对TOT项目融资模式目前发展状况的研究

2021-02-21韩志超沈阳建筑大学管理学院辽宁沈阳110168

建设监理 2021年12期

韩志超（沈阳建筑大学管理学院，辽宁沈阳 110168）

0 引言

TOT全名为Transfer-Operate-Transfer，即移交-经营-移交。TOT融资模式是指由政府或者原有公司将已经建设好的项目工程转交给投资公司（人），有偿地给予一定期限的经营权，由投资公司（人）进行运营管理控制[1]；投资公司（人）在这一有限的经营期内进行运营，收回投资资金，取得相应的合理收入，并在经营期满后再将项目的经营权交回政府或原有公司。

1 TOT融资模式的实施过程

新兴的TOT融资模式在我国运行多年，实施程序也日渐成熟。笔者以我国政府部门项目发起TOT融资为起点，阐述TOT项目融资的主体程序（见图1）。

图1 TOT项目融资实施程序

（1）首先由项目的融资方（政府部门或项目的发起方）进行项目的前期策划，确定和编制相关的项目建议书，提交到相关部门审批，国家批准后方可实施项目。

（2）批准实施后，融资方可成立项目特殊目的公司（Special Purpose Corporation，SPC），确定项目的经营范围、经营权、管理规划、所有权、项目的实施期监管、协调等，确立项目法人制度，合法合规。

（3）由SPC公司开始进行项目的招投标。招投标过程须符合国家相关法律法规。以TOT项目受让方的形式招标，过程可以对比BOT招投标形式，包括招标准备、资格预审、准备招标文件、评标等。在招投标过程中应该在项目招标文件中确定项目的建设规模、经营年限、经营范围、资金财务管理、收益分配等条款，投资方在购买招标文件后看自身是否符合规定。在激烈的竞拍中，SPC公司一定要严格审查竞拍方，排除不利因素，正确选择经营者，这是整个项目实施的重点所在。

（4）在确定经营者后签订合同，移交项目。经营者按照相关条款进行投产运营，根据要求给予转让方相关资金。转让方接收资金后可以进行下一个项目的开发投资。

（5）运营期满后移交给转让方。

2 TOT融资模式存在的问题

2.1 国家项目融资对应的法律体系不健全

我国的项目融资相关法律法规目前为止还处在方向性的指导阶段，而不是全方位地指导、规范市场，无法调控市场。目前我国融资市场配套文件只有中央政府允许社会资本允入的项目文件、住房和城乡建设部发布的项目融资实操文件（特许经营协议示范文本、特许经营条例等）和国家关于我国各类法人及其在境外控股企业在境外投资的系列管理办法。由于没有直接性的全方位的立法，我国TOT融资市场鱼龙混杂现象屡见不鲜，违规操作屡禁不止。这样不利于对国家融资市场进行监管、有效的监督，也不利于融资市场健康向前发展。

2.2 政府部门与国有企业对融资项目的垄断

目前，我国的融资项目绝大部分在政府部门以及国有企业中。融资项目周期长、投入资金大、运营管理技术要求高等特点遏制了很大一部分民营私有企业的进入，大多有能力、有经验、资金雄厚、管理技术全面的国有企业才有这个实力进行项目运转，而且政府部门又急于缓解财政压力、迅速回款、使项目投产盈利，只能与相对合适的国有企业合作。当地政府保证了财政收入，城市得到投资发展，只是损失小部分的经营权；国有企业融到了资金，账面上有了营业收入流水，公司得以运转，但是，这违背了国家项目融资的初衷。社会的资本没有进入到政府的项目中来，项目运转不灵活，国家最终承担的风险也是巨大的。

2.3 项目运营期间工程项目回收价值难以确定

融资方与投资方签订合同后，将经营权交于对方，而经营者急于在短时间内获得最大利益，在合约期内尽可能地增大自己的资产规模，没有长远的项目健康的经营规划。经营期满后，该项目的折旧破损可能达到不可想象的地步，尽管对土地来说其价值一般不会出现降低，但是项目本身就不能正常估价了。移交后，由于上一任经营者的错误管理、非常规的使用，项目本身受之前的管理理念、经营模式影响，不能正常合理地运转下去，在竞争激烈的国际市场中也会被淘汰出门，而这样的项目注定是一个失败的例子。

2.4 对经营者的选择与监察不到位

融资方对经营者的正确选择是整个项目的重点，我国很多TOT项目中因经营者选取失败而导致城市经济发展停滞、财政收入下降、项目烂尾的比比皆是。一方面，政府（相关融资者）在招投标阶段选择经营者的时候只顾着利益最大化、项目早些启动、谁家出的资金高就选择哪一家，对投标者的审查不足，忽视了对企业文化、企业能力、企业的道德诚信水平等的考量，选择了那些信誉低、业务能力差、运维管理水平差的不良经营者[2]。另一方面，在项目运营期间，经营者拥有着项目的所有权，但本着利益最大化，随意利用项目所在范围的土地进行违规的投机行为，违建、违拆，破坏了原有的项目设施，损害了公共利益，这也是融资方的监察失职、管控不力导致的。

