江苏昆山：求索空间治理现代化

车娜 王旭雁 王敏

“像昆山这样的地方，包括苏州，现代化应该是一个可以去勾画的目标。”2009年，习近平在江苏考察时给昆山留下了这样的期许。

自那时起，昆山就播下了现代化的种子，先后被列为苏南现代化建设示范区、江苏省社会主义现代化建设试点。

如何当好自然资源“大管家”

“交通要打通断头路，住建要建生态廊道，农业要结构调整，耕地要守住红线，林业要保住公益林……”一年来，工作上的“打架”给昆山市自然资源和规划局副局长陶青增添了不少烦恼。

2019年2月28日，昆山市自然资源和规划局正式挂牌。耕地保护、林业、用途管制、调查监测由陶青一人分管。原以为“山水林田湖草是生命共同体”已是共识，没承想，落地时依然免不了“一地鸡毛”。

昆山请来专家“把脉问诊”生态状况，结论是：昆山的生态肌理良好，但完整性和贯通性不够。为此，昆山请中国城市规划设计研究院（深圳分院）量身定制了“七横四纵”的生态框架建设规划，核心之一就是沿现有水系建设生态廊道，编织一张生态网。

然而，就在生态廊道建设项目论证上马时，昆山的手脚却被束住了。

原来，昆山的生态廊道网络规划范围内，80%～90%都是耕地。项目论证时，市住房和城乡建设局副局长聂小明处处碰壁：自然资源规划部门和农业农村部门说耕地不能占、永久基本农田里不能种树，林业部门说占省级公益林得走程序，水利部门说占水要补水、防涝排涝得达标……

立足点不同，规则不同，诉求不同。矛盾如何解？

为了解决“打架”问题，昆山局在刚刚获得江苏省自然资源厅批复的《自然资源综合管理综合改革试点实施方案》中明确：建设国土空间全覆盖的联动共享空间信息平台，建立资源规划、生态环境、农业农村、城乡建设等多部门协同的资源资产“一本账”管理模式，推进用途管制从平面向立体转变。

不仅如此，为掌握山水林田湖草等各类资源变化情况，昆山局还打算加密地类动态监测，每月出一张高分辨率遥感影像。“一来解决各部门数据不统一、标准不统一的问题;二来通过用途管制的动态化评估预警和部门联席协商议事机制，及时发现和纠正耕地‘非农化‘非粮化等问题。”昆山局征地事务所所长柳敏燕解释。

接下来，对于眼前棘手的生态廊道建设问题，几个部门准备建个共享“专家库”，一起请农业口、景观口、生态口的专家来“上课”。经过此番“折腾”，聂小明在朋友圈感叹：感谢兄弟部门相互支持、相互融合，生态廊道建设虽然推进困难，但正朝着正确的方向前进……

根治国土空间碎片化“后遗症”

2019年，国民生产总值240亿元，农民人均纯收入46695元，位列2019全国百强镇第18位……在外人眼里，张浦镇是“银张浦，金不换”，而张浦人却越来越焦虑。

首先焦虑的是“缺地”。张浦是个

“三镇合一”的大镇，行政的“合”没有改变自然地理格局的“散”。如今大大小小的企业近5000家，土地开发强度高达30.9%，直逼用地“天花板”。更令张浦人焦虑的是耕地破碎化。伴随工业化浪潮，城乡空间快速蔓延，原先连片的农田被割裂开来。张浦有58.3%的农户居住在基本农田保护区内。

这些快速工业化、城镇化留下的“后遗症”该如何治？“必须在优空间、调结构、盘存量上下功夫，对‘三生空间进行统筹优化、系统重塑、整体提升。”昆山局局长李铭坦言。

2019年，昆山以尚明甸村为试点，开启了优化乡村“三生”空间的探索。拆除并复垦废弃的砖瓦窑厂，3000亩鱼塘退渔还田，整治河道和濱水空间，盘活工业厂房，整治零碎的边角地……经过一系列治理，尚明甸的“吸引力”倍增。

如今，站在村头就能看到900多年前南宋项世安所描绘的“港里高圩圩内田，露苗风影碧芊芊”的圩田景观。村民的幸福感满满，流连忘返的游人多了。村里的产业也焕然一新，请走了香料、大理石、塑料等“散乱污”加工厂，引来了木牛流马、小眼探索、黑莓网络等小微科创企业，一个以田园科创为特色的乡野“硅谷”正在长成。

尚明甸这一试，让张浦有了信心。昆山市自然资源和规划局张浦分局局长顾守平告诉记者，2020年4月，张浦开始谋划全镇域国土空间综合整治，一盘棋治理田、水、乡、城，将一个个美丽田园连成人与自然和谐共生的“风景”，从空间上助力张浦率先建成农业农村现代化示范镇。

