以乡村规划引领乡村振兴

刘申 吕彦柯 李丹璐

当前，河南省约4.58万个行政村，绝大多数村庄缺乏科学引导，存在无规划、乱规划和规划科学性不足、实用性不强的情况，乡村建设存在资金投入不足、设施质量差、后期管护不到位等问题。

随着国家乡村振兴战略的逐级实施，乡村地区必将吸引政策、资本、人才、技术等要素聚集，如何引导各类资源要素在乡村地区合理配置、科学有序推动乡村振兴将成为各级政府急需解决的问题。

河南省乡村建设规划实践阶段

2000年以来，河南省乡村规划建设主要历经三个阶段。

社会主义新农村建设阶段（2006年）。为响应国家建设社会主义新农村号召，河南编制了《社会主义新农村规划》并进行大规模建设。主要特征：小部分村庄被拆除复垦，另选址建设新村，每户划定宅基地统一规划，乡（镇）政府为村民提供设计图纸，让村民自行建设，建筑样式以两层带院为主。

村庄整治阶段（2009年）。由县或乡（镇）财政提供设计费用，对村镇体系规划确定的中心村和基层村统一编制村庄整治规划，由于受新型农村社区建设影响，基本没有实施。主要特征：政府选点，村民自建与联建相结合，村民自建部分以两层带院为主，村集体与开发商联建部分有少量多层。

新型农村社区阶段（2012年）。为加快推进城镇化建设，编制《新型农村社区布局规划》，大规模建设农村社区。主要特征：该阶段以政府为主导，自上而下进行，主要表现为进行大规模的村庄迁并，以开发商为主，建筑高度以多层为主，有少量小高层，购房者以年轻适婚人群为主，老年人仍居住在旧村，产业集聚区、中心城区、乡（镇）政府所在地的中心社区建设良好，销售情况较好，而农村社区有部分房屋已经建设，但销售情况和入住情况不理想。

尽管河南省的乡村规划建设道路有点曲折，但总体上乡村规划建设活动的规范性和科学性是在不断完善的，比如在统一规划建设、确定开发方式、明晰风貌引导等方面做出了很好的探索，也为实用性村庄规划内容的探索打下了一定基础。

乡村地区规划体系

按照城镇和乡村特点，可将国土空间划分为城镇化地区和乡村地区。目前，乡村地区的规划体系尚未建立，乡村规划的对象、特征和内涵尚不清楚，与原来发展规划、城乡规划、土地规划的关系尚未理清，对乡村规划的认识存在巨大差异。因此，应结合国土空间体系改革，处理好城与乡、工与农的关系，结合不同层次的政府事权，区分好不同层级的乡村规划类型、方法和内容，探索构建乡村地区的规划体系，以增强国土空间规划的完整性和系统性。

宏观层面的乡村规划应属于政策型、指导型规划，主要是理清不同职能部门的权力界限，明晰权力清单内容，重点关注乡村宏观问题的政策或建议制定，通过区域性乡村发展专项规划或省（市）乡村发展研究，如省级乡村振兴规划、城乡统筹发展规划、美丽乡村建设示范带、传统村落保护发展示范区规划等。

中观层面的乡村规划应属于协调型规划，主要是在县域或乡（镇）域层面，打破原村镇体系规划的层级观念，以乡村振兴规划为指导，结合原土地利用规划的斑块和指标约束性，重点开展村庄分类、村庄布局、设施配置、风貌引导等方面研究，如县域乡村建设规划、县域村庄布局规划、县域人居环境整治规划等。

微观层面的乡村规划属于实施性规划。在村庄层面开展村庄规划、重要区域或节点设计、特色风貌引导、乡土文化传承等方面研究，如村庄规划、传统村落保护和发展规划、村庄设计、环境整治规划等。

乡村规划与乡村振兴的关系

党的十九大的胜利召开标志着中国特色社会主义进入了新时代，乡村振兴更是提升到国家战略层面。乡村振兴战略是实现小康社会的必要要求，是建设现代化强国的重要举措。它指明了新时代我国乡村发展方向，明确了乡村发展新思路，建立了一种全新的城乡关系，是城乡发展的重大战略性转变。

