2014-2020年欧盟共同农业政策的措施、成效与启示

摘 要：通过分析欧盟共同农业政策的实施经验，为我国农业发展相关政策制定提供借鉴和参考。以欧盟共同农业政策第5个实施周期（2014-2020年）的相关政策为研究对象，进行解读并分析其取得的成效。结果显示：该周期内共同农业政策主要从共同市场措施、直接收入补贴、农村发展和融资、管理与监督共4个方面制定支持政策，在粮食生产、农业收入、自然环境保护、地区均衡发展等方面取得了不错成效。基于此，在扩大农业产业的支持范围、引导绿色农业发展、鼓励更多的青年人才从事农业生产、推进社会资本建立基金并提高资金使用效率等方面，提出我国惠农政策的发展思考，以助力我国乡村振兴与农业现代化发展。

关键词：欧盟共同农业政策;2014-2020年;政策要点;成效与启示

中图分类号：F 313   文献标志码：A   文章编号：0253-2301（2021）12-0085-07

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.12.014

Measures， Effects and Enlightenments of EU′s Common Agricultural Policy from 2014 to 2020

LU Xuan-yi

（College of Foreign Languages， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Abstract： Through analyzing the implementation experience of EU′s common agricultural policy， it provided reference for the formulation of the relevant policies for agricultural development in China. By taking the relevant policies for the fifth implementation cycle （2014-2020） of EU′s common agricultural policy as the research object， the relevant policies were interpreted and the achieved effects were analyzed. The results showed that the common agricultural policy in this cycle mainly formulated the supportive policies from four aspects including the common market measures， direct income subsidies， rural development and financing， and management & supervision， and achieved good results in the aspects， such as grain production， agricultural income， natural environmental protection， and balanced regional development， etc. Based on this， the thoughts on the development of preferential agricultural policies in China were put forward in terms of expanding the support scope of agricultural industry， guiding the development of green agriculture， encouraging more young talents to engage in agricultural production， promoting the establishment of social capital funds and improving the efficiency of fund use， so as to promote the rural revitalization and the development of agricultural modernization in China.

Key words： EU′s common agricultural policy; 2014-2020; Policy main-points; Effects and enlightenments

我國是农业大国，也是人口大国，近几年的中央一号文件都聚焦三农，体现出国家对农业、农村和农民的重视。2021年中央一号文件指出，民族要复兴，乡村必振兴。党中央认为，新发展阶段“三农”工作依然极端重要，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。要实现这一目标，离不开国家惠农政策的支持。经济全球化背景下，世界各国或区域经济体在遵守WTO等国际规则的前提下，都制定了相应的农业支持政策来保护和促进本国农业的发展，如欧盟共同农业政策。虽然欧盟国家数量多，农业生产力和自然环境差异较大，但通过几十年的实际操作，该政策在支持欧盟农业发展方面成效显著。欧盟共同农业政策具有较强的时代背景，该政策以每7年为一个实施周期进行编制，自成立以来已经实施5个周期。国内学者针对不同时期的共同农业政策进行了较多的研究，按时间顺序梳理，尹显萍等[1]分析了2000年前共同农业政策的历次变革，指出共同农业政策是欧盟一体化进程的强大驱动力，但也存在内部利益分配不均的问题，加上WTO乌拉圭回合谈判，以及环保和欧盟东扩等因素影响，共同农业政策未来的改革存在较大挑战。付岩岩[2]将共同农业政策的改革分为5个阶段，每个阶段的改革都促进了欧盟农业生产更趋于市场化。梁芷铭等[3]分析了2014年之前的共同农业政策，将共同农业政策总结为价格政策和结构政策两部分，其中价格干预是欧盟共同农业政策的核心，是政府对农业进行宏观调控的直接体现，而结构政策主要是改善农业生产条件和外部环境。张淑静等[4-5]重点研究了2014-2020年共同农业政策5项目标及实现方式，这一时期共同农业政策逐步减少对市场措施的资金投入，加强对农村发展的支持力度，主要是保障粮食安全和食品稳定供应，增加农民收入、促进农业生产，建设现代化新农村，为农民提供融资便利和财政资助，激发农村经济活力等;同时，其也指出应对气候变暖、代际更新、环境保护等可持续发展问题，是共同农业政策未来支持的重点。但当前对欧盟共同农业政策的研究主要集中在2014年以前，针对现行共同农业政策，即第5个实施周期（2014-2020年）政策的研究以及成效分析相对较少。因此，本研究通过综合整理欧盟网站公布的政策内容，结合欧盟委员会2018年发布的共同农业政策实施评估报告[6]，对2014-2020年共同农业政策进行分析探讨，希望能够为我国在遵守WTO等国际规则和应对环境保护与气候变暖压力下，在农业粮食安全、土地休耕、绿色农业、农民增收、乡村振兴、农业反哺等方面制定更完善的惠农政策提供一些启示。

