：各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务。劳动法、就业促进法有关劳动者劳动权利的平等保护也与老年人权益保障有着密切联系。在国务院行政法规中，也有不少与老年人权益保障相关的行政法规。各省市自治区直辖市普遍制定了老年人权益保障的地方性法规，江苏、广东、北京、浙江、天津、河北、上海、陕西、重庆、安徽等省市还制定了专门的养老服务地方性法规。这些法律法规为老年人权益保障提供了基本的法律依据。

老年人权益保障法律制度亟待完善

但是，现行老年人权益保障的法律制度还不够完善，不能适应老龄化社会老年人权益保障的需要。因此，需要从以下方面努力：

加强老年人权益保障立法的顶层设计。目前，除了老年人权益保障法以外，其他有关老年人权益保障的立法大多数是各立门户，相互衔接不够。完善老年人权益保障立法，首先要加强顶层设计，统筹规划。但这并不是说，要推倒现有的老年人权益保障的法律制度，另起炉灶。有一种看法是要重新构建一个层次分明、覆盖周全、自身完整的独立的老年人权益保障法律体系。这种设想书生气十足。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，有关老年人权益保障的法律虽然还有待补充完善，但老年人权益保障的法律制度已基本形成，如果各个领域都要追求自身独立完整的法律体系，必然会打乱国家已经形成的法律体系，得不偿失。所以，要在现有老年人权益保障的法律制度的基础上，对相关的法律制度作一次全面的梳理，对重复交叉的内容进行归并，对冲突抵触的内容进行协调化解，对立法空白进行补充，对不适应发展新情况的内容进行修改。

补充完善社会保障制度中养老保险、医疗保险制度。目前我国现行社会保险法针对老年人的社会保障体系，主要是养老保险和医疗保险。前者解决老年人基本日常生活支付问题，后者解决老年人医疗卫生支付问题，两项保险制度在保障老年人养老、医疗方面发挥了巨大作用。但随着我国经济社会的发展、老龄化进程加快，养老服务的需求和水平不断提高，老年人口比重及人均寿命不断提高，长期照护类养老服务的需求大幅提升。现行养老、医疗保险制度亟需进一步补充完善。我国目前的养老保险已经逐步形成基本养老保险、企业年金和职业年金、个人储蓄性养老保险和失业养老保险三大支柱。但企业年金和职业年金、个人储蓄性养老保险和失业养老保险还缺乏完善的规定和运行机制。而医疗保险目前的基本定位还是以治病为核心，不能适应长期照护类养老服务需求大幅度提升的需要。越来越多的老人异地养老就医结算困难。这些都需要健全完善医疗保险相应的法律制度。

健全社会救助法律制度中的老年人社会救助制度。2020年是全面建成小康社会的决胜之年，大规模脱贫计划完成后，国家将实行常态化的社会救济制度，坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，与经济社会发展水平相适应，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定。因此，应确保所有符合条件的老年人按规定纳入最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度保障范围。完善医疗救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助，逐步将低收入家庭老年人納入救助范围。完善临时救助制度，加强对老年人的“救急难”工作，按规定对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着老年人给予救助。落实农村最低生活保障制度。这些都需要在社会救助立法中给予全面考虑，并形成法律制度。有关老年人的社会福利和社会优待与社会救助有不少重合，也应在完善老年人社会救助制度的同时进一步厘清并规范。

建立健全终身教育法律制度有关老年人终身学习权益的保障制度。终身教育关注人作为独特个体的生命、生存、生活、发展，横贯于人“从摇篮到坟墓”的整个历程，终身教育立法则是从制度层面关注社会成员每个个体生命的成长。目前，法国、美国、日本等都制定了各自的终身教育法。我国1995年制定的教育法也作了规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育的协调发展，建立和完善终身教育体系。”这为制定终身教育法律制度提供了立法依据，但我国终身教育立法一直没有取得实质性的进展。随着从传统工业文明进入基于互联网的新文明形态，中国社会中人的全面发展、自主发展进入一个空前广阔博大的领域。终身学习是人们与生俱来，并伴随终身的一项基本权利，也是人们从生到死的过程中生存、生活的基本需求。构建终身教育体系是国家教育发展的一项重要国策，也是教育体系的一项具有根本性的变革。构建终身教育体系，要充分考虑老年人的需求，根据老年人的特点开展多种形式的教育活动，使老年人更新知识、充实精神生活、保持良好思想修养、有益健康长寿和继续发挥作用。这是应对人口老龄化的一项基本途径和有效对策。要通过终身教育立法建立健全老年人终身学习的法律制度。如：现有的学校教育体系如何向老年人敞开大门，让老年人到学校修读课程，获取学位；如何通过网络和其它方式向老年人提供丰富多彩的学习内容；等等。

