浅谈《城市民族工作条例》

常梦帆

摘 要：随着少数民族人口的流动，人口散居化业已成为常态。城市民族工作法治化的推进，《城市民族工作条例》已然不能适应现在的城市民族工作环境。随着铸牢中华民族共同体意识的加强，互嵌式社区的构建，《城市民族工作条例》需进行进一步的修改。本文从《城市民族工作条例》的历史发展以及落实等角度分析当前《城市民族工作条例》的现状，以期促进该条例的修改。

关键词：《城市民族工作条例》;落实;修订

一、《城市民族工作条例》的历史发展

1979年，中共中央国务院批准了《国家民委党组关于做好散杂居少数民族工作的报告》，1989年黑龙江省颁布实施了《黑龙江省城市民族工作条例》。其为制定全国性的城市民族工作条例提供了宝贵经验。在《城市民族工作条例》颁布之前，全国少数民族城市工作的发展很不平衡，整个城市民族工作还比较薄弱，还处于无法可依，无章可循的状态。

正是在这样的背景下，从起草制定到颁布实施，经历了8年的时间，1993年8月29日日经国务院批准，国家民族事务委员会于9月15日发布施行了《城市民族工作条例》。《城市民族工作条例》颁布后，各地结合实际，制定了指向更为明确、执行更为简便的地方法规，城市民族工作逐步走上法治轨道。在当时的历史背景和社会状态下，《城市民族工作条例》对于城市民族工作的开展起到了巨大的规范和推动作用。

随着城镇化的推进，少数民族人口逐步涌向城市，民族交往和互动越发频繁。在此交往过程中，少数民族权益受到侵害的现象越来越多，与此同时对民族关系的和谐发展提出了新的挑战。新情况的出现，对《城市民族工作条例》提出了更多新的需求。从2006年起，国家民委正式启动条例的修改工作，2009年至2016年连续八年列入国务院立法计划。

在2014年9月的中央民族工作会议和2016年的全国城市民族工作会议中，会议提出此时正处于各民族区域大流动的活跃期，要坚持中国特色解决民族问题的正确道路，依法管理城市民族事务，以保障各民族合法权益为核心，以做好少数民族流动人口服务管理为重点，以推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境为抓手，推进城市民族工作制度化、规范化、精细化，切实加强各民族交往交流交融。

在此背景下，2016年国务院法制办正式就修改城市民族工作条例公开征求意见，标志着这部已经颁布施行23年的《城市民族工作条例》进入了实质性修订阶段。此次条例修订主要吸收了中央民族工作会议、全国城市民族工作会议精神，同时修改现行条例中一些过时和不适应社会主义市场经济发展的内容，但修改《城市民族工作条例》的征求意见发出之后，社会反响很大，其中反对的声音较为强烈。至此，修改《城市民族工作条例》的进程一直处在被搁置的状态，《城市民族工作条例》也没有进行新的修改。

二、《城市民族工作条例》在各省市的落实

1993年颁布的《城市民族工作条例》规定了开展城市民族工作所遵循的原则以及对各省市的民族地区提供经济扶持、文化保护、就业保障、人才培养、教育支持等内容，各省市的城市民族工作也依此展开。各省市对条例的落实情况可以大致分为三个阶段，起步探索阶段、调整发展阶段和创新推进阶段。

第一阶段：起步探索。在城市民族工作起步阶段主要体现为各省市依据《宪法》、《民族区域自治法》和《城市民族工作条例》，从本省少数民族的特点出发，制定一系列具体的政策和措施。建立和恢复民族事务管理机构，全面宣传党的民族平等政策，贯彻执行党和国家关于少数民族工作的方针、政策，管理民族事务，使各民族在党的领导下，走上了社会主义道路，推动民族地区各项事业的加速发展。在这一阶段，各省的城市民族工作的重心主要集中于在各省市民族地区的经濟发展以及对世居少数民族地区的群体的权益保障，通过对民族地区的政策支持，推动民族地区经济的快速发展。

第二阶段：调整发展。随着改革开放的推进，城市民族工作也慢慢进入到了调整发展阶段。此阶段城市民族工作重心不仅集中在积极扶持少数民族和民族地区经济社会发展，中后期还面临着流动进入城市中的少数民族群体的权益保障问题。城市民族工作在这一阶段开始逐步走向法制化轨道，部分省市发布了民族工作条例，例如山东省通过了第一部全省性的地方民族法规——《山东省民族工作条例》，《陕西省民族工作条例》之后也开始实施，基于条例依法处理民族问题的理念在广大干部群众中树立起来。“全面实现小康，一个民族都不能少，一个都不能掉队”的征程中，各省市从财力、物力、智力等方面支持民族乡和民族聚居村组的经济发展，把扶持少数民族脱贫纳入扶贫开发的总体规划中统筹推进。