3 解决目前TOT项目融资存在的问题的对策建议

3.1 加快国家法律法规的准确落实与政府职能转型

协调政府与市场关系的基石就是融资法制化。对于我国现有的关于项目投融资的法律法规进行有针对性的分类，针对外资进入中国市场进行投融资的项目，适当放宽审批政策；针对融资项目的立项、创办SPC项目公司、招投标过程管理、经营者的选择、运营期内的监管、移交的项目回收等，国家应出台更加细致的法律规范。以政府与社会资本合作推进国家治理体系和治理能力现代化，需要国家建立更加包容开放的治理格局，以顶层设计合理规划政府与市场的权力边界[3]。疏导市场环境、规划市场机制，尤其是在对经营者选择的程序时候，要有相关的行业标准和准入制度，把控项目正常合规地、健康地运营下去。这也可以降低国家政治、外汇、法规等方面的风险。此外，要落实国家行政体制改革战略，转变政府职能，形成行业管理新格局。

促进融资项目公司的转型升级，打造高端的项目融资企业，借助“一带一路”倡议，实现我国项目融资业走出国门。实施社会私有企业的供给侧改革，为工程建设提供整体化的综合服务，提高行业工作管理效率和价值。以工程项目建设程序为主线，理顺国家行政管理体制，治理工程咨询业产业结构，建立有利于项目投融资全过程的法律法规体系，配套相应的制度政策。

3.2 加大对社会资本的扶持力度，保证融资市场的透明规范化

为了更好地清洁投融资项目市场环境，我们应鼓励和扶持民营企业和外资企业将社会私有资金投资到国有或政府项目中来，实现市场运作灵活起来。在选取经营者的阶段，政府或项目所有者要根据情况将目光多放在有实力、口碑好、管理能力优越的民营企业或者外资企业。对民营经营者企业的贷款融资过程，相关金融、银行机构可以加快审核速度、简化审批程序、对民营企业的融资项目税收给予减免。放宽市场准入条件让更多社会私有资本进入项目市场中来。在整个项目运营阶段保持信息公开化、程序公开化、政策公开化、项目运营情况公开化等，改善融资环境使市场更加透明。鼓励现有民营企业组成联合体，通过联合承揽方式实施“一线多点”的全过程TOT项目运行模式。鼓励通过并购、重组等方式，打造具有全过程综合实力的经营企业。加大人才培养力度，培养一批熟悉全过程TOT项目运营业务、具有统筹管理能力的高端人才。

3.3 对运维期间的融资项目进行检查、监管、评分制度，规范市场

很多时候由于项目所有者疏于对经营者的管理、监督，造成项目运营不良、甚至破产，所以政府（项目所有者）和监督管理部门要在项目运营阶段不定时地对融资项目进行实地走访、督查督办、监督经营者是否按照项目规划进行。严禁一切原因的土地投机事件发生；如发现项目违规、违反相关管理条例、与合同不符的一律进行整改，并且在整改结束后上报整改报告，如发现屡教不改的，且造成严重损失的，对其经营者的项目强制进行收回，追缴损失。

在监督检查过程中可以引入项目运行评分制度，制定检查评分标准，对检查项目每个大类别分为保证项目和一般项目，对每一项项目检查要求按照完成效果进行打分，总分设置为100分，设置合格分60分，将每一次的检查结果上传到项目系统管理平台上，按照月、旬、年为单位进行分数管理审核评价，这样就可以对项目进行实时监督管控。表1为检查项目评分表。

表1 检查项目评分表

3.4 严格对投资经营者的审核、考察

招投标期间，根据国家法律法规、行业规范标准、市场准入条例等严格选择项目投资经营者，在评标定标期间对投标公司进行实地的调查，通过对其公司经营状况、财务收支状况、行业诚信状况、社会口碑等对相应的指标进行收集梳理进行排名，对比投资报价情况综合进行排名，最终选取最佳的投资经营者。杜绝选择承诺给予的利益多的公司作为经营者。

项目运营期间，适时对经营者的项目运营管理状况、财政收支、负债情况等进行检查，所有者负责对项目工程的监督权，规避风险。

运营期满项目收回期间，当运营期满后，项目所有者对其项目从经营者手中收回时，经营者要对在经营期间的经营状况进行总结、归档项目期间所有相关资料、项目折旧清单表，所有者有权对其收回项目进行剩余价值估算，两方按照合同书上的折旧条款与实际验算估价商讨收回价格，避免因经营者运营期间的项目折旧严重给项目所有者带来利益上的损失。

4 对我国未来TOT项目融资的展望

虽然我国的相对的法律法规和融资市场机制还不是很成熟，TOT项目在我国未来的发展还是有着巨大潜力的。发掘民间企业来盘活社会经济，虽然市场准入有限制、法律法规不健全、缺少保障、行政干预太多、多头管理现象严重[4]。但我国政府相关部门正加快、加大政府职能转型、完善相关法律法规政策、加强市场管理机制、加大民间资本扶持力度为了营造出一个竞争公平公正、行政管理透明的投资市场。我们国家近些年正大力开发中西部地区，为了改善地区发展、缩小东西差距，引入外资和社会资本。TOT项目模式恰好符合国家建设发展要求，无疑是开发中西部地区盘活经济的重要举措，对长远发展地区经济是一个强有力的推手。