家庭教育立法中国家义务的法律规制及实现路径

杨乐

关键词家庭教育 未成年人 受教育权 国家义务

受教育权是基本人权，其权利主体涵盖所有人的所有时空领域，未成年人的家庭教育是受教育权的重要组成部分。家庭教育是国民教育的基础，对未成年人的人格形成、习惯养成、个性发展等具有原生性和终身性的影响。随着我国学校教育的迅速扩张以及家庭结构的巨大变化，留守儿童等特殊未成年人群体日益扩大，使得作为家庭教育主体的父母在未成年人德育教化方面缺位或弱化。此外，部分家长履行教育职责意识不强，教育方法简单，特别是缺乏外部环境的有力支持，导致未成年人在家庭教育中的受教育权长期被忽视、游离在受教育权法律保障的边缘，国家义务保障也呈现虚化的状态。为促进受教育权从法定权利转化为现实权利，国家应通过家庭教育立法拓宽未成年人受教育权的内涵与外延，通过行政措施为未成年人提供公平有质量的家庭教育供给，通过司法保障未成年人在家庭教育中的受教育权。为此，本文尝试从基本权利功能理论出发，运用法释义学的方法阐释家庭教育中未成年人受教育权的权能以及相对应的国家义务，为家庭教育立法、行政和司法保障提供依据。

一、家庭教育中未成年人受教育权及国家义务的法理基础

从终身教育的视角看，受教育权包括公民接受正規教育和非正规教育、正式教育和非正式教育的权利。这不仅包含学校教育和社会教育，也包括家庭教育。根据基本权利功能理论，将未成年人在家庭教育中受教育权纳入受教育权的范畴，作为基本权利由国家提供法律保护，是国家应履行的义务。

1.现有法律依据及存在问题

国际法和我国宪法规定，受教育权是基本人权，国家应承担受教育权的保障义务，为受教育权提供最基础、最底线的制度保障和基本教育条件保障。

从国际法层面看，最早规定公民受教育权的是1919年德国的魏玛宪法，该法第120条规定：“养育子女，完成其肉体、精神及社会能力，为父母的最高义务，且为其自然的权利”。① 由《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利与政治权利国际公约》三部文件构成的国际人权宪章明确受教育权是人人享有的权利，并规定国家要保障公民平等受教育的权利。在此基础上，《儿童权利公约》进一步明确儿童的基本权利，即生存权、发展权、受保护权、参与权，并要求缔约国采取一切适当措施保障本国儿童受教育的权利。

从我国宪法层面看，在公民的基本权利与义务中既赋予了未成年子女享受家庭教育的权利，也规定了父母对未成年子女家庭教育的义务。如《中华人民共和国宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这里的受教育权理应包括未成年人接受家庭教育的权利。由于权利和义务的相互性，要保证未成年人的受教育权，国家就需要对受教育权的实现履行保护义务，保障未成年人受家庭教育的权利也是题中之义。第49条规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务。”其中，父母对未成年子女承担教育义务，既包含父母保证子女接受国家义务教育的义务，也包含父母对子女的教育义务，这里的教育即是家庭教育;与父母教育未成年子女的义务相对应，未成年人有接受父母家庭教育的权利。而父母要履行家庭教育的义务，理应从国家层面得到帮助和救济，这也是终身教育的重要内容。

从其他法律条款看，2015年修订的《中华人民共和国教育法》第9条明确提出受教育权具有普遍性、平等性，第11条规定了国家在促进教育公平、推动教育均衡发展、提高教育质量等方面的职责，第50条规定了家长和学校合作为受教育者提供必要的教育条件。2020年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第5条明确国家、社会、学校、家庭作为未成年人受教育权的义务主体，第82条规定政府将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系。

上述法律虽然指出了未成年人受教育权的强制性、平等性和国家应履行的义务，但零散且不详尽，缺乏系统性和完备性。宪法只是原则性地规定了公民有受教育的权利，但将受教育权这项基本权利具体化的过程中，需要通过立法确定受教育权的范围、标准、义务主体和救济办法等，受教育权才能真正实现。目前我国还没有制定专门的法律来保障未成年人在家庭教育中的受教育权以及规定具体的国家义务。