1 2014-2020年欧盟共同农业政策的主要措施

欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy）作为欧盟最重要的共同政策之一，是成员国支持本国农业农村发展的重要政策，是欧盟一体化的重要体现，其诞生于1962年，成立之初主要是支持农业生产，经过多年的探索和发展，1981年开始增加与农村发展相关的政策和预算[7]。1999年欧盟柏林理事会后，为了应对新的发展形式，欧盟将共同农业政策细分为两个支柱：第一支柱为市场措施，支持农业的发展，主要进行收入补贴和价格干预，预算由欧盟承担，资金由欧洲农业担保基金（European Agricultural Guarantee Fund）支持;第二支柱为支持农村发展的政策，由欧盟和成员国一起承担预算，资金由欧盟农村发展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）支持，比重达到共同农业政策总预算的25%左右。2007-2020年的2个预算周期内，欧洲联盟共同农业政策的总预算稳定维持在欧盟多年财政预算框架（Multiannual Financial Framework）的35%左右。

第5个实施周期（2014-2020年）的共同农业政策是2013年制定的，2015年生效（2014年为过渡期），2020年执行期满。欧盟（EU）第1305/2013号、1306/2013号，1307/2013号及1308/2013号法规详细规定了现行的2014-2020年共同农业政策的内容。其中第1305/2013号法规规定了农村发展方面的内容，第1306/2013号法规规定了共同农业政策融资、管理和监督相关的内容，第1307/2013号法规规定了直接收入补贴方面的内容，第1308/2013号法规规定了农产品共同市场相关的政策内容[8]。根据4条法规的规定，现行的欧盟共同农业政策主要包括4个方面：共同市场措施;直接收入补贴;农村发展支持政策;共同农业支持政策资金的融资、管理与监督。

1.1 共同市场措施

共同市场措施包括对内政策和对外政策两个方面，共涉及23种农产品，其实施的目的是稳定农产品市场，扩大农产品需求，帮助欧盟农业各领域适应市场变化。

1.1.1 共同市场措施对内政策 欧盟为特定农产品（小麦、大麦、玉米、大米、牛肉、黄油、全脂乳粉等）设定保护价，当市场价低于保护价时，欧盟各成员国以保护价收购这些产品进行收储，待价格稳定高于保护价后再出售。此项政策对小麦、黄油和全脂乳粉为必需措施，当这些商品的市场价低于保护价时，政府必须马上开始收购，对于其他农产品，此项措施为可选择性政策。各成员国政府购买的这些过剩农产品，可用于欧盟社会基金下属的欧盟最贫困人口食品援助计划。2014-2020年预算周期，欧盟多年财政预算框架为该计划预留了25亿欧元。此外，欧盟也资助私人企业进行收储，涉及的农产品有白糖、橄榄油、亚麻纤维、牛肉、黄油、奶酪、奶粉、猪肉和羊肉等。同时，欧盟从2015年4月1日起取消乳制品配额制度[9]，2015年12月31日取消葡萄种植权限制，2017年10月1日取消糖配额制度，这些措施都是为了引领相关产业的发展。

