全面加强危险化学品企业安全生产执法监管工作的探讨

文 吴祖斌 康业岭（厦门市海沧区应急管理局）

新形势下,新业态发展和疫情防控已成常态。我国化工行业安全生产基础依然薄弱，大而弱，小而散的特点依然存在，安全环境日趋复杂，安全风险交叉叠加，且危险化学品(以下简称“危化品”)因其具有易燃、易爆、有毒、有害及腐蚀性、放射性等特点，会对人员、设备、环境造成伤亡或损害，故在生产、经营、储存、使用、运输、废弃处理等环节易诱发生产安全事故。因此,危化品执法监管部门需牢固树立安全新发展理念，科学研判安全生产新形势，评估安全风险，健全安全机制，踩实安全底线，完善安全措施，紧盯事故苗头开展“一案双查”（查违法行为、查履职尽责），查找影响危化品执法监管成效的关键问题，发挥“互联网+监管”和“执法+专家”作用，运用信息化、智能化、5G 网络新基建助力危化品领域执法监管工作，从源头上精准遏制危化品安全生产事故攀升势头。

一、影响危化品企业安全生产执法监管成效的关键问题

1.主体责任落实重形式。部分危化品企业法制意识、风险意识淡薄，重效益、轻安全的问题突出。企业负责人未按照《安全生产法》第十八条规定的七项职责落实主体责任。安全教育培训走过场，没有很好地落实“企业+车间+班组”三级培训机制，培训时限少于24小时。为躲避执法监管部门监管，经常对事故隐患报告不及时或瞒报谎报，更没有举一反三督促企业开展安全隐患大排查大整治工作。制定安全生产责任制和事故应急救援预案仅按照中介公司的推介模式组织实施，致使安全生产规章制度、操作规程、责任分工、教育培训、经费投入、应急演练等内容，与企业自身脱节。企业实际控制人和主要负责人盲目追求高额利润，不愿高薪留人。对落后的生产工艺和老化设备设施没有投入足够经费开展经常性维护与检修，不重视安全管理经费实用支出，酿成重大事故。例如：河南三门峡义马“7·19”重特大事故的主要原因是对C 套空气分离装置冷箱保温层内氧含量上升，判断存在少量氧泄露，并未引起高度重视，认为监护运行即可，在备用空分系统设备不完好的情况下，企业仍坚持“带病”生产，未及时采取停产检修措施直至发生爆炸。

2.事故责任追究不匹配。在行政处罚中，事故责任追究是根据《安全生产法》第六章内容规定综合衡量而决定行政处罚项目或追究刑事责任，确定主要责任和次要责任。在刑事案件中，事故责任追究是依据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因，确定事故中的直接责任和领导责任；在直接责任和领导责任中，根据其在是发生过程中的作用，确定主要责任。但没有追究引发主要责任和次要责任、直接责任和间接责任以外的其他方面责任。比如在中介服务机构与企业之间的雇佣关系中，中介服务结构对安全评价过程控制、安全生产标准化评审、安全风险评估、重大危险源备案检测、事故应急救援预案制定、安全技能教育培训、安全生产咨询服务等起着引导规范的作用，所以在行政处罚和刑事案件中，不能只追查当事人责任，而对辅助服务、规范引导的中介服务机构不予追责或追责较轻，实属追责的疏漏。

3.执法监管配比不均衡。组建应急管理部后，区（县）级安全生产执法监管部门化工专业人员编制较少，配比暂时还未达到75%的要求。大部分中小化工企业从业人员学历低，不具备从事化工行业高风险岗位操作的的能力水平，危化品生产企业实际控制人和主要负责人中有化工背景的只有30%，安全管理人员中有化工背景的不到50%。加上公安、交通运输、环保等部门担负的危化品安全监管职责在日常工作占比较少，化工专业人员配比更少或由非专业人员兼管。遇到专业性、技术性比较强的工作，需依靠第三方专业技术力量辅助才能完成，因此执法监管能力配比不足的问题制约着危化品安全综合治理的整体成效。另外，化工企业实际控制人和主要负责人管理模式粗放，没有配备和配强的安全管理机构或专职安全员，安全监管人员和从业人员比例严重失衡，特别是对港务码头、船艇、陆路危化品动态运输和废弃物品处理等执法监管力量严重不足，导致危化品事故频发多发势头攀升。泉州“11·4”碳九泄露事故的原因之一就是因为涉事企业码头装船操作员工和“天桐1 号”船舶作业人员未按《油船码头安全作业规程》进行操作，且现场值守巡查不到位。由此可见执法与监管的人员配比要科学。

4.执法监管网络不健全。根据现行行政主体编制体制和《危险化学品安全管理条例》规定，危险化学品执法监管职责由公安、交通运输、环保、应急等部门承担，虽然职责划分明确，监管范围清晰。但在实际执法监管过程中，因部分地区党政领导的安全新发展理念树立不牢，重发展轻安全，执法监管疲软无力的现象凸显。又因条块分割、职能交叉等因素，加上各职能部门制定的法律、法规、制度、规定在实践操作中存在冲突矛盾，信息资源共享不足，推诿扯皮现象增生，综合执法监管合力缺失，“条块性”执法监管弊端凸显，将大大减弱危化品执法监管效能和作用。