2.基本权利功能理论依据

基本权利功能理论是一种从宪法规定的基本权利出发建构部门法律制度的有效方法。② 该理论认为，宪法规定的受教育权是公民的基本权利，具有自由权和社会权的双重权利性质。③ 其中，自由权属性体现了第一代人权，国家的职能在于保护个人自由;④社会权属性体现了第二代人权，要求国家通过主动积极的社会措施给受教育权的实现提供必要的物质条件。⑤ 在双重权利性质的基础上形成了受教育权的功能体系，即防御权功能、客观价值秩序功能、受益权功能。⑥

基于“基本权利—国家义务”的分析框架，公民权利决定国家权力，国家权力决定国家义务。⑦ 国家是保障基本权利的主体，国家义务是实现和保障公民基本权利最直接、最根本的保障因素。⑧ 每项基本权利功能都对应着不同层次的国家义务。防御权功能体现了受教育权的自由权属性，要求国家履行尊重和保护的义务，保障基本权利不受干涉和侵犯;客观价值秩序功能和受益权功能体现了受教育权的社会权属性，要求国家为实现基本权利承担积极的保护义务和给付义务，提供所需要的物质和条件，从而确保家庭教育中未成年人受教育权权能的有效实现（见图1）。

二、家庭教育中未成年人受教育权的权能

受教育权主要规范受教育的主体享受什么样的权利以及如何享有。经过多年探索，我国大部分学者将“受教育权”界定为公民从国家获得均等的受教育条件和机会的权利。① 这里强调受教育权的义务主体是国家，但却忽略了家庭、学校、社会的作用。申素平认为，受教育权有广义和狭义两种用法，狭义的受教育权仅指“接受教育的权利”，而广义的用法还包括教的权利和选择教育的自由。② 家庭教育是基于亲权的教育，受教育权的主体是未成年人，国家、家庭、学校和社会是共同义务主体，其中家长是实施家庭教育的第一责任人，国家则通过监督家长履责和为家长提供家庭教育指导服务，间接地保障未成年人享有家庭教育的权利。根据权利推定原则，③家庭教育中未成年人受教育权应包括未成年人从家庭获得受教育的权利、家长教育子女的权利和选择家庭教育的自由。这其中包含两方面的权利，也体现了受教育权的双重权利性质：一是受教育自由权，即未成年人从家庭获得受教育机会、参与家庭教育和家长选择家庭教育的权利;二是受教育社会权，即家长为教育子女获得国家提供家庭教育指导服务的权利。因此，根据基本权利功能理论，研究受教育权的多层次子权利，阐释家庭教育中未成年人受教育权的具体权能，才能更好地保障受教育权的实现。

1.防御权功能下未成年人受教育权的权能

防御权功能体现了受教育权的自由权性质，即未成年人为了自身生存和发展的需要，向往以适当的方式接受家庭教育，体现了未成年人在接受家庭教育方面的主观意志和行动自由，抵御任何组织和个人的干预。在防御权功能下，未成年人在家庭教育中受教育权的权能主要包括家庭教育享有权、选择权和参与权。

（1）享有权。未成年人基于自身成长和发展的需要，有权利要求获得家庭教育的机会。在家庭教育活动中，未成年人是受教育的主体，父母或其他监护人作为家庭教育的实施主体，承担对未成年人监护和教育的直接责任。在受教育过程中，如果家长或者其他义务主体的权利超越了法律界限，侵害了未成年人的家庭教育享有权，未成年人有抵御侵害的权利。

（2）选择权。基于个体发展的丰富性和多样性需求，未成年人有选择家庭教育内容和方式的权利，主要指接受什么样的教育，由谁教育和如何教育。由于未成年人的心智和行为能力尚未健全，不能完全自主地做出选择，因此，其选择权主要由家长代为行使。《世界人权宣言》赋予父母“优先选择之权”，在家庭教育中父母的教育選择权源于父母的教育自由，即为保护未成年子女的基本受教育权利而享有的为子女选择教育的自由。但父母的选择权必须以通过适时适当征询等方式尊重未成年人选择权为基础。