1.1.2 共同市场措施对外政策 欧盟履行对世贸组织的承诺，逐步取消出口补贴，但是对谷物、米、糖、牛肉和乳制品等农产品的进口仍然保留附加关税制度，若这些产品的进口会导致欧盟内部价格波动，欧盟委员会可出台法案，对相关产品征收更高的附加关税以稳定市场价格。同时，欧盟成员国还可通过发放进出口许可证的方式，对农产品进出口进行管控。

1.2 直接收入补贴

1.2.1 直接收入补贴预算占比 2014-2020年共同农业政策预算占欧盟多年期财政预算的38%，其中第一支柱占比29%，第二支柱占9%。在第一支柱中，直接收入补贴占比最大，以2019年为例，当年直接收入补贴达413.5亿欧元，占第一支柱欧洲农业担保基金总额439.6亿欧元的94%，占共同农业政策总体支出的71%[10]。

1.2.2 直接收入补贴的主要目的 欧盟第1307/2013号法规确立了共同农业政策的直接收入补贴政策的5项主要目的：减小农民之间的收入支持差异;鼓励青年农民从事农业;强化环境友好型农业生产;支持畜牧生产、山地农业和其他欠发达地区农业生产;鼓励农业就业。

1.2.3 直接收入补贴的补贴内容 现行的直接收入补贴绝大部分都与生产脱钩，按补贴内容可分为强制补贴和可选补贴（图1）。申请强制补贴必须遵守交叉遵从机制，可选补贴是成员国自行设立的，可以不用遵守交叉遵从机制。

强制补贴主要分为基础补贴、绿色补贴和青年农民补贴。根据共同管理原则，在欧盟层面确立的规范由各成员国具体实施，在实施过程中，各国可根据国情进行调整，因此，各国实际发放的基础补贴有所差异，占直接补贴的12%～68%。例如，2015年欧盟基础补贴平均水平为266欧元·hm-2，最高的马耳他超过600欧元·hm-2，最低的拉脱维亚仅约100欧元·hm-2，法国、爱尔兰、奥地利、卢森堡则接近欧盟平均水平[11]。除基础补贴，另一类强制补贴为绿色补贴，这是共同农业政策中最具特色的部分，从2016年开始发放，各成员国将直接收入补贴中的30%用于绿色补贴，每年发放约120亿欧元的绿色补贴，约占欧盟总预算的8%，2016年欧盟绿色补贴平均水平为80欧元·hm-2[12]。要获得绿色补贴，必须满足3个条件：（1）采取间作模式：10 hm2以上的土地必须种植2种以上的作物，20 hm2以上的土地必须种植3种以上的作物，且主要作物不得超过75%以上的种植面积;（2）保持永久草场：各成员国根据实际情况，确立各国永久草场，农民不得再將这些草场转化为耕地，但是仍然保留5%的机动幅度，如果被划为生态脆弱区域则绝对禁止耕种;（3）构建生态微循环系统：对于耕地面积超过15 hm2的农民，必须预留5%的土地构建生态微循环系统，从而保护土地的生物多样性，具体包括休耕地、林地、篱笆以及种植改善土壤肥力的植物等措施。另外，和世界其他国家一样，欧盟也面临农业生产代继传递的问题，2013年欧盟35岁以上的农民仅占3.5%，一半以上的农业生产者超过55岁。2014年欧盟开始向35周岁以下的农民发放青年农民补贴，这类补贴占直接补贴的2%，补贴期限为5年。

除强制补贴外，各成员国还可根据实际情况，发放可选补贴。补贴类型有：挂钩补贴、自然条件欠佳地区补助、重新分配补贴和小农户补贴等。尽管在2003年改革之后，共同农业政策已将绝大部分补贴与生产脱钩，但各成员国仍保留部分挂钩的可选择补贴，补贴的规模一般不超过各国共同农业政策预算的8%，且补贴涉及的农产品有数量限制。目前仍保留挂钩补贴的有：牛肉、奶制品、羊肉、水果、谷物、橄欖油和大米等。自然条件欠佳地区补助目前仅在丹麦（2015年至今）和斯洛文尼亚（2017年至今）2个国家实行，主要针对山地及其他农业生产受限地区，补助的规模最多可占该国共同农业政策预算的5%。重新分配补贴为基础补贴的补充，其来源为获得直接收入补贴额超过15万欧元的大农场主，减少其至少5%的补贴金额作为重新分配补贴的资金来源。目前有10个国家发放重新分配补贴，具体标准差别较大，2015年法国的重新分配补贴标准为25欧元·hm-2，补贴限额为52欧元·hm-2，比利时瓦隆大区为127欧元·hm-2，补贴限额为30欧元·hm-2。目前，欧盟绝大多数的农民都获得了直接收入补贴，2015年有约700万农民获得了补贴，涉及1.56亿hm2土地，占欧盟耕地面积的90%。农民需按年度申请补贴，因此需每年接受资格审查，需满足共同农业政策规定的基本条件才能获得补贴。