让水稻田与城市共融共生

在昆山和上海交界处，高楼密布的花桥经济开发区，有一片以水稻田为主体的湿地。对于高度城镇化的花桥来说，这几千亩良田的意义不止于一个“农”字。

花桥有“江苏东大门，苏沪大陆桥”之称，沿沪大道、京沪高铁、沪宁铁路、沪通铁路穿镇而过。与上海仅一河之隔的天福村位于被这些交通要道分割成的“井”字之中：废弃的高速公路取土坑、马场、垃圾填埋场，还有破碎的农田、水系……水乡的模样渐行渐远，村民们盼着拆迁。

转变发生在2006年，昆山在规划花桥经济开发区时，决定将天福村及其周边的8平方千米土地保护起来。整治农田、修复水系、改善基础设施……取土坑变成了湿地公园，零星分散的小块农田、穿插于田间地头的零散农居以及村里的边角地也不见了，一个“田成方、渠成网、树成行、路相通”的基本农田保护示范区跃然眼前。

2013年，花桥又进一步系统整理水系、修复鸟类栖息地、恢复近自然湿地，打造特色农耕湿地生态系统，让农业与生态相得益彰。

穿梭在这里，稻田与芦苇荡交织在一起，金色稻田里稻谷飘香，芦苇荡里时不时有白鹭、苍鹭飞出……收割完的稻田里，农机工人们正驾着机械进行深耕翻。“虽然成本比普通耕翻贵了一倍，但把田地深层的土翻上来，不仅可以提高土壤的蓄水保墒能力，还能改善稻田的生物小环境。”稻田保育区的特别顾问——花桥镇农业服务中心主任朱小明说，“现在种田跟过去大不一样啦，不光重生产，还得重生态！”

为了提高稻田的生物多样性，今年刘宁特意做了一个试验：在地头挖了一个十几平方米的水坑，让稻田里的小鱼小虾等微小生物在冬天也有活动区域，为来年的生态评价提供样本。

对于人与自然和谐共生，昆山人的认识正在发生质的变化。

跳出昆山“绘”蓝图

2020年11月12日，昆山在融入上海合作发展推介会上宣布，南部三镇（锦溪、淀山湖、周庄）将打破行政边界，以“锦绣淀周、第一水乡”的思路，参与共建淀山湖“世界湖区”，探索一条有昆山特色的绿色GDP发展示范之路。

2019年10月，长三角生态绿色一体化发展示范区获国务院批复，包括上海市青浦区、苏州市吴江区和浙江省嘉善县在内，而坐拥淀山湖北岸的昆山南部三镇被列为示范区的协调区。

行成于思。南部三镇一体化发展的空间战略研究也由此展开。

在昆山，锦溪、淀山湖、周庄是名副其实的生态高地，也是基础公共服务设施配套不足的经济洼地。三镇共有160个依水而建的自然村，传统肌理和水乡风貌保存良好，尤其是周庄古镇和锦溪古镇。但多年来的“保护为主、有限开发”，也让基础服务设施成了“短板”：供排水設施老旧、通信设施匮乏、教育资源不足……

为了弥补经济上的失落，2010年前后，水乡三镇经历了一轮大规模房地产开发和工业开发。昆山局副局长陈国英介绍，过量的地产项目和产业发展与配套设施不足的错配，“吃”掉了大量土地，却没“吐”出高产出，三镇700余家企业仅有62家超过了昆山的地均产出平均值。

经过将近一年的研究，空间治理思路渐渐清晰：在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”管控下，对南部三镇的“三生”空间进行统筹优化，形成“南北田园、中部水坊”的生态格局，并与苏州、上海对接，完善教育、交通、卫生等公共服务和基础设施配套。

以生态为主，势必会有经济上的牺牲。为了让这部分发展权得到相应补偿，昆山将对现有生态补偿“提标扩面”，按照每年10%的幅度动态调整补偿标准，将国家生态红线、省级生态空间管控区域纳入生态补偿范围，对相应区镇实行分级定额生态补偿。同时，突出耕地的生态补偿，在对永久基本农田全面补偿的基础上，对种植粮食作物且产量高、质量优、生态好的永久基本农田，实行加成补偿，让耕地的生态功能得以更好发挥。

李铭局长说，昆山将在长三角一体化发展的新机遇中，依托自然资源管理综合改革试点，优化国土空间布局，提高资源配置效率，改革创新体制机制，探索高水平保护、高质量发展、高效能治理的新路径，为建设人与自然和谐共生的现代化保驾护航。（摘编自《中国自然资源报》2020年12月17日1版）