经济的飞速发展，越来越多的少数民族群众随着打工潮进入到城市，汉族与少数民族以及不同少数民族之间民的交往交流开始频繁，各省市的城市民族工作开始面临新的问题。

第三阶段：创新推进。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，城市民族工作进入到了创新发展阶段，各省市的城市民族工作思路由分类式管理向嵌入式治理转变，政策导向由优先优惠为主向推进基本公共服务均等化转变，着眼点由解决“留下来”向“融进来”转变。各省市也逐步形成自己特有的流动人口管理模式，依托社区推进城市民族工作，建立少数民族流动人口服务站，全省开展民族文化宣传活动，设立特定的月份作为民族团结文化宣传月，让市民更多地了解少数民族的风俗习惯，让更多的少数民族群体了解相关政策法规，遵守法律更好地维护自己合法权益。搭建汉族与少数民族交流的平台，增强汉族与少数民族之间交往交流。

三、《城市民族工作条例》的现实性分析

（一）修改的必要性客观存在

《城市民族工作条例》已经不能满足当今全国各地城市民族工作的需要，经济发展推动着客观环境的变化，《城市民族工作条例》立法之时所要解决的问题发生了改变，少数民族流动人口的涌入对城市民族工作提出的巨大挑战已经从“进的来”“留得下”的需求转变为“呆的住”且能“过得好”。各省市的城市民族工作都面临着无法可依的状况，在推进国家治理体系法治化的大背景之下，城市民族工作的法治化对《城市民族工作条例》提出了修改的需求。《城市民族工作条例》一方面对城市少数民族流动人口的权益保障至关重要，另一方面对与民族关系的和谐发展以及城市的现代化建设都是及其重要的。我国当前面临着从“传统地域社会”向“城市移民社会的转变”，这就使得地域性的行政管理在逐渐向流动性的城市民族工作法治化转变。从民族区域自治地方流动进入城市的少数民族，在无法享有聚居地区文化、语言、经济活动方面的自治权或扶持措施的同时，在公民权利的实现方面，有时因各种原因，会出现受损的情况。例如，在城市当中，有时会面临当地居民或相关机构因不了解，误解、或基于刻板印象的民族歧视、排斥，其公民权利受到损害，因此，需要一些有力的理论支持与法律救济。城市中的流动少数民族既需要一些法律法规的规范和协助以免于公民权利受损，也需要法律法规的保障以防止其他各方面权利流失。

其次，城市民族工作的进行需要《城市民族工作条例》对其做出规范，近年来各省市已经通过实践形成了自己的管理模式，例如“宁波模式”“武汉模式”“上海模式”等。现有的《城市民族工作条例》似乎对这些新的管理模式已经无法起到调整作用，城市民族工作在创新推进的同时也要防止其权利滥用。对于近年来各省市的城市民族工作治理模式可以进行归纳整理以及调研，将优秀的治理模式可以概括吸纳到《城市民族工作条例》中，进而可以规范各省市的城市民族工作。

（二）反对修改的呼声众多，修改的进程无法推进

国务院关于《城市民族工作条例》的修改意见一经出台，就遭到社会各界的反对。反对的声音不仅仅针对的是修改的条例，而且提出废止《城市民族工作条例》的呼声也是居高不下，其中大部分反对者认为《城市民族工作条例》的修改违背了公民权利的平等，特权化严重。部分学者认为，反对的声音主要源于长期以来的针对少数民族工作进行质疑的陈旧思路，即一种较为典型的对少数人、少数人群体、少数民族的权利的质疑，这种质疑反映出社会各界对于少数民族权利保障的法理认识不足，对我国多民族国情下民族问题重要性的认识不够，尤其是对我国治理现代化大趋势下我国社会转型及社会结构的巨大转变认识不足，对城市治理、城市民族工作的价值、意义和重要性认识不足。究其本源，依然是国内针对城市民族问题、城市民族工作的理论资源准备不足，理论论述不够。

对少数民族流动人口的权益保障不必然与公民权利的平等性相冲突，我们在谈及公民权利的平等性时，并不是公民权利的绝对平等，而是差异性的公民权利的平等，否则将会导致形式公平而不是实质公平。反而，《城市民族工作条例》及其修订正是基于對公民权利平等性的实质性保护这一角度出发，对不同群体进行差异性地对待，从而实现实质公平。《城市民族工作条例》正是从这一角度维护弱势群体的合法权利来实现平等，进而更好地维护民族团结、促进社会和谐发展的角度，推动城市民族工作的法治化治理。

参考文献：

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[2]崔清新.依法加强和改进城市民族工作—国家民委有关负责人解读《城市民族工作条例 （ 征求意见稿 ）》

[3]周少青.修改完善《城市民族工作条例》确有必要[J].中国民族报，2016（7）