完善新时代民生财政保障制度

庞庆明

习近平总书记强调：“我们的目标很宏伟，但也很朴素，归根到底就是让全体中国人都过上更好的日子。”“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，扭住突出民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。”完善民生财政保障制度则是扭住突出民生难题的重要一环。新时代民生财政坚持民生普惠的目标导向、绿色生产的问题导向和全面脱贫的结果导向。进一步完善民生财政保障制度，既要“顶天”和“立地”，也要优化中观布局，还要做好“加”“减”“乘”“除”相关制度建设。

完善民生财政保障制度具有显著的战略意义

习近平总书记讲到：“面对复杂的国内外经济形势，要把保障和改善民生紧紧抓在手上，切实托住这个底。”以现代化的民生财政保障制度为支撑的再分配政策，致力于经济效率与社会公平相统一，并将这种统一寓于社会主义国家经济治理能力现代化建设、新的社会主要矛盾解决、“两个一百年”奋斗目标实现的具体历史进程中，因而有着显著的战略意义。

完善民生财政保障制度是国家经济治理能力现代化的应有之义。民生财政保障制度涉及民生财政支出比例和公共权力使用宗旨，背后折射的是国家经济治理体系的完善程度和建设水平。如果民生财政保障制度设计及执行错位、越位、缺位，极易使既得利益集团掌控大部分社会财富和资源，而处于社会底层的弱势群体则日渐庞大，进而引起社会群体之间的严重对立乃至社会有机体的骤然断裂，并使财富和收入分配不公的经济现状不仅难以有效治理，反而将会进一步恶化，最终影响中国特色社会主义事业的兴旺发达以及国家的长治久安。

完善民生财政保障制度是解决当前社会主要矛盾的必要途径。新时代人民群众对更公平的教育、更稳定的就业、更丰厚的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件和更优美的生活环境充满期待，而整个社会对民众多样化生活需求的满足又不平衡、不充分。人民日益增长的美好生活需要同不平衡、不充分发展之间的矛盾构成新的社会主要矛盾。“以前我们要解决‘有没有的问题，现在则要解决‘好不好的问题。”化解这一矛盾既离不开市场机制又不能完全依靠市场机制。而国家对民生财政保障制度的巩固和完善，则是平衡、充分满足人民日益增长的美好生活需要的必要途径。

完善民生财政保障制度是实现“两个一百年”奋斗目标的重要保障。民生财政保障制度不仅加速贫困人口脱贫步伐、使之同全国人民一道迈入小康社会，而且是全体人民基本实现共同富裕的重要支撑。将我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全体人民基本实现共同富裕，不仅要求消除绝对贫困，更要解决相对贫困，即大幅提高低收入群体收入，扩大中等收入群体规模，促进城乡、区域居民基本社会福利享有的平等化。这显然离不开民生财政保障制度的巩固和完善。

党和国家在完善民生财政保障制度方面积累了丰富经验

习近平总书记指出，要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，从人民群众关心的事情做起，从让人民满意的事情抓起，推进民生保障精准化精细化。“听言不如观事，观事不如观行。”自党的十八大以来，党和政府不断完善民生财政保障制度，并在优化城乡、区域布局中满足调结构、促改革、补短板、惠民生等重点领域的支出需要，促进社会公平正义。

民生普惠是我国完善民生财政保障制度的目标导向。针对特困人员、农村留守儿童、生活困难残疾人和重度残疾人等群体的特点和需求，精准施策、精准发力，同时统筹用好就业补助资金、职业技能提升行动转账资金和失业保险基金，发挥财政政策对稳就业的拉动作用，支持做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业工作，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设工作，是新时代中国政府完善民生财政保障制度的目标导向。

绿色生产是我国完善民生财政保障制度的问题导向。片面追求经济发展的高速度，使得生态治理成本大大高于其经济收益。而通过加大生态管护公益岗位资金补助在内的财政投入力度，改善了区域生态环境，吸引了优势企业到域内发展绿色产业。这是地方政府变现生态效益的机制活力，实现经济发展和生态建设双赢，以及政府、企业和公民个人多方受益的普遍有效做法。

全面脱贫是我国完善民生财政保障制度的结果导向。全面脱贫既是全面建成小康社会的底线，也是全面建成小康社会的标志。以财政投入保障全面脱贫的方式主要有两种：一是政府通过税收、转移支付等财税机制将部分劳动剩余直接转移到贫困人口手中；二是以政府财政资金和国有资本为主体、以社会资本为重要组成的政府产业发展基金，被广泛投入到贫困区产业扶贫领域并取得预期效果。

从国情出发进一步完善民生财政保障制度

习近平总书记在党的十九大报告中讲到，保障和改善民生要“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。十九届四中全会又对“统筹城乡的民生保障制度”作出进一步阐述。为促进中国更加平衡、充分发展，如期实现“两个一百年”奋斗目标，政府应继续从国情出发，借鉴现代西方国家关于民生财政保障的一些合理做法，加快完善有关民生财政保障的制度体系。

一是在“顶天”“立地”中完善民生财政保障制度。坚持和完善中国特色的民生财政保障制度，既要自觉站在国家战略高度统筹规划，也要充分激发社会各方面积极性，促进社会公平正义，顺应人民对美好生活的新期待，尽力而为、量力而行。“要履行好党和政府的责任，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与”。所谓“顶天”，是指民生財政保障制度要服从并服务国家战略目标。所谓“立地”，是指民生财政保障制度应以社会主义基本经济制度为现实根基。只有坚持公有制及其按劳分配为主体，才能确保财政对民生的持续服务；只有坚持多种所有制及其多种分配方式，才能多渠道增加财政收入；只有坚持社会主义市场经济体制，才能兼顾民生财政支出的公平性与效率性。