1.3 农村发展支持政策

农村发展支持政策隶属于欧盟共同农业政策第二支柱，资金来源为欧洲农业发展基金，该基金由欧盟与各成员国共同出资，2014-2020年周期的资金规模为1908亿欧元，其中欧盟出资1284亿欧元，占比67.3%，成员国出资624亿欧元，占比32.7%。此外，该基金还可为农业生产部门和农村地区项目提供小微贷款、担保等金融服务。共同农业政策划定了18个特定优先发展领域，以及20项总体措施，各成员国在农村发展方面有较大自主权，可根据本国或地区发展情况制定农村发展纲要。欧盟对每个国家的实行情况进行阶段性评估，要求各成员国将发展纲要中30%以上的资金用于资助环境保护和应对气候变化相关项目，至少5%的资金用于支持地区发展，建设“智慧乡村”，促进农村地区创新发展。同时，各成员国制定的农村发展纲要需满足欧洲农业发展基金下列6项优先级项目中的至少4项才能申领补贴：第一是促进农业、林业以及农村地区的知识和技术转移;第二是提升所有类型农业的活力和竞争力，促进农业技术创新和森林的可持续管理;第三是提升食品供应链管理，动物福利和农业危机管理;第四是促进资源的有效利用，支持农业、食品和林业生产部门向低碳经济转变，提升其应对气候变化的能力;第五是修复、保护和强化农业和林业生态系统;第六是促进农村地区社会融合，减少贫困，促进经济发展。

1.4 共同农业支持政策资金的融资、管理与监督

2014-2020年的欧盟共同农业政策增加了“横向规章”即欧盟第1306/2013号法规，主要是制定了欧洲农业担保基金和欧洲农业发展基金的管理规范，共同农业政策的遵循条例以及违反相关法规的制裁措施。为保证资金的规范使用，欧盟设置了专门的监管系统和土地认证系统，还规定欧洲农业担保基金以每月的频率，欧洲农业发展基金以每季度的频率向欧盟委员会申报资金使用情况。此外，欧盟也会定期对各成员国共同农业政策资金执行情况进行审计。在透明度方面，欧盟还规定各成员国需将上一年领取补贴的人员信息在网站上公示，公示的内容包括补贴领取人的姓名、居住城市、补贴类型和额度，公示期为2年。

2 2014-2020年欧盟共同农业政策中期实施成效

2018年12月欧盟委员会向欧盟议会和欧盟理事会递交了共同农业政策实施中期评估报告。该报告是欧盟委员会在共同监管评估框架（Common Monitoring and Evaluation Framework）下对2014-2018年共同农业政策的实施的效果做的全面评估，具体内容包括如下。

2.1 粮食生产方面

一方面，共同农业政策继续深化市场改革，欧盟市场主要农产品价格和世界市场农产品价格进一步缩小，从2007年的高40%下降至2017年的13%。欧盟农产品出口近10年翻倍增长，占世界农产品出口的17%，2017年达到1380亿欧元，同年农产品贸易顺差为210亿欧元，比2007年的贸易逆差增长了约280亿欧元。另一方面，市场开放度进一步提升，2017年欧盟农产品进口达1170亿欧元，比2007年增加了51%。共同农业政策虽然取消了出口补贴，但第一支柱仍保留部分市场干预措施，为欧盟农产品市场提供了托底保护，减小了国际农产品价格的波动对欧盟内部农产品的影响，2015-2017年欧盟成员国小麦的价格波动率为6.8%，而国际市场同一时期的价格波动率为10%。

