地方政府融资平台公司财务风险分析及管控

王渊敏

摘 要：对外开放以来，伴随我国城市化进程的不断加快，对各种基础设施建设的需求不断增加。政府在推动各项基础设施建设过程中需要大量资金投入。1994年国务院进行分税制财政金融体系改革，对我国政治经济制度产生本质影响，地方政府在承担区域发展和建设的重要任务时，面临“财权上移、事权不变”导致的财权与事权严重不匹配带来的融资压力，迫使地方政府开拓多元融资渠道，融资平台模式应用而生。融资平台模式一定程度解决了政府融资难困境，在大开发大建设时期，给予地方政府建设以资金支持。但数量增长过快的融资平台，会导致政府大规模举债，致使债务高企，形成风险更大的隐形债务，长此以往危及政府信用。基于此，本文就当前地方政府融资平台发展现状及存在的财务风险展开分析，针对性地提出财务风险有效管控措施，促进经济建设稳定健康有序发展。

关键词：政府;融资平台;财务风险分析;风险控制;有效策略

一、政府融资平台的定义及范围

政府融资平台的官方定义源于2010年国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理的有关问题的通知（国发[2010]19号）》，文中明确定义融资平台为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。自19号文发布以来，对融资平台公司的清理工作开始制度化、规范化。实际操作中，银监会自2010年3季度公布地方投融资平台名单，更新频率为3个月。然而，实践中各地政府、金融机构时常违规操作、钻政策法规漏洞，通过PPP项目、政府产业基金、政府购买服务等方式继续“借壳”融资，政府隐性债务不减反而大量增长。鉴于此，国务院于2018年9月发布27号文，明确融资平台认定标准，不再以界定融资平台的主体身份为中心，而以是否负有政府隐性债务为认定标准。

二、融资平台财务风险控制的必要性研究

对政府融资平台公司财务风险进行分析并控制，对推动城市化进程并推进相关基础建设项目的有效开展和完成具有重要促进作用。融资平台公司的产生及运营是政企不分的时代产物，尤其是中西部地区、东北等经济欠发达地区，地方政府借助融资平台直接融资的情况仍很严重，且随着经济进入下行通道，部分地方政府甚至出现拖欠平台应收账款，导致融资产品难以兑付现象，严重影响地方政府公信力。政府与企业的职能不分，债务混杂，会导致大量政府隐性债务性质难以界定，致使政府财务风险未引起足够重视。由于前期政策背景影响下， 金融环境对于地方政府融资平台较为宽松，融资平台的数量得到大规模增长，且贷款资金多用于城投项目，贷款规模较大，若不加强融资平台财务风险管控，甚至会引发金融系统性风险。因此，对融资平台财务风险进行有效把控， 有利于形成“政企银”三方良性平衡的发展模式。

三、政府融资平台财务风险控制相关问题

（一）政企职责划分不清，融资平台主业不明确

地方政府融资平台的出现是为了承担地方政府的资金需求职能，即在大开发大建设时代，以政府“钱袋子”的身份出现。这样的身份定位导致政府与平台公司职责不分，权力界定不明确。一些地方政府为建设政绩，透支财力，通过与融资平台挂账的形式完成建设任务，又以将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，充实平台公司资产盘子，为进一步融资做准备。同时，不少地方政府还以担保的形式为融资平台的贷款项目提供背书。这种激进的“打统账”方式不可持续，且会存续大量隐性债务。此外，大量融资平台公司业务单一，除承担政府基建项目外，未形成自身市场化经营主业，导致缺少稳定的经营性现金流，也削弱了自身抵御风险的能力。

（二）投资风险管控不足，实际盈利情况未达到预期效果

投资风险是指在投融资活动中投资实际收益与预期不符。结合融资性质来看，当前政府融资平台市场化程度低，部分参与融资平台的企业信息未实现透明化，这是投资风险因素堆积的重要原因。如果投资风险程度加深，会对企业发展带来不利影响，甚至会带来直接经济损失。需要注意的是，政府主导下的社会基础设置建设项目因其在性质上偏公益性，投资项目类别比较固定且单一，参与项目建设的企业的资金收入主要源自政府补贴。在这一背景的限制下，这类企业多依托于政府部门管控，盈利性较差，经济效益提升空间小，很多企业在这种盈利模式下出现收支不平衡。政府融资平台所对应的建设项目大都具有较高复杂性且运营周期长，这也使得存货结转成本，进而形成应收账款的周期拉长，应收账款多与地方政府挂账，账款回收慢而造成资金周转灵活性差、周转效率低下，给企业带来较大的变现及抵债负担。

（三）缺乏稳定的现金流量，偿还债务及纳税负担较重

政府主导下的城市化建设项目多涉及工程建设、固定资产投资以及土地开发等项目，它们都具有工期长、资金投入规模大、回款周期长等特点，且需要耗费大量的人力、物力、财力，涉及的工程量大，政策和市场环境对其产生较大的影响力。如果企业缺乏稳定的现金流量，当出现现金流不平衡的现象，就会容易导致企业现金流链条断裂的情况，这样不仅仅加大偿还债务的难度，还不利于企业未来的长期稳定发展。而融资平台特点决定其收入来源单一，主要依靠政府还款，因此缺少多元化资金流入，偿债压力较大。此外，财务风险控制还需要关注纳税风险，融资平台涉税项目多，不仅包括增值税及附加税种、企业所得税，还涉及房产税、土地使用税、契税、印花税等，且涉税金额大，作为地方纳税大户，成为重点监管对象。