2004～2020年，连续17年的中央一号文件都聚焦于农业、农村、农民问题，国家对于乡村发展的认识也在不断深化，城乡统筹发展更是深入人心、势不可挡，乡村作为城乡统筹的重要载体，只有注重发挥乡村的主动性，激发乡村发展活力，才能建立持续的内生增长机制，真正实现乡村振兴。自2014年以来，中央一号文件均就不同尺度的乡村规划提出了详细要求和重点任务，这为乡村振兴战略的提出和全面实施打下了基础。

乡村振兴战略涉及面广，具有长期性，如何落实好中央政策，如何在空间上落地，如何在实际工作中推动，尤其是随着国家对乡村发展的高度重视，如何引导要素在乡村地区合理配置将成为各级政府急需解决的问题。

围绕“产、居、文、治、人”五大要素提出了乡村振兴的总目标、总要求，其核心是统筹协调好“产、居、文、治、人”五大要素在空间上的布局和利用关系，解决乡村地区各类资源合理配置的问题。乡村规划的本质是解决乡村发展不平衡的一种公共政策，重点就是解决乡村资源不协调、空间配置不合理的问题。因此，乡村规划是乡村振兴的基础和前提，只有规划科学才能让乡村振兴战略有效实施。

以乡村规划引领

乡村振兴战略实施的建议

為了实现乡村振兴的总目标，各地都在推动乡村规划工作，结合乡村地区规划体系研究，从县域层面和村庄层面提出以下建议。

县（市）域层面要全域统筹，做好村庄分类。县作为国家治理的重要基本单元，在统筹全域要素和资源配置方面，发挥着决策性作用。在推动乡村振兴战略时，首先应该树立“乡村振兴绝不是每一个村庄都要振兴”的理念，应把乡村地区作为一个整体，在保护好“山水林田湖草”的基础上，统筹考虑“人、地、产、文、居、治”等六大方面，按照国家政策要求对乡村进行科学分类，有序推进乡村地区的高质量发展。

根据中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》等相关文件，县域村庄应分为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、撤并搬迁类和整治改善类。其中，集聚提升类村庄和特色保护类村庄将会成为乡村振兴的重要抓手，寄托“乡愁”的载体，对设施、产业培育应进行重点投入，从而引导人口适度集聚;城郊融合类村庄作为未来城镇发展的拓展空间，应按城镇社区标准进行规划建设，搬迁撤并类村庄应列入近期搬迁计划，逐步迁并入城区、镇区和园区，整治改善类村庄在满足人民基本生活需求的基础上，不再进行大量财政资金投入。县（市）域层面应重视村庄分类布局规划，统筹好各类乡村资源，按照国家、省关于乡村规划和乡村振兴的政策要求和工作部署，通过科学的村庄分类，合理引导乡村规划建设，发挥好政府资金的投入效益，保障乡村振兴战略有序实施。

村庄层面要科学规划，保障规划实施。从2019年7月15日至今，河南省正在开展“乡村规划千村试点”活动，选派1517名规划设计师到1188个试点村庄深入调研，为村庄把脉问诊，努力探索编制出好用、管用的实用性村庄规划，助推乡村振兴战略实施。目前，河南省试点村庄规划大部分已编制完成，其中，部分村庄规划成果，不仅入选了河南省村庄规划优秀案例，还代表河南省参加了全国村庄优秀案例交流会，但是即使如此优秀的规划成果也面临如何实施的难题。

按照《河南省村庄规划导则》（试行）要求，大部分试点村庄规划从全域国土综合整治、道路交通建设、人居环境治理、配套设施建设、产业发展培育、农田水利设施建设等方面谋划了一大批项目，希望通过项目建设来推动规划落地实施，可谁来投钱成了“老大难”。各级政府应重视实用性村庄规划的编制和实施工作，统筹协调好各涉农部门，统一安排各类涉农资金，凡是符合试点村庄规划的各类项目应纳入各部门的年度计划，优先给予政策和资金投入，确保试点村庄规划有效实施，发挥出试点村庄的示范作用，鼓励“能人治村”，激发农民的主体性，让广大乡村地区和农民群众看到规划的实效，发挥村庄规划的科学效益，从而推动乡村振兴战略在中原大地遍地开花，为中原出彩助力。（作者单位：河南省城乡规划设计研究总院股份有限公司）