（3）参与权。未成年人自出生开始就有参与家庭生活的管理与决策的权利，对涉及自身利益的事件发表意见、享有言论自由权。联合国《儿童权利公约》将尊重儿童意见或儿童参与作为四项普遍性原则之一;我国《未成年人保护法》第19条规定家长应适时适当征询未成年人的意见。未成年人接受家庭教育的过程不是简单被动地接受或片面地外化，而是主动参与、全方位的内化过程。家庭教育具有互动性，关注孩子在受到父母教育的同时对父母施加的反馈作用。① 在家庭教育中父母应根据未成年人不同阶段的发展特点，适当增加其参与家庭教育的范围，使其自由充分地发展自身潜能，养成独立判断的能力和完整的人格。

2.客观价值秩序功能下未成年人受教育权的权能

未成年人受教育权实现的程度主要依赖于家长对未成年人的认知水平，在与家庭成员和外界的冲突对抗中，其受教育权容易受到侵害。作为基本权力的受教育权具有客观价值秩序功能，要求国家运用一切可能和必要的手段，对未成年人在家庭教育中的受教育权提供保护，免受第三方私权利的不当侵害，其中包括制度性保障功能、组织与程序保障功能。② 制度性保障功能要求国家立法机关建立和维护有利于未成年人受教育实现的各种法律和制度，明确受教育权的具体内涵，以保障未成年人受教育权的实现;组织与程序保障功能要求国家提供家庭教育法定的组织和程序上的保障，规定未成年人受教育权受到侵犯时如何寻求救济，从而使相应公权主体承担组织和程序上的具体义务。

3.受益权功能下未成年人受教育权的权能

受益权功能是一种请求权功能，源于受教育权的社会权性质，指公民基本权利所具有的请求国家作为某种行为，从而享受一定利益的功能。受益权功能要求国家积极作为，为受教育权的实现提供一定的物质利益或者服务行为。在受益权功能下，未成年人在家庭教育中的受教育权主要体现为家庭教育条件建设请求权、家庭教育条件利用权和获得家庭教育资助权。

（1）家庭教育条件建设请求权。家庭教育具有准公共服务产品的性质，国家已明确将家庭教育指导服务纳入公共服务体系建设。未成年人为实现在家庭教育中的受教育权，享有父母给予的科学合理的家庭教育，有权利要求国家根据现实情况提供必要的家庭教育指导服务的条件，包括建设普及家庭教育知识的场所、设施、书籍、师资、课程等。

（2）家庭教育条件利用权。未成年人有选择家庭教育内容和方式的权利，这种选择权由家长代为行使，家长为提高家庭教育的质量，有权利用国家现有的家庭教育指导服务条件，如参与政府在学校、社区开设的家长学校、家长委员会、家庭教育指导服务站，获取家庭教育相关的知识辅导、咨询服务和网络信息等。

（3）获得家庭教育资助权。家庭教育是一项社会公共事业，每个家庭根据自身需要选择不同形式和标准的家庭教育服务，但由于我国家庭教育发展的不平衡不充分，为确保未成年人接受公平且有质量的家庭教育，国家需要投入一定的经费和物资，尤其是对贫困家庭、留守儿童家庭等特殊群体，更需要予以政策、资金等方面的倾斜和照顾，提供普惠性、兜底性的资助和服务。

中国共产党十九届五中全会强调“十四五”期间将构建高质量的教育体系，必然要建立覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，通过指导家长正当地履行教育权从而保障未成年人在家庭教育中的受教育权。

三、家庭教育立法中国家义务的法律规制及实现路径

根据家庭教育中未成年人受教育权的权能，相应的国家义务可以分为三种层次类型：国家不予侵犯的尊重义务（基于防御权功能）、国家竭尽所能促成受教育权实现的保护义务（基于客观价值秩序功能）、请求国家积极作为的给付义务（基于受益权功能）。从国家义务的实现主体看，国家义务需要由立法机关、行政机关和司法机关依照各自职责分工、相互协作配合共同完成，才能将未成年人受教育权从法定权利转化为现实权利。