加快养老服务立法步伐。完善老年人权益保障立法，最突出的是要加快养老服务立法。我国庞大的老龄人口和巨大的养老服务业迫切需要一部有关养老服务的专门立法。据预测，2034年我国60岁以上老年人口规模将达到4.7亿。随着我国老龄化人口的快速增长，养老服务市场迅速膨脹，养老服务的业态十分复杂，既有福利性的养老服务机构，也有大量营利性的养老服务机构；既有保底的基本养老服务，还有高端的养老服务；既有公办养老机构，也有大量民办养老机构，亟待依法规范，分类管理。政府对养老服务机构的监督、评估、管理以及养老服务领域的纠纷处理还缺乏必要的法律依据；政府部门之间的法定职责权限还不够明晰，亟需健全政府养老服务综合监管制度。这表明，仅仅依靠一部老年人权益保障法是远远不够的，必须加快养老服务立法步伐。

养老服务法律制度体系在我国养老服务体系建设中具有标志性的意义。一个领域业态的发展，不仅是事业产业本身，最根本的是体制机制是否完善。没有健全的法律制度，我国养老服务体系将面临严重的缺陷；没有健全的法律制度，我国养老服务的发展就缺乏有力的法治保障。我国养老服务的发展主要依靠政策措施的支撑，这不能不说是一个遗憾。因此，我国养老服务体系建设，不仅要加快居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养相结合的养老服务体系建设，加强社区养老服务设施建设，进一步完善以医养结合为重点的健康支持体系和医疗保障制度体系建设，完善老年人关爱服务体系建设，积极推进智能养老服务网络平台建设，持续加强护理人才队伍的专业化建设，建立健全养老服务标准、评估、监督体系建设，还要不断建立健全养老服务法律制度建设。

养老服务立法的几个相关问题

加快养老服务立法是推进我国养老服务体系建设，完善老年人权益保障立法的当务之急。具体来说，需要做好三个“关于”：

关于养老服务立法的对策。在目前的情况下，养老服务立法的对策可以从以下三个方案权衡选择。方案一：修改现行老年人权益保障法，补充养老服务方面的内容。现行老年人权益保障法自1996年第八届全国人民代表大会常务委员会通过以来，先后修改了四次。其中三次都是为了保持法制统一的文字性、技术性修改。只有2012年老年人权益保障法作了全面修订，但基本还是定位在老年人权益保障的综合性法律。如果大幅增加养老方面的内容，就会改变现有法律体例，也会改变老年人权益保障法作为综合性法律的地位。方案二：维持现行老年人权益保障法，同时制定养老服务条例作为国务院行政法规。但行政法规的位阶相对较低，法律效力也相对较低，如果与其他法律不一致，执行效力会受影响。方案三：以现行老年人权益保障法为依据，制定养老服务保障（促进）法作为老年人权益保障的单行法，实行老年人权益保障法与专门的养老服务法律制度相结合的模式。

关于养老服务法律的范围和名称。养老涉及各个方面的工作，如养老金的管理、养老保险、医疗保险、社会救助等相关内容，可以只做原则规定，具体规定由老年人权益保障法和其他法律去规定，不必把涉及养老的全部工作都纳入养老服务立法。养老服务立法可集中在为老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、救援服务等养老服务及评估监督管理上。所以，养老服务立法的范围以“养老服务”为主。目前养老服务事业方兴未艾，社会养老服务体系的发展必须与经济社会发展水平相适应，所以在法律名称上体现为“养老服务促进法”为宜。

关于养老服务法律的内容和体例。养老是全社会的事情，养老服务包括为老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、救援服务等内容，养老服务保障是一个庞大复杂的体系，涉及政策、规划、标准、建设、队伍、资金、管理、评估、监督等各个环节，关系到政府、社区、机构、有关社会组织，还有家庭、亲属、志愿者等社会各个方面，是需要纳入养老服务法加以规范的。近些年来，江苏、广东、北京等省市都制定了养老服务的地方性法规。社会养老服务的地方立法已经为全国性社会养老服务立法提供了宝贵经验，建议有关方面在认真总结地方社会养老服务立法的经验基础上，构建养老服务促进法的有特色的立法体例。

（摘自《人民论坛》2020年11月下。作者为第十二届全国人民代表大会法律委员会副主任委员）