2.2 农业收入方面

平均直接收入补贴逐年上升，2016年平均直接收入补贴约为6100欧元·人-1，2017年升至约6300欧元·人-1，2018年约为6500欧元·人-1。在牛、羊和橄榄等领域以及部分自然条件欠佳地区，共同农业政策补贴仍是农民的重要收入来源。农场规模的大小决定了领取直接收入补贴的多少[13]，据欧盟2018年统计数据[14]，领取补贴额度低于1250欧元的农民比例呈逐年下降趋势，从2005年的63%降至2018年的48%，占总直接收入补贴额的4%;领取额度介于1250～5000欧元区间的人数明显上升，从2005年的19%上升到2018年的28%，占总直接收入补贴额的11%;领取额度介于5000～10万欧元区间的人数占23.5%，占总直接收入补贴额的68.7%;领取补贴超过10万欧元的大农场主占农民总人数的0.5%，占总直接收入补贴额的16.3%。究其原因，由于共同农业政策收入补贴设置的初衷是为了取代价格支持政策，大型农场因价格支持政策的取消所受的损失更大，因此获得的直接收入补贴额也更高。然而，近年来直接收入补贴的补偿属性正在减弱，逐渐成为保证农业稳定的托底收入政策，积极维持着欧盟农业的发展。

2.3 自然环境保护方面

2016年90%的受补贴农业用地遵守了交叉遵从机制，70%的受补贴农业用地获得绿色补贴，农业碳排放量占总碳排放量的比例从1990年的20%下降至2016年的12%。根据经济合作与发展组织估计，2014-2018年共同农业政策共投入1028亿欧元用于改善农业对气候的影响问题，对气候向好变化的贡献率约为26%，此外，欧盟共同農业政策改革也要求各成员国2014年开始将第二支柱至少30%的预算用于应对气候变化和其他环境问题。

2.4 地区均衡发展方面

农业生产者占2016年农村就业人口的13.5%，农村地区就业率稳步提高，从2011年的62.5%升至2016年的66%。共同农业政策直接收入补贴惠及700万农民，占欧盟农业总人口的65%。发放青年补贴3.52亿欧元，受益31.2万青年农民，有效增加了青年农民队伍数量。9个成员国（除葡萄牙）共发放重新分配补贴16亿欧元，惠及180万农民。2016年第二支柱农村发展政策中基础设施投资使900万农民受益。农民年均收入占其他人群收入比由2010的32%上升至2016年的47%，但农民收入仍显著低于其他人群收入。得益于共同农业政策，欧洲农村贫困率也从2011年的29%下降至2016年的26%。

在欧盟共同农业政策执行的2014-2018年间，农业政策在稳定农产品供给;保障农产品价格;提升农业生产效率;增加农民收入;提高资金使用效率;保护自然环境和促进地区均衡发展方面都起到了积极的作用。但是，共同农业政策也存在一些尚待解决的问题，如收入补贴政策过于集中，忽视了占农民大多数的小农户的利益;在遵守国际贸易的基本规则下，应对不合理的贸易保护主义和抗风险能力有待加强;申请绿色补贴政策的行政流程过于复杂，增加了农民负担;加入农业生产的青年农民后劲不足，农业技能培训方面投入有限等。

3 欧盟共同农业政策对我国农业发展的启示

3.1 扩大农业产业的支持范围

共同农业政策中的共同市场措施对农业产业的支持包括对内政策和对外政策2个方面，共涉及23种农产品，通过对内制定保护价，对外利用关税等手段来保护和发展关系民生的农业产业。而我国的农业产业支持政策主要集中在水稻、小麦、玉米等粮食作物，对其他农产品的支持政策和生产引导相对较少，使得从事其他农业生产的合作社或者个人承担较大的生产风险，如果生产失败就会造成巨大损失，易给大家造成投资农业容易失败，失败一次就彻底失去机会的负面印象，使得越来越多的企业或个人不敢涉足农业。因此应加强对除主要农产品生产以外的其他农业生产的引导和扶持，合理利用WTO等国际规则制定政策，通过农业供给侧改革等措施来扩大农业支持的范围，改进优惠补贴方式，全方位地推进农业各生产领域的健康发展。

