奋力推进基层应急管理能力建设

文 刘站（湖南省应急管理厅党委委员、政治部主任）

基础不牢，地动山摇。乡镇应急管理是国家应急管理治理体系和治理能力建设的重要组成部分，是防范化解安全风险、有效处置自然灾害和防范事故灾难的前哨阵地，是应急管理体系高效运作的基础单元。近年来，我省乡镇应急队伍不断壮大，应急能力不断提升，强化各类安全风险源头防控，及时开展事故灾难前端处置，在安全生产、自然灾害防御、应急救援中发挥着越来越重要的作用。但是我省乡镇应急管理工作基础薄、基层弱的现象依然严重，面对日益复杂严峻的安全挑战，如何围绕构建“大安全、大应急、大减灾”体系，进一步提高乡镇应急处置和风险防控能力，打通应急管理工作“最后一公里”，值得我们认真思考探索。

一、加强基层应急能力建设正当其时

加强基层应急能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列新理念新思想新战略，把夯实基层基础提升到新的高度。习近平总书记指出，“一个国家治理体系和治理能力现代化水平很大程度上体现在基层。”“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”今年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和能力现代化建设的意见》明确提出要“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制”，把增强乡镇（街道）应急管理能力作为加强基层政权治理能力建设的五大任务之一，并提出了一系列具体的要求。湖南省委《关于全面加强基层建设的若干意见》，明确要求“重点扩大乡政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。”今年8月，省长毛伟明考察调研应急管理工作时要求“把基层应急能力提升作为重要基础工作来抓，集中推进应急能力建设向乡村延伸，打通应急管理最后一公里”。省应急管理厅要求“构建省、市、县、乡、村一杆到底的应急指挥体系，推动基层应急管理体系和能力现代化”，连续两年将乡镇应急能力建设列入省厅的“十项重点工作”，明确了建设标准、目标任务和实施路径。因此，在新时代社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的背景下，加强基层应急能力建设，夯实基层治理根基，提高基层治理效能，也就成了不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的必然要求。

加强基层应急能力建设必须始终注重补短板强弱项固根基。基层应急管理是当前基层治理的关键环节，同样也是薄弱环节。主要表现在五个方面：认识存在偏差，有些党政领导干部安全发展理念树得不牢；以防为主、防胜于救的风险防范意识不强。力量严重不足，机构改革后，基层应急部门职能职责大幅增加，普遍存在转职责不转人员、划职能不划编制的问题，造成县乡应急部门工作任务异常繁重，人手严重不足，原有安全监管力量明显削弱、摊薄，“小马拉大车”问题突出，且越到基层越明显。特别是乡镇一级将过去单设的安监站并入社会治安和应急管理办公室，承担着综合治理、应急管理、信访维稳等多个繁重任务，一些乡镇（街道）仅安排2～3人，难以履行新增应急管理职责，甚至连灾情险情统计等基础性工作都难以落实。能力亟待提升，乡镇应急队伍专业性不强，普遍存在“本领恐慌”，特别是队伍极不稳定，人员兼职多、流动频繁，“年年搞培训，年年新面孔”，素质能力普遍不足，难以适应应急工作需要。保障激励不够，乡镇应急队伍工作经费缺口严重，没有配备基本的执法车辆、执法设备、应急装备，难以保障正常的工作需要；加之基层应急管理工作任务重，追责严厉，缺乏正向激励机制，基层人员普遍不愿意从事安全应急工作。基础仍然薄弱，乡镇应急指挥信息平台未完全建立，监测预警精准度不高，信息化手段滞后，应急预案、队伍、装备、物资、技术支撑严重不足，应急救援能力存在明显差距。这些问题，都需要我们引起高度重视，采取有效措施，着力加以解决。

