政策工具视角下农业现代化政策文本分析

廖紫薇

（江西财经大学，江西 南昌 330013）

实现农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，农业现代化发展需要政府作为掌舵人给予支持与引导。我国政府从各个角度出发，出台了一系列促进农业现代化的政策，对我国农业经济的发展产生了很大的影响。然而，已出台的农业现代化政策是否取得了最优成效，政策之间的协同是否合理、是否存在冲突，政策存在哪些漏洞以及该如何优化等，还需要深入研究。

本文通过质性分析软件NVivo12，对近十年国家层面出台的有关农业现代化政策进行深入挖掘，逐步编码政策内容，总结出政府所使用的一系列政策工具。笔者从政策工具维度与政策目标维度构建二维分析模型，并据此进行政策文本量化分析，以此研究我国农业现代化的发展规律。

1 基于政策工具的农业现代化政策分析框架

本文从政策工具维度（X维）和农业现代化政策目标维度（Y维）两个维度构建农业现代化政策工具二维分析框架。

1.1 政策工具维度

政策工具是政府为达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段。在政策量化分析中，政策工具可以根据研究目的、研究对象等灵活选择不同的分类方式［1］。根据国家级政策文件的梳理分析，可将政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类。供给型政策工具是促进农业现代化发展的直接推手，即政府直接提供政策资源和资源条件；需求型政策工具是政府通过激励、购买等一系列举措，加大农产品的市场需求，促进农业经济发展和相关资源流通；环境型政策工具主要是通过优化农业现代化发展的外部环境，如通过对法律、措施、规划和税收的完善，间接促进农业现代化的发展。

1.2 农业现代化政策目标维度

基于多角度审视农业现代化进程的原则，本文引入农业现代化政策目标作为第二个维度，包含农业生产体系构建、农业经营体系构建和农业产业体系构建。农业生产体系由传统的只关注产量标准，到引入信息化、机械化，最后向农业现代化生产不断前进。过去我国的农业经营主要是依靠个体销售，2014年起国家大力扶持新型农业经营主体发展产业化经营方式，自此我国现代化经营体系逐步建立并稳步发展。农业产业体系最初只是单一地出售农产品，随着农业现代化进程的推进以及一二三产业的融合发展，我国的农业产业体系得到了质的飞跃［2］。

2 政策文本选取与研究方法

2.1 政策文本选取

政策文本数据均来自“北大法宝数据库”，以2011—2021年为时间区间，搜索关键词为“农业现代化”“现代农业”等，政策制定主体为国务院、国务院办公厅及其所属机构，共检索出中央法规、部门条例等42个。为确保政策文本的全面性及代表性，最终筛选出25个与农业现代化相关性最强的国家层面政策文本。

2.2 研究方法

NVivo12是一款功能强大的质性分析软件，能高效整理、提炼和分析政策文本中的数据。笔者将筛选出来的25个政策文本导入软件，通过逐句阅读，将政策中的关键词拖至节点区，进行初级编码；而后对初始编码进行优化和聚焦，剔除无效概念，最终得到429个编码点；再运用“自动聚类”的功能对编码点进行聚类，然后根据“内容分析法”对政策文本中的具体条例进行分析。参考现有文献提出的政策工具类别，结合分析政策的内涵和要素进行分析，可以得出：我国农业现代化政策文本中涉及的政策工具可以分为三大类，包括供给型政策工具（包括公共服务、人才培育、资金投入、基础设施建设和科学技术支持五个具体政策工具）、需求型政策工具（包括政府采购、贸易管制、社会资本和产销对接四个具体政策工具）、环境型政策工具（包括目标规划、税收优惠、法规管制和策略性措施四个具体政策工具）。

图1 农业现代化政策工具二维分析框架

3 农业现代化政策工具量化分析

3.1 X维度分析

从政策工具维度来看，农业现代化政策工具分布的差异化较为明显。首先，公共服务、基础设施建设及资金投入力度较大，分别为14.22%、12.35%、10.96%，而这又是供给型政策工具中最主要的工具，说明目前我国的农业现代化仍然是以政府为主导，靠政府直接提供资源和服务来推动现代化进程。其次，税收优惠、法规管制和策略性措施占比紧随其后，稍低于10%，政府通过激励与保障措施为现代农业的发展提供了公平有序的市场环境。从表3可以看到，在我国农业现代化政策工具中，对社会资本引入的强调较少，仅占2.56%。

