上海市审批制房建类新建项目前期审批条线管理探析

朱 军（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

1 政府投资类房建项目前期审批内容

政府投资的房建项目行政许可，按审批制一般分为项目立项阶段、规划许可阶段和施工许可阶段，具体工作事项包含项目建议书的编制和审批、可行性研究报告的编制和审批、规划方案和初步设计文件的编制和审批、施工图设计文件审图，还有其他专项评估以及土地手续办理等工作。根据项目类型、建设规模及环境条件的不同，审批的工作内容也有所不同。本文主要以政府投资类房建项目为研究对象，针对建设规模2万m2以上的公建项目，结合2018年以来上海审批改革相关制度和流程，就常见类的工作内容，按三个阶段的六条线路的方式将相应工作内进行规划梳理，以便形成更清晰的管理界面。

2 审批制项目条线管理规划

2.1 发展改革委立项审批条线

政府投资类项目前期开发建设采用审批制。在项目立项阶段，发展改革委作为政府投资计划主管机关，负责相关报告的审批工作。一般来说，项目立项表示建设项目已经获得发展改革委的行政许可，即取得立项批文。立项批文是下一步开展项目规划选址、土地预审、环评、能评、方案许可等手续的依据。立项阶段主要工作分两部分，一是完成项目建议书的编制、项目建议书专家评审以及发展改革委对项目建议书的批复通过，完成初步立项；二是紧接着完成工程可行性研究报告编制、可行性研究报告（含初步设计深度图纸和工程概算）专家评审，以及发展改革委对可行性研究报告编制（含初步设计深度图纸和概算）的批复通过，从而完成项目正式立项。

2.2 规资局规划方案许可审批条线

规划许可是指审核规划设计方案是否满足上位规划要求，是否满足国家及当地规划规范及政策文件要求，是否满足其他相关规划主管部门的要求。具体工作体现在项目立项后，进行方案确定和完善、主管部门意见征询、设计方案专家评审会评审、设计方案公示以及设计方案批复。设计方案的确定和完善，是设计不断落实建设方需求的过程。在建设方确定平面功能布局、设计风格和投资估算等满足预期的情况下，报送方案成果给规划部门，由规划部门牵头根据需要内部征询交通、交警、绿容、水务等相关主管部门意见，听取各方意见；同时，组织专家评审会评审方案，听取专家评审意见。方案优化调整后，开始方案审批前公示，待公众无异议后，规资局对方案进行审批。

2.3 规资局土地审批条线

在项目取得项目建议书批复后，需要进行土地权属调查报告书编制与确认，而后办理规划土地意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。选址意见书也是申报可行性研究报告的必要文件。待工可批复后，一般具备申请办理用地方案批文（含划拨方案公示）的条件，取得批文的同时，可同步申请核发建设用地规划许可证暨国有建设用地划拨决定书。根据上位规划情况和项目特点，可能会涉及到节地评估，由规资局组织专家审定。涉及土壤环境调查报告，由环保部门组织专家审定，报告和审定意见作为申请土地划拨批文的清单文件报送规资局。

在规划条线上，取得设计方案批复和用地规划许可后，一般就具备了申请办理工程规划许可证的基本条件。根据不同情况，有的项目申报材料还需施工图审图合格书，而有的项目的规划许可证办理只需规划部分的施工图即可。

3 住建委审批条线

项目取得项目建议书批复后，即具备在住建委平台办理项目信息报送的条件。项目信息报送后，在住建委平台系统里就具有了建设项目的基本信息，这是住建委招标的基础（勘察、设计、施工监理和施工单位等相关招标），也是住建委在线联审的基础。在取得方案批复后，设计进入施工图设计阶段。设计院完成施工图设计后，上传施工图至住建委在线联审平台，建设单位同时上传前期已取得的立项文件、规划许可文件及专项评估报告的评审意见，同时勘察单位、设计院及审图公司完成在线合同备案。审图公司在平台上完成对各专业施工图文件的审核，以及对相关批文和评审意见的落实情况复核，设计院配合审图完成意见回复和图纸整改完善，最后通过审图取得施工图审查合格书。在设计过程中，建筑装配率、超限高层建筑工程抗震设防专项审查、深基坑工程评审、幕墙结构性安全评价、BIM应用、绿建、民防设计、消防设计均是住建委组织专家评价和审查的内容。在完成用地批准文件、建设工程规划许可证、施工单位及工程监理单位招标和合同信息备案后，施工场地已经基本具备施工条件，并且建设资金已经落实或承诺落实等均已具备，即可申请核发施工许可证。需要注意的是，根据目前上海政策文件，对于有些项目，因进度要求紧及用地现状比较复杂办理土地许可时间较长等因素，准许桩基先行，在取得方案批复后暂未取得建设工程规划许可证的，可以申请办理桩基部分施工许可证。施工许可证是开工的必需条件，根据其他部门的相关规定，开工前须完成诸如环评报告、水土保持方案评审。同时根据项目特点及施工不同阶段，某些专项设计（如深基坑、幕墙等专项）须取得审图合格书后方可施工。