湖南省应急管理厅党委委员、政治部主任刘站（左一）在浏阳市永安镇调研基层应急能力建设情况

加强基层应急能力建设我省具有良好的发展基础。近年来，我省乡镇应急管理机构组建、班子配备基本完成，编制核定、人员转隶已基本到位，应急管理各类议事协调机构及时调整，职责承接基本到位，应急机制、预案逐步完善。各地结合实际，分类开展安全监管、防汛抗旱、森林防火、应急预案编制、应急处置、预测预警、灾情统计等专题培训、实战演练，广泛参与灾害预警、应急救援、灾后救助，有效提升了基层应急管理能力。特别是2020年《湖南省加强乡镇（街道）应急能力建设工作方案》印发实施以来，全省各地把基层应急能力建设摆在重要位置，科学谋划、积极探索、扎实工作，取得了阶段性成绩。第一批604个乡镇（街道）应急能力建设已如期完成，今年70%的任务也在有序推进，长沙、益阳等市今年可提前完成建设任务；全省1992个乡镇（街道）有社会治安和应急管理办公室、应急事务中心、消防站（点）等3813个。其中，益阳市的乡镇应急管理能力建设“863模式”、衡阳市的“六

有四延”模式、长沙市的“党建+示范+激励+信息化”四位一体模式、怀化市全面完成乡镇（街道）“六有”和村（社区）“三有”建设、资兴市的乡镇机构队伍建设“1+1+1”构架，这些经验做法都极具特色，值得学习和推广。

二、准确把握我省基层应急能力建设的目标任务

根据《湖南省加强乡镇（街道）应急能力建设工作方案》，我省计划用3年时间，到2022年底所有乡镇（街道）开展以“有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练”为主要内容的应急能力建设，通过加强领导、统筹力量，理顺体制、完善机制，整合资源、优化结构，着力解决乡村应急力量不足、应急机制不健全、应急预案不完善、物资保障不充分、装备配备不到位、综合应急能力不强等问题，进一步夯实全省应急管理基层基础，提升事故灾害应对能力，推进基层应急管理体系和能力现代化，有效预防和减少人员伤亡、财产损失。

（一）建立应急组织机构。乡镇（街道）设立由党政主要负责人为指挥长的应急救援指挥部，明确成员单位及组成人员。落实安全生产“党政同责、一岗双责”要求，明确党政副职分管应急工作。结合乡镇（街道）机构改革，整合安全生产、防汛抗旱、消防森防、防灾减灾救灾等资源和力量，明确承担应急管理工作的机构和职能职责，配备相应的专兼职人员力量，配备基本办公设施，建立健全工作制度，明确权力、责任和服务清单，负责辖区内应急管理工作。行政村（社区）设立应急服务站（点），协助做好属地应急管理工作。县级以上工业园区、开发区等功能区，应同步明确承担应急管理工作的机构。

（二）健全应急工作机制。围绕事前预防与应急准备，建立风险防控、隐患排查和监测预警机制，每年至少组织一次辖区风险普查，每月至少组织一次专项检查，每季度组织一次辖区内安全生产及自然灾害形势分析预判，严格值班值守，强化监测预警，及时排查各类风险隐患。围绕事发应急响应与应急救援，建立会商研判和快速响应机制，遇到突发事件，统筹协调辖区内事故灾害应急工作，统一指挥辖区内应急队伍和力量，统一调配辖区内抢险救援救助物资和应急装备，第一时间做好事故灾害的初期处置、疏散转移和救助救援等工作。围绕事后评估与恢复重建，建立调查评估机制，分析事故灾害原因，及时组织灾后重建，恢复生产、生活、社会秩序等工作。

（三）建强应急救援队伍。乡镇（街道）、功能区以辖区内可调动的应急队伍力量为基础，组织现有警务、民兵、医务、学校及所属单位、企业等人员，组建一支不少于30人的综合性应急救援队伍，主要负责辖区内灾害事故的先期处置和应急救援、群众疏散撤离等工作。积极培育社会化应急救援力量，支持和指导行政村（社区）根据实际情况，组织各村（社区）支部和村委成员、村民小组长、护林员、基干民兵、青壮劳力等人员，组建一支不少于10人的应急救援志愿者兼职队伍。统筹各行业领域、各村（社区）的信息员，组建综合或专门的村组应急信息员队伍，加强信息预测预警。