3.2 Y维度分析

从政策目标维度看，国家政策对农业现代化发展中的生产体系、经营体系、产业体系构建提供了较为均衡的支持。其中，支持产业体系构建的政策最多，高达159次，占比37.7%，表明中国农业现代化政策多致力于推动农业产业结构转型升级，构建现代农业产业体系；支持生产体系构建（32.63%）和经营体系构建（30.3%）的政策相对均衡。近年来，我国通过将各种先进适用技术注入农业，解放了农业生产力，粮食产量逐年提高。同时，国家大力培育新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，健全农业社会化服务体系，有效化解了农业生产问题和挑战，保障了农业健康发展。

3.3 二维交互分析

在政策工具与政策文本二维分析下，发现二者交互关系显著。在农业生产体系构建中，供给型政策工具占比62.86%，而在供给型政策工具中，农业生产体系占42.11%，说明两者关系强度大，互相影响的程度高。在农业经营体系建设中，供给型政策工具和环境型政策工具分别占比40.77%和43.08%，体现了供给型政策工具和环境性政策工具的使用能极大地促进农业经营体系建设。在农业产业体系建设中，供给型政策工具与环境型政策工具分别占比42.77%和40.88%，由此可以看出：国家的直接扶持和创造公平和谐的市场环境对产业体系建设尤为重要。综合上述分析，可以看出：目前我国农业现代化政策中需求型政策工具整体占比较低，导致其对政策目标实施的影响性偏小。

4 政策建议

4.1 政策力度分配不均，应优化农业现代化政策工具结构

表1 农业现代化政策工具的具体内涵

从政策工具维度来看，政策力度分配不均，供给型政策工具使用过溢，环境型政策工具适中，而需求型政策工具明显不足。由此可以看出，我国的农业现代化发展主要操手仍然是政府，政府通过直接供给资源和服务来推动农业现代化进程。就三大政策工具具体内容而言，供给型政策工具偏向于直接提供公共服务，加大涉农资金的投入和完善基础设施建设，而人才培育计划和科技支持较少。环境型政策工具中目标规划与策略性措施不统一，可见制定的目标无法达成，需要不断制定新的措施，也可反映出行政效率偏低、部分政策无法完全贯彻落实等问题。需求型政策工具的比重明显偏低，政策措施不足，尤其是对社会资本引入问题的关注较少。

农业现代化推进工作应由政府主导，却不应该由政府包办，三类政策工具应该达到动态平衡，提高环境型政策工具和需求型政策工具的使用率，政府应与各方力量合作，共同推动我国农业现代化建设。同时，应加大对人才培育工程和智慧农业的投入力度。这是因为人才振兴是乡村振兴的关键一环，发展智慧农业是促进农业产业转型升级的重要方式，理应引起重视。需求型政策中应当积极引入社会资本协同参与，促进农业现代化发展［3］。

表2 政策工具与政策目标频数统计表

4.2 政策目标与政策工具组合存在差异，应注重政策工具在政策目标中的平衡使用

从数据来看，供给型政策工具在三大政策目标中占比均比较大，表明国家为了实现生产体系、经营体系、产业体系构建目标，大量出台相关政策，就结果而言，其效果显著。环境型政策工具对经营体系构建和产业体系构建的作用较大，尤其是税收优惠和法治管制，为农业经营体系和产业发展创造了良好的发展环境。而需求型政策工具对三大政策目标均影响不大，政策工具与政策目标组合不均衡，从长远来看，这会造成农业现代化发展的失衡。

首先，要综合发挥农业现代化政策目标各版块的作用，顺应农业产业发展态势，注重一二三产业融合，构建农业与其他产业融合发展的现代化农业产业体系。其次，要注重政策工具与政策目标的平衡组合，政府应积极整合农业现代化资源，利用政策工具作用于各个政策目标环节，以达到优化农业现代化结构的目的。政策制定时应合理考虑政策工具的系统性和连贯性，对政策目标更具有针对性，使政策工具与政策目标结合得更加紧密。最后，要完善农业现代化的配套政策和实施手段，提高政策工具的执行力和实施效力，构建具有中国特色的农业现代化政策工具体系。