1.国家尊重义务

国家尊重义务是指国家严格遵守法律法规保护公民自由权，不干预、不妨碍公民正当的自由行为而履行的最基本的国家义务。家庭教育是一种源于天然亲权关系的教育，具有个性化和多样性的特征，对于家长如何教育以及未成年人如何参与都具有很强的主动性和自由性，国家履行对未成年人受教育权的尊重义务主要通过尊重未成年人家庭教育选择权、参与权来实现，在一般情况下国家不予以直接干涉。

（1）尊重未成年人家庭教育选择权。国家教育出现之前家庭教育就有浓厚的自由教育色彩，每个家庭都有独特的教育子女的方式，父母有根据自己意愿在合理范围内优先选择家庭教育的内容、种类和形式的权利。我国古代就有《颜氏家训》《朱子家训》等家规家训，但这种权利必须符合国家对未成年人教育的基本要求，遵循未成年人的身心发展规律。为此，国家要尊重不同家庭模式下的教育选择，根据未成年人所处的教育阶段，如学前教育、初等教育、中等教育阶段，围绕德智体美劳育人目标的五个方面，明确每个阶段未成年人身心发展的特点和家庭教育的重点，为家长提供家庭教育的参考内容和方法指引。

（2）尊重未成年人家庭教育参与权。2018年全国家庭教育调研报告中显示，中国家庭的亲子关系、溝通交流和儿童自主性、参与性有待提高，仍存在参与机会少、参与领域有限、参与程度不深入等问题。① 因此，国家在制定家庭教育法律政策时应充分尊重未成年人在家庭教育中的主动性和参与性，保障未成年人积极参与家庭教育的权利。

2.国家保护义务

国家保护义务是指国家以积极作为的方式，避免公民的基本权利遭受第三方的侵害，并对侵害行为进行必要的惩罚和救济的义务。保护义务并非直接实现未成年人的受教育权，而是为实现受教育权创造普遍的条件。② 在家庭教育中，国家保护义务就是国家应保护未成年人受到良好的家庭教育，避免受到不正当的家庭教育的伤害，并创造条件促进其实现。一方面，由于家长责任意识不到位主动放弃家庭教育权，父母因外出务工等原因难以正常履行对未成年子女的教育义务，导致“养而不教”“爱而不教”问题;另一方面，个别家长在家庭教育中存在着暴力或歧视行为，严重侵害了未成年人的受教育权。国家应通过立法、行政和司法途径对家庭教育中未成年人受教育权提供制度性保障、组织和程序保障。

（1）立法保护路径。立法者对国家保护义务的履行负有首要责任，是实现保护义务的优先承担者。③ 国家只有建立家庭教育的法律法规，规范各主体的权利义务关系和法律责任，才能实现对未成年人受教育权的法律保护。首先，要积极推进家庭教育立法进程。目前我国尚未出台专门化、系统化的家庭教育法，涉及家庭教育的条款大多分散于未成年人保护法、义务教育法等法律政策和个别地方性法规中，虽然在一定程度上推动了家庭教育事业的发展，但一些体制机制的问题仍没有在顶层设计中得到解决。为此，全国人大已将家庭教育立法列入2021年立法计划，与此同时各省也应积极推动立法进程，建立多层次的法律保障体系，保障未成年人在家庭教育中的受教育权。其次，立法要明确家庭教育的主管部门和组织机构，建立由政府主导的家庭教育联席会议制度，赋予主管部门相应的权力和资源，明确成员单位的职责权限，形成政府牵头、社会参与的治理格局。再次，立法要规制家长、学校、政府、社会各主体的权利义务关系以及所需承担的法律责任，厘清各自的权利边界，规范行为方式，避免因权利不清或过度干涉而侵犯未成年人的受教育权;国家要监督家长履行家庭教育职责，限制或禁止家长忽视、虐待未成年子女等不当行为，保护未成年人的受教育权。