3.2 改革补贴方式引导绿色农业发展

在直接收入补贴方面，欧盟共同农业政策将直接收入补贴绝大部分与生产脱钩，以强化环境友好型农业生产，支持绿色农业发展、支持欠发达地区农业生产。随着环保意识的增强，越来越多的人开始认识到农业生产对环境造成的负面效益开始影响人们的生活。农业可持续发展的要求使得发展绿色、低耗、高效的农业成为必由之路，农业管理部门已经提出农业“双减”战略目标，但还缺乏国家层面对农业生产环境保护方面的支持政策。并且，在国家提出碳中和战略目标后，农业生产如何与之更好结合，需要制定更科学合理的农业引导和支持政策。综上，应围绕实施乡村振兴战略总体要求，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，探索改革补贴方式，助力农业绿色高质量发展。

3.3 制定政策鼓励更多青年人才从事农业生产

欧盟共同农业政策对直接收入补贴进行改革，鼓励农业就业，解决农业生产者老龄化问题。近年来我国的城镇化进程极大地促进了农村生产力的转移，农业生产从分散的家庭年产承包制逐渐过渡到相对集中的生产大户或者合作社经营，规模化生产提高了生产力，但也导致部分农村土地无人耕种，出现农村空心化，新生代农民务农意愿普遍较低和生产者年龄结构老龄化的困境。参考欧盟共同农业政策的直接收入补贴政策，2014-2020年的共同农业政策将直接补贴的2%用于补贴青年农民，并且在下一周期这一比例预计会上升至3%。因此我国也需要通过制定有针对性的政策，吸引和鼓励青年人才从事农业生产，提升农业生产者的社会地位和社会认同感，增强农业生产者的产业精神和自豪感，增加农业生产者的收入提高获得感，以解决农业生产越来越缺少劳动力的困境。

3.4 推进社会资本投入乡村振兴事业并提高资金使用效率

通过对2014-2020年欧盟共同农业政策四大支持政策解读，可以较清晰地看出欧盟对未来农业发展的引导方向和未来农业发展面临的主要矛盾及解决方案。欧盟共同农业政策的农村发展目标与我国目前正在实施的乡村振兴目标基本一致，都是系统性地支持乡村的现代化全面发展。随着2020年我国脱贫攻坚全面完成，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，国家出台了系列支持乡村振兴的法律和政策，并提出“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”的百年奋斗目标，一方面要持续加大政府资金投入，参考欧洲农业发展基金的6项优先级发展项目，在资金使用方面重视资金的使用效率，把有限的资源投入到广大的农村中，以绿色可持续发展为导向，提高农业补贴政策的引导性和精准性;另一方面，要积极引导民间资本和金融机构成立类似欧洲农业发展基金的金融机构，引导社会资金投入到农村事业中支持乡村振兴。

4 结语

综上所述，我国作为农业生产大国，地区农业发展水平差异较大，面对国内产业发展形势和国际贸易规则要求，国家在制定农业支持政策的过程中需要综合考虑的因素错综复杂。在遵守国际规则的框架下，国外发达国家经济体类似欧盟共同农业政策相关的农业支持政策，对制定精准的农业补贴政策，引导农业发展方向，建立健全与乡村振兴相适应的农业支持体系，提升我国农业政策的支持效率具有一定参考价值。进入新的历史发展阶段，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，根据国情和农情发生的新变化，始终抓好粮食供给安全不放松，提高农民收入和生活水平不放松，提升农产品产量和质量不放松，改善农村居住环境和生产环境不放松，通过财税政策、金融政策、惠农政策等长期稳定地对农村、农业和农民进行扶持，来保障国家粮食安全、农产品供给、农民增收和促进农村发展。

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（責任编辑：陈文静）

收稿日期：2021-11-22

作者简介：卢璇屹，女，1988年生，硕士，讲师，主要从事欧盟政策、中欧关系研究。