二是在优化城乡区域布局中完善民生财政保障制度。首先，完善城乡统筹的民生财政保障制度。政府应加大对城乡公共就业服务、终身职业技能培训、重点群体就业援助及就业困难人员托底帮扶的财政投入，并形成政府财政激励创业、创业带动就业的格局；完善“全民学习、终身学习”财税支持体系，服务义务教育、中等教育、职业技术教育、高等教育、继续教育统筹发展；全面建成城乡统一的居民医保制度，完善失业、工伤保险制度，规范社保基金管理并加快实施社保异地转移接续、异地就医结算制度，统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等财政保障制度；强化城乡统筹的公共卫生服务、医疗服务、药品供应等领域的财政资金及其制度保障，提高人民健康水平，特别是把公共卫生建设纳入健康扶贫、乡村振兴战略，有效防止因病致贫、因病返贫，提高慢性病、地方病、传染病、精神疾病防治水平，提高全生命周期健康管理。

其次，完善区域协调的民生财政保障制度。由于各区域自然禀赋和历史文化积淀各不相同，加之市场配置民生资源向经济发达区域的进一步集聚，导致区域民生需求满足的不平衡、不充分问题严重，故应完善区域协调的民生财政保障制度。

根据单元区域的不同成因，可将其大致分为四类：因自然地理位置而形成的区域，如中国东部、东北、中部、西部区域；因经济发展需要而形成的区域，如京津冀、长江经济带；因自然或社会功能完善而形成的区域，如生态功能区、连片贫困区、粮食主产区；因政治历史原因而形成的区域，如陕甘宁革命老区。单元区域具有基本公共服务均等性、要素流动和资源配置一体性、主体功能约束有效性、空间资源环境可承载性等特征。单位区域内的新要素集聚，既有可能缩小各区域人均生产总值相对差距，改善区域交通、环保等民生条件，也有可能带来区域民生新困境。

为有效协调不同区域民生的不同改善状况，中央和地方政府除合理划分财政事权和支出责任，加大财政转移支付力度，落实有益于区域间基本公共服务均等化的包括税收返还在内的各项财税优惠政策，整合形成避免区域重叠使用的民生专项资金政策，还应综合考虑其经济实力、区位条件、文化底蕴、能源资源、生态地位等区域特点，分类改善区域内部及区域之间的民生状况。

具体言之，中部、西部和东北地区各级政府应着力提供均等化基本公共服务；京津冀、长江经济带应通过政府财政投入，加强基础设施建设，并在集聚优势产业、催生经济增长新动能的同时，普遍增加劳动者收入；禁止开发与限制开发区政府应通过财政转移支付，加速环境保护和生态建设步伐；连片贫困区、陕甘宁革命老区等老少边穷地区政府，则应以财政投入为主要手段，以产业扶贫为关键途径，坚决打赢精准扶贫攻坚战，解决贫困人口的吃穿问题及其教育、医疗、住房等民生负担。

三是强化民生财政支出的“加”“减”“乘”“除”制度建设。所谓“加”，就是发挥民生财政支出的综合效应。我国已经建立起一整套民生财政保障制度，但还存在资源分布不均衡、综合效应不强等问题。改革完善这一制度，就须在供给侧统筹好不同部门的政策资源，在需求侧统筹好不同对象的生活需求，形成以民生财政保障为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的民生保障格局，更好改善各类低收入困难群众的基本生活。

所谓“减”，就是防范民生财政支出的马太效应。无条件限制的民生财政支出，不仅不会减少收入差距，反而会带来居民财富和收入的进一步扩大。民生财政支出的要害不在“规模”而在“结构”。防范民生财政支出的马太效应，应通过制度设计减少直接支出，增加间接支出；减少行政管理支出，增加公共服务支出；减少福利性支出，增加基础性、普惠性、保障性支出。

所谓“乘”，就是强化民生财政支出的乘数效应。基于民生财政支出的短期效应，政府应继续加大对高等教育和职业教育的财政投入，普遍提高劳动者受教育程度，壮大技能型劳动者队伍，积累和增加人力资本总量；发挥财政政策的“逆周期”调节作用，科学应对全要素生产率下降、高质量供给率不足及资产价格泡沫严重等现实问题，为扩大中等收入群体创造经济高质量发展条件；鼓励和支持高技术制造业企业面向国内外引进急需和紧缺的科技人才，在工资、住房、科研经费等方面加大财政投入力度，增强企业发展活力，并发挥人力资本带动效应。

所谓“除”，就是祛除民生财政支出的耗散效应。“财政等公共资金配置使用要向民生领域倾斜，民生支出要保住、切不可随意挤压。”取之于民的财力不会自动用之于民。公共财力被滥用的可能性要求加强审计和监管，依法规范支出行为。譬如，围绕“六稳”工作和“六保”任务，国家以国债及专项债对冲疫情影响，支持复工复产。不过，在专项债发行使用中，国家应加强全周期管理，严格用途，提高资金使用效益，实现项目跨期预算平衡，确保带动就业能力强的补短板项目的可持续性。

总之，黨和政府要始终把人民利益摆在至高无上的地位，加快推进民生领域体制机制改革。通过构建中国特色的民生财政保障制度，着力提高保障和改善民生水平，不断完善公共服务体系，推动公共资源向基层、农村和困难群体倾斜，促进社会公平正义，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。