（四）完善应急物资保障。建立健全应急物资保障制度，科学布局，规范管理，足额储备各类应急物资。采取实物储备、市场储备、协议储备等方式，拓展物资储备渠道。每个乡镇（街道）设置一个物资（装备）库，储备一批常备物资，重要装备集中存放管理。整合上级部门各类应急资金、装备物资，重点配备补给保障乡镇应急救援队伍。优化城镇社区微型消防站布点，有条件的农村幸福重点乡镇可配备微型消防车。各村（社区）按照要求配备灭火器、铁锹、镐等应急物资，满足日常救灾抢险需要。

（五）提升应急处置能力。依托乡（街道）基层社会治理综合指挥中心，完善应急联动指挥机制，统筹各类安全生产、自然灾害、突发事件等处置工作。因地制宜、结合实际，科学编制应急预案，每年至少组织一次应急知识及应急预案集中宣传活动，提高应急预案的实用性。根据辖区内自然灾害和安全风险隐患情况，有针对性地定期进行各类应急救援演练，重点单位每半年组织一次综合性应急预案演练和应急专业技能培训，综合应急救援队每年组织四次以上的集训，不断提高乡镇（街道）应急队伍整体素质，全面提高基层应急指挥、现场处置和应急救援实战能力，基本满足辖区内各类突发事件应对需求。

加强乡镇应急能力建设，时间紧，任务重，要求高，各级各相关部门必须将其作为一项政治任务放在优先位置，切实提高政治站位，采取有效措施，确保抓紧抓实、抓出成效。

三、扎实推进基层应急能力建设

加强乡镇应急能力建设，时间紧，任务重，要求高，各级各相关部门必须将其作为一项政治任务放在优先位置，切实提高政治站位，采取有效措施，确保抓紧抓实、抓出成效。

加强组织领导，统筹协调有序推进。要坚持高位推动，市州局主要领导要亲自抓、定期调度，将乡镇基层应急能力建设纳入乡镇党委政府绩效考核、安全生产年度考核、安全发展工作示范创建的重要内容，纳入县乡党委政府的重要议事日程，上下联动，加强督导，统筹推进。要对标建设标准，制定工作方案，明确时间表、路线图和责任人，倒排工期，高标准完成建设任务。要加大建设投入，在争取本级党委政府支持的基础上，积极挖掘社会资源，多方争取和统筹用好各方资金；要发挥试点引领作用，强化督导问责和正面激励，以点带面，全面推进；要争创一流，打造本地特色，形成可复制、可推广的经验做法，全面提高全省基层应急能力建设水平。

坚持因地制宜，提高应急处突能力。积极引导各基层单位根据自身安全风险不同，因地制宜、精准施策。城区街道侧重于消防和人员密集场所的突发事件处置及城市内涝等应急能力建设；山区乡镇侧重于地质灾害防治和森林防灭火能力提升；湖区乡镇更加侧重于防汛抢险能力建设；工业园区重在建立健全安全风险防控机制，督促生产经营单位落实安全生产主体责任，加快推进“应急责任网格化、应急管理信息化、应急服务社会化”，提升基层一线安全应急能力。

强化宣传培训，筑牢全民安全防线。依托“5·12”防灾减灾日、安全生产月、119消防宣传月、“10·13”国际减灾日、森林防火宣传月等主题日（月）活动，大力推动安全生产和防灾减灾知识进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，让广大群众熟练掌握应急减灾知识和自救互救技能，提升全民安全意识。创新宣传方式，运用群众喜闻乐见的方式，利用短信、电视、村村响、大屏幕、微信、抖音等宣传媒体，及时发布重大灾害预警信息，增强基层应急动员能力。积极引导公众参与安全发展示范城市、安全发展工作示范乡镇、综合减灾示范社区创建等基层应急能力建设，构筑防范灾害事故的人民防线。

加强部门协同，凝聚应急合力。基层应急能力建设是一场“大合唱”，涉及多个部门、方方面面，需要各部门、各行业、各单位紧密协作、相互配合。要坚决打破“基层应急能力建设是应急部门一家的事”的常规思维，积极整合各方面资源力量，探索大应急网格员模式，强化应急管理网格化，优化人员配置，重心下移、力量下沉、保障下倾，增强基层应急合力，强化责任担当。