4 专项评估条线

根据《上海市工程建设项目审批制度改革流程图（试行）的通知》（沪建审改办［2018］2号），其中房建类项目涉及到的有选择性的专项评估主要包括：编制固定资产投资项目节能报告、编制建设项目环境影响评价文件（报告书、报告表）、编制地震安全评价报告、编制重点建设项目社会稳定风险评估、建设项目地质灾害危险性评估、节地论证、编制防洪影响评价报告、编制建设项目水土保持方案、建设项目交通影响评价、矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目安全评价、卫生学评价报告、超限高层建筑工程抗震设防专项审查、深基坑工程评审、建设工程玻璃幕墙光反射环境影响论证、重大项目气候可行性论证、建设工程日照分析报告等。根据项目特点不同，对涉及到的专项评估，根据审批不同阶段要求对应完成评估成果和评审工作。

项目建议书审批后，到工程可行性研究报告报批前，启动并完成的专项评估主要有：编制固定资产投资项目节能报告、编制重点建设项目社会稳定风险评估、编制地震安全评价报告、建设项目地质灾害危险性评估。

项目建议书审批后到选址意见书批复前完成的土地方面的专项论证为节地论证。方案报审前需要完成的专项评估为建设项目交通影响评价、建设工程日照分析报告。施工图送审前需要完成的专项评估为超限高层建筑工程抗震设防专项审查、集中空调卫生学预评价报告、地下空间防汛论证报告、放射性职业病危害预评价报告。开工前完成的专项评估为建设项目水土保持方案，编制建设项目环境影响评价文件（报告书、报告表）。幕墙专业施工图审图前需要完成的专项评估为建设工程玻璃幕墙光反射环境影响论证、建设工程玻璃幕墙结构安全性评价。深基坑施工图审图前需要完成的专项评估为基坑围护设计方案专项评审；深基坑审图后到深基坑施工前需要完成的专项评估为基坑围护施工方案专项评审。

5 设计条线

主要包括概念方案设计、方案深化设计、初步设计、施工图设计以及其他专项设计等。设计条线是贯穿整个项目的。开工前审批阶段，设计在立项阶段、规划许可阶段、施工许可阶段分别提供相应成果支撑审批。在立项阶段，概念方案为项目建议书的编制提供了基础设计和工程数据，初步设计成果为工程可行性研究报告和概算编制提供关键依据（根据上海现行政策要求，工程可行性研究报告深度应达到初步设计深度）。在规划许可阶段，方案深化设计为规划方案报批报审提供直接审核文件，为土地规划许可提供审批依据，从而最终取得规划许可。施工许可阶段，施工图设计与审图合格证的取得，为最终施工许可证的取得提供了必要条件。在前期总体策划上建议设计早介入、早稳定方案和深度设计，以便推进落实立项审批、规划许可和施工许可工作。

以上对项目前期审批环节工作的内容，侧重从项目立项、规划许可、施工许可三阶段六条线路进行归纳，以便对项目实施管理提供更清晰的视角和路径。根据上海市审批制房建类项目前期工作内容和审批流程，并结合实践经验总结，按六条线路工作流程归纳并绘制成上海市审批制房建类新建项目前期各条线工作流程图（如图1所示）。

图1 上海市审批制房建类新建项目前期各条线工作流程图

6 小结与建议

在项目进度要求比较紧的情况下，清晰地把项目前期工作具体划分，对项目推进是非常有利的。在项目实施管理的具体应用中，针对可能会遇到的问题，提出以下建议。

（1）确定行政部门的审批权限。根据资金来源不同及当地政策的要求，确定各条线路的审批主体单位，是市级审批还是区级审批，还是市、区两级审批。

（2）做好提前征询工作。审批政策是不断变化的，为准确有效地推进项目，对审批具体事项向有关主管部门提前征询，如审批时长、申请清单和文件形式要求等，有助于梳理总体计划和流程关系，避免走弯路。

（3）设计先行。设计条线影响其他条线工作，设计方案先行将有利于前期各项工作推进。要做到设计先行，首先是有明晰的上位规划如地块控规，其次是建设单位和使用单位要明确和稳定项目建设需求，再次是选择一个经验丰富的设计团队，最后是审批部门的决策高效。

（4）专项评估应考虑周全。根据项目类型和工程特点，要做哪些专项评估，应做全面梳理，避免遗漏。要根据审批要求，考虑各专项评估介入时间和完成交付时间，并积极创造介入编制的基础条件。

（5）明确各项工作进度安排。除了解审批部门的审批时长外，要对使用单位提出和确认需求、设计院出图、第三方专项评估报告编制时长有明确的商讨确定，这是保证进度目标可控措施，也是过程中跟踪工作推进情况的依据。

（6）提前做好条线任务衔接。项目虽进行各条线划分，但各条线上的内容是项目穿插的，一项工作的申报可能需要几项内容作为前置条件，为促进一项工作完成后能及时启动下一项工作内容，建议对已具备条件的部分提前做好梳理，一旦某个或某几个任务完成，则项目立刻能进入下一步的申报和流转。