（2）行政辅助路径。行政机关对公民负有积极地排除妨害或救济被侵害的保护义务。家庭教育中，未成年人受教育权需要通过家长实施正确的家庭教育来实现，而家长的教育观念和行为则需要政府和社会提供家庭教育指导服务。因此，行政保护主要体现为国家行政机关依法对家庭教育事务进行计划、决策、组织、执行、管理和监督等程序性活动。其任务是执行立法机关规定的行政行为，提供市场不能提供的家庭教育指导服务资源，并保障公平公正。一是依法履行保护行政的义务。保护行政义务主要体现为国家行政机关根据家庭教育的相关法律，建立有普遍约束力的行为规则，并采取相关措施，保障未成年人受教育权免受第三方阻碍和侵害。① 比如，对不履行或不当履行家庭教育义务的父母或其他监护人，行政机关要依法对其进行训诫教育或强制其接受家庭教育指导等。二是依法履行对特殊困境未成年人的行政救济义务。教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体。② 针对留守、流动、贫困、残疾、事实无人抚养等特殊困境的未成年人，国家应强化分类指导和支持，建立关爱救助机制，有计划地组织优质家庭教育资源向农村地区、贫困地区、少数民族地区倾斜，提供普惠性、常态化、多元化、精准化的家庭教育指导和帮助，向常年外出务工的父母提供与未成年子女团聚的保障措施和福利制度。三是依托第三方机构依法履行家庭教育评估和监管义务。建立家庭教育工作评估指标体系，设立家庭教育专门监管和评估机构，对各义务主体的责任落实情况进行督导评估，评定家庭教育的质量，避免其履行义务中的主观性和随意性。

（3）司法保障路径。家庭教育中受教育权的司法保护，主要指法院对违反法律的家庭教育责任主体依法进行追责，对受侵害的未成年人实施法律救济。根据侵犯受教育权产生的不同责任，可以把家庭教育司法保障主要分为民事诉讼救济和行政诉讼救济。一是民事诉讼救济。平等主体之间的受教育权纠纷可以依据宪法基本权利“对第三者效力”理论直接援引宪法关于受教育权的规定，也可根据《中华人民共和国教育法》第81条规定，由双方提起民事诉讼予以解决。当受教育者受到行政机关和公立学校以外其他平等主体的侵害时，未成年人可以向所在学校、居委会、村委会等寻求救济，相关部门应向其提供法律援助，并由其代理人向法院提起民事诉讼;对拒不履行义务或严重侵犯未成年人受教育权的父母或其他监护人，法院可以强制其接受家庭教育指导，甚至依法出具人身保护令或撤销监护人资格。二是行政诉讼救济。依照新《中华人民共和国行政诉讼法》，未成年人受教育权受到侵害可以申请行政诉讼救济。“在行政法关系中，受教育权主要体现为请求权能。它保障公民在自身未能享有或未能公平享有法律规定的由政府提供的公共教育资源时，具有对政府主张其行政不作为或者行政作为不当的能力。”③对从事家庭教育的管理部门及工作人员的渎职行为，可由上级机关及主管部门责令改正，情节严重的追究其主管人员和直接负责人的行政责任;对学校违法违规开展家庭教育指导的行为，可由教育行政部门联合相关部门，视情节轻重，责令改正，并对主管人员和直接责任人给予处分;对违法违规举办家庭教育活动的社会机构，视情节轻重，可按照管理权限由有关主管部门追究其法律责任;对于资质差、质量低的机构给予警告，对于非法经营的机构可依法吊销执照、注销资质。

3.国家给付义务

给付义务是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务，是公民自由权向社会权延伸过程中产生的国家义务，也是国家义务的核心组成部分。④ 根据受益权功能，未成年人可以申请国家为其提供必要的家庭教育设施和条件，国家应当履行相应的给付义务。国家给付义务包括物质性给付、服务性给付和制度性给付。⑤ 现阶段，我国家庭教育已从传统的教育模式向服务模式转变，需要国家提供充分的外部条件，对家长和教育者提供科学的指导服务，以确保未成年人受教育权的实现。家庭教育的国家给付义务是最高层次、最难实现的义务，不仅需要立法机关参与，也需要强大的财政支持，是家庭教育立法、行政、司法的重点和难点。