四、政府融资平台财务风险控制有效策略分析

（一）加强监管层对地方融资平台的管控细化

监管层要做到对于政府融资平台融资政策的限制与严控地方政府隐性债务工作相辅相成。确保融资平台的贷款要落实到项目，加强对项目的可行性分析研判，确保贷款资金应用于项目本身，且对项目资金设立专户，跟踪资金使用方向，严禁发放打捆贷款。对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构不得违规发放贷款。加强对平台公司贷款总量的控制，不得新增贷款规模。金融机构要加强对于融资平台贷款风险权重的把握，严格推进贷款质量分类。实施平台层级差异化管理以及贷款项目的差异化审批制度，对于省级融资平台、保障性住房项目、国家重点续建在建项目及关系民生项目的合理融资需求，要优先保障。其他一般性融资需求，要确保平台债务总量不突破上年，并逐步减少贷款发放，加大贷款清收力度。金融机构不得再向仍负担政府隐性债务的平台公司发放流动资金类贷款和专项债等债券配套融资，严控隐性债务规模扩大。对于有发行企业债等需求的平台公司，发改部门要对其發行资质进行从严审查，控制发债规模与节奏，强化平台公司所在地政府性债务的综合监管。对于平台公司在交易商协会进行的债务融资，根据区域债务的总体情况进行分级定档，对于不同档位的发债主体，监管对其募集资金的用途进行不同程度的限制。多措并举，加大对于地方融资平台的风险管控。

（二）建立健全平台自身的财务风险管理体系

规模大、投融资渠道多且受众范围广、公信力强是政府融资平台具有的优势。保证地方政府融资平台的优势发挥以降低财务风险，首先就需要融资平台自身关注并重视对财务风险的管控。针对当前发展现状和融资平台自身具备的特点和性质，切实了解自身财务风险种类及风险程度，根据相关要求及标准来建立健全融资平台公司财务风险管控体系，优化完善相关管理制度，严格控制财务风险，对于集团公司的资金平衡进行动态把握，灵活把握各个时点的还本付息节奏，按计划有序化解存量债务，原则上不新增债务，规避因财务高风险引发严重经济损失及政府信誉损失。需要注意的是，融资平台财务风险控制制度内容上，需要关注和重视对于投资企业的实际经营情况的审查并进行对投资项目未来发展前景的有效评估，关于项目相关工作活动决策有效性和科学性也要进行综合评判和审慎投资，因为投资收益直接影响平台公司盈利能力并影响公司报表的披露结果。此外，财务风险控制因素还需要针对融资平台进行财务管理以及各项财务方面流程活动进行有效审查，分析企业财务内部各项工作的有效性及资金的流动性，遵循精细化和专业化的原则，对融资项目展开分类管理。地方国资部门要加强对于融资平台财务管理规范及融资程序的监督审查，确保融资项目的申请和审批流程合法合规。

（三）政企分开、市场化运营仍是融资平台发展方向

推动融资平台公司形成自身主营业务，尽快转型为市场化运营的国有企业，拥有稳定的经营性现金流入，并在资本市场依法合规展开市场化融资业务。地方政府不得干预融资平台公司的日常运营和市场化自发融资业务，不得摊派政府性融资项目，不得利用政府性资源干预金融机构及平台公司的正常经营行为。地方政府不得将公益性资产、土地、房产等注入融资平台，不得承诺政府性收入来源（土地、税收等）作为融资平台偿还债务的资金保障。制定短期计划和长期规划，逐步消化当地融资平台的存量债务规模，根据国家政策有序置换低息政府性债务，释放融资平台的高额还贷压力。新增的政府性建设项目，应由政府作为立项主体，其产生的融资需求，由地方政府作为债务主体，实现政府债务“修明渠、堵暗道”的转变。地方政府也不得以自身信用對融资平台发展过程中的贷款申请向金融机构提供担保，不得为企业融资承担偿债责任。逐步推动融资平台公司跳出固有经营模式，开拓性寻找盈利项目。积极引入战略投资者，创新性进行多元化的经营探索，盘活国有资产，提高国有资产的使用效益。转变融资方式，可通过做强主业并上市的形式在公开市场募集资金，避免单一化的债务融资方式，导致的高财务风险压力。吸收先进地区先进同业的管理模式和管理经验，有效融合各种政策资源及优质资产，为政府提供更多国有资产收益。

五、总结

综上，分税制改革以及经济快速发展和社会各类基础建设需求给地方政府融资平台以生存的土壤。随着改革的深入，政企分开的改革方向对于负有地方债务的国有企业未来的发展提出更高的要求。进一步加强融资平台的规范化经营，发展自身市场化业务，逐步剥离政府融资职能，自身发展不与政府信用挂钩，盘活国有资产资源，在市场竞争中提升发展本领，才是下阶段地方政府融资平台发展的应有之义。

参考文献：

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