5.法规制度体系不配套。我国现行的危化品行政执法监管制度体系不能完全适应新业态发展形势，与国际标准化规定接轨不紧密。《安全生产法》《危险化学品登记管理办法》《危险化学品管理条例》《危险化学品经营许可证管理办法》 《道路运输高危货物运输规则》和《危险化学品名目》等法律法规以及规定、标准和国际市场标准不一致，且较现实发展需求有滞后板块。而且，我国危化品名录中明确物理危险、健康危害、环境危害是3 大类29 项内容，与国际危化品名录有出入，在物质的浓度和包装上有标注具体的要求和信息，但不能说明其在安全生产中的实际危害，这与国际市场现行标准体系明显存在不对称，致使执法监管存在盲区。

6.应急救援预案不实用。我国虽然出台了相应的危化品事故救援方面的法规和标准，各级行政主体单位、危化品企业也编写了应急救援预案。但是，在现实生活中，大多数危化品企业置事故危害于不顾，在撰写应急预案过程中存在以购买服务的形式承包给中介服务公司的现象，以中介服务代替自身履职，其应急预案的针对性、目的性和可操作性就会相应地降低。另外，个别执法监管部门和部分企业平时没有按照要求组织应急预案演练，应急救援装备物资短缺，安全预防措施制定不及时，专业（兼职）救援队伍操作规程不熟练，政府和企业应急救援预案衔接不紧密，导致紧急处置及救援措施发挥作用有限，酿成事故案件二次伤害，影响极大。

二、加强危化品企业安全生产执法监管工作的有力举措

1.牵住“牛鼻子”，落实企业安全生产主体责任。受新冠肺炎疫情影响，企业设备频繁开停车，风险隐患增大；物流受阻，原料产品积压胀库；关键岗位人员无法到岗，到岗岗位跨岗位补位。需要企业安全管理部门教育引导从业人员主动采用线上为主、线下为辅的形式学习、贯彻、落实与危化品企业相关的安全生产法律法规及规范标准，强化内部监督管理。把企业主要负责人推到一线，督促投入安全管理经费和维护保养设备设施，保障工艺设备和工具设施性能稳定。扎实开展危化品设备操作、生产程序、销售环节、储备方法、运输工具、废弃处理等技能培训，鼓励开展安全知识和实操考核验收，严格规程和标准，提高从业人员资格认证。抓实港口危化品储存企业安全生产管理人员中的中级及以上注册安全工程师比例按国家规定要求达到15%，并逐步提高。强化企业主要负责人主体责任，完善信息共享机制，运用“互联网+监管”技术在全国公众平台曝光，提高违法成本。

2.控住“黑名单”，明确安全生产事故责任追究。严格把握行政处罚裁量权，对危化品企业明知故犯，安全隐患多次登记，依然未予彻底整改的违法行为，坚决予以上限处罚。对存在重大安全隐患，短时间难以整改到位，容易引发生产安全事故的，坚决予以责令停产停业整顿。查危化品企业查事故必查中介服务机构，发现安全评价报告与实际情况不符或存在重大疏漏的，依法对中介服务机构及其相关责任人予以警告、罚款。对出具虚假证明或者虚假评价报告的，依法依规吊销评价资质。中介服务机构在企业安全评价中起到的关键引导作用，故必须对其进行监督检查和事故问责，对发现的典型问题公开曝光，实行危化品企业和中介服务机构“黑名单”制度，倒逼危化品企业中介机构提升服务质量，为企业安全生产提供可靠的技术支撑。发现中介服务机构再次出现违法行为的，坚决予以严厉处罚。健全责任追究制度，协调安委会成员单位加强对中介服务机构履职情况组织监督检查和考核通报，建立健全危化品领域企业中介机构服务项目和技术支撑名目。

3.提倡“智能化”，均衡发展提高执法监管水平。创新发展“执法+专家”方式，建立危化品领域安全专家库，发挥其在参与政策制定、监督检查和技术咨询中的作用，推动危化品企业在生产、使用、经营、储存、运输、废弃处理中开发与运用信息化系统。发挥安全生产协会作用，建立健全执法及监管人员培训制度。入职培训不少于3 个月，每年参加累计时间不少于一个月的复训，重点在“智能化”技术检测、报警提示、诊断维修、环保达标、安全生产、合格验收等设备上运用“互联网+”实践操作和资质数据认证，全面提升培训复训质量效益。其中，岗前专业知识培训不少于40课时，年度业务复训不少于16 课时，执法监管部门聘请律师担任法律顾问，均衡配备执法专业人员。每周召开一次执法分析会，每月组织一次“以案说法”研讨会，每季度开展一次执法监管交流会，每年进行一次业务评比，以此促进执法监管人员对法律法规、行政执法、专业理论、业务技能、履职尽责等方面更新知识结构，提升监管效率。拓展“互联网+监管”作用，实现基础信息联网共享，平台数据精确分析，动态轨迹实时掌控，风险隐患智能识别，应急措施警示防范。充分运用物联网、区位链等信息化技术在托运、承运、运输、装卸、储备、使用等各环节进行全过程管理和监控，实现来源可循、去向可溯、状态可控，积极推动地理信息系统(GIS)、大数据、车路协同、智能风险监测预警等技术应用，做到企业、执法监管部门及应急救援部门之间数据互通、业务协同、鼎力支持、预防事故。

4.织密“安全网”，构建危化品企业执法监管体系。立足互联网技术采取线上和线下审核把关，凡涉及“两重点一重大”危化品生产项目须报省主管部门报备。聘任专家人员，从设施“三同步”审查切入，审验周边环境、工艺布置、特殊技术、从业素质、管理能力、自动化程度等。突出重大危险源监测监控和企业安全生产“三项制度”、安全责任体系、“双控”机制建设等情况，严格准入门槛。会同住建燃管部门加强企业“煤改气”“油改气”建设项目以及天然气储存、使用的监督检查；会同生态环保部门加强企业含易燃易爆易中毒物质废气、污水、固体废物的监督检查；会同市场监管部门加强化工企业特种设备、压力容器、压力管道以及安全检测监控仪表的监督检查；会同交通、公安、交通部门加强危化品道路运输装卸的监督检查。推行“一图一卡一册”，包含危化品理化特性、管理重点、操作要求、应急救援等要素，从业人员做到日工作“一口清”。组织安全管理、工艺安全、设备安全、仪表与电气、设计与总图、消防与应急等六个方面专家对危险性较大危化品企业开展安全隐患全面排查整治，构建“双控”机制。对重点危化企业和重点危险源企业实行分级管理，落实重大风险报备制度。提高危化品执法监管人员、危险货物运输监管人员、安全注册师的资质认证门槛，实施分级分类动态严格监管。采取“一企一策“的原则，提升“重点整治橙色企业、强化提升黄色企业、巩固完善蓝色企业”督查服务水平。采用“双随机、一公开”的方式，组织重点抽查、突击检查，确保执法监管无死角。

5.校正“水准仪”，助力危化品监管法律法规支撑。遵循国务院《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，修订完善《危险化学品目录》和《剧毒化学品目录》，适时开展对《安全生产法》《安全生产许可条例》《危险化学品安全管理条例》《危险货物道路运输安全管理办法》《港口危险货物安全管理规定》等法律法规规章在行业实施中评估体系建设，健全涉危生产、经营、销售等相关配套标准。建立危化品鉴定检测制度，研究设立危险货物鉴定检测中心，科学准确鉴定理化特性，并针对鉴定结果提出相应的生产经营规程、包装实用要求、安全运输方式和应急处置规定等。及时制定标准化参考执行体系，借鉴国际标准化实施经验，督促企业按照国际标准组织安全教育培训，确保从业人员掌握安全生产危险因素及岗位操作要点。督促企业严格执行特殊作业安全管理制度，严格执行作业前风险分析和作业许可会签审批，严格落实安全作业指导和安全措施规范，严格检查确认施工收尾安全状况机制，严防违章指挥、违规作业，杜绝各类事故发生。

6.拧紧“安全阀”，提升安全事故预防与救援能力。执法监管部门和企业单位要做好精准对接，在强化风险管控、全链接管理、企业主体责任落实、基础支撑保障、安全监管能力等方面深入开展危化品安全专项整治三年提升行动，制定完善综合预案、专项预案和现场处置方案，并根据行业要求制定相应的防灾减灾救灾预案。采用自制为主、中介为辅的方式，建立健全应急救援预案的审核机制，用上下对接、左右联动的演练活动，检验应急处置方案和应急救援能力的针对性、实用性、拓展性。督促企业落实主体责任，应急救援预案的制定、演练和考核，企业法定代表人要亲自部署、亲自把关、亲自演练、亲自验收，对麻木不仁不落实或拒不执行制度规定的企业和个人，采用约谈或行政处罚的方式，提升事故预防和处置救援能力，避免出现预案应对措施和企业自身实际严重脱节，突发事故不会指挥处置等尴尬局面，为企业安全和人员生命负责，筑牢安全防线。

总之，危化品安全生产执法监管部门应按照相关法律法规、规程规范和技术标准要求，借助“互联网+监管”和“执法+专家”平台作用，抓紧抓实集中会商、集中培训、集中检查、集中督办、集中曝光、集中演练，助力严控危化品企业在生产、销售、运输、储存、废弃处理等易发事故节点的监管和服务，持续推进安全生产隐患大排查大整治和专项整治三年行动，特别是重大危险源企业的执法监管。多渠道、全方位提高执法监管人员能力，加大监管执法力度，紧紧抓住“牛鼻子”，促进危化品企业安全生产主体责任落实，始终保持危险化学品领域“打非治违”高压态势，强化应急预案演练，提高政企应急处置及救援能力，形成纵向贯通、上下联动，横向各司其职、通力协作的全新模式，为区域经济强势发展提供安全保障。□