区域临时用地规模标准分析——以济南新旧动能转换起步区为例

朱传广，魏 辉，丁 鸽，王 磊，黄雪亭，燕立爽，朱宏雁

(1.济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250013；2.山东工程职业技术大学，山东 济南 250200)

1 引言

临时用地是土地利用管理的一项重要内容，是用地单位在申请建设用地之外可临时使用土地的一种途径。近年来，各地相继出台临时用地管理办法，用于规范审批范围、补偿标准、土地复垦等内容，学者也从临时用地管理制度化与规范化、管理现状存在问题、补偿标准体系、土地复垦等各方面进行研究。伍灵晶等[1]通过对深圳市临时用地管理研究发现存在用地范围不明确、重审批轻监管、重使用轻恢复等问题，认为通过顶层制度设计、开展专项处置行动及构建信息监管系统等可以实现临时用地管理制度化和规范化；邵丽萍[2]认为完善临时用地管理需要严格界定临时用地范围、加强全过程监管、规范补偿和租赁标准体系、明确复垦标准；丁宁等[3]通过对沪宁城际铁路江苏段临时用地案例分析发现应加强临时用地选址、规划审批、工程施工和复垦利用等；杨国栋[4]、沈春竹[5]、叶国华[6]、杨锐峰[7]、冯妙玲[8]、朱英华[9]、郑小刚[10]等重点从土地复垦角度对临时用地进行规范化研究。另目前学者对临时用地研究重点集中于铁路[11～13]、高速公路[14，15]等重大交通项目，对房建类项目临时用地研究较少。

从学者研究看出，对于临时用地规模标准的研究较少，而规模标准的研究有利于更加节约集约利用土地。因此，本文以济南新旧动能转换起步区为例，研究分析建设项目临时用地使用现状情况，发现已审批临时用地规模存在的规律，提出规模标准建议，为后续临时用地管理提供参考。

2 研究概况

济南新旧动能转换起步区，简称起步区，2021年国务院正式批复设立，在国家重大区域战略中，济南起步区是继雄安新区起步区之后的全国第二个起步区。依据国务院批复的《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》，起步区范围具体包括太平、孙耿、桑梓店、大桥、崔寨、遥墙、临港、高官寨 8 个街道及唐王街道中西部区域、泺口街道黄河以北区域，面积约798 km2。

目前起步区直管区范围为太平、孙耿、大桥、崔寨、泺口街道黄河以北区域，面积约450 km2，本次研究区域为起步区直管区范围内项目临时用地。

3 内涵界定与数据收集

3.1 临时用地内涵

《土地管理法》第五十七条规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准”。《山东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》(鲁国土资规〔2018〕3号)明确“临时用地是指因建设项目施工、地质勘查、抢险救灾等需要，经依法审批，按照临时使用土地合同约定使用的或抢险救灾急需临时使用的土地”。曾文波[16]提出临时用地是指建设单位或个人对短期内使用的与生产生活或建设工程相关联的各种不需办理征收与农用地，临时使用的土地。

本文中研究的临时用地主要是指建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的办公和生活用房临时用地。

3.2 其它内涵界定

(1)建设用地面积。指城市自然资源和规划行政主管部门确定的建设用地界线所围合的用地水平投影面积。

(2)施工高峰期人数。指项目施工期间参加施工人员最多时的总人数。

(3)规划建筑面积。指规划设计方案在某一区域内规划的各类建筑的建筑面积之和。

(4)临时用地占比。指项目批复临时用地面积与建设用地面积之比。

(5)人均临时用地面积。指施工高峰期人数与临时用地面积之比。

(6)每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积。指规划建筑面积与临时用地面积之比。

3.3 数据收集

本文选取起步区范围内12个房屋建筑类项目临时用地，主要包括安置房、公租房及产业项目等临时用地。通过从起步区自然资源和规划部门以及施工单位调研，收集每个项目临时用地批准面积、建设用地面积、施工高峰期人数、规划建筑面积等数据。

4 分析结果

4.1 临时用地占建设用地比例情况

从表1看出，临时用地面积占建设用地面积比例平均值为25%，大部分项目位于20%～25%，其中大桥西安置区一期最高为40%，崔寨安置二区最低为18%。经分析，大桥西安置区一期与村集体签订临时用地租地范围内存在废弃坑塘一处，现场并未建设使用，导致临时用地申请面积较大；崔寨安置二区建设用地面积较大，导致临时用地占比较低。

4.2 人均临时用地面积情况

从表1看出，人均临时用地面积平均值为0.03亩，其中太平安置区项目最高为0.05亩，大部分项目为0.02～0.03亩。经分析，太平安置区项目单体较少，施工高峰期用工人数相对较少，因此施工高峰期人均临时用地面积较小。

4.3 每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积情况

从表1看出，项目每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积平均值为1.17亩，大部分项目为0.9～1.2亩之间，其中大桥西安置区一期最高为1.97亩，崔寨安置五区一期项目最低值0.4亩。经分析，大桥西安置区一期主要由于临时用地面积大导致每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积较高，崔寨安置五区一期项目主要是由于其规划建筑面积相比其它安置区大，导致每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积较低。

表1 项目临时用地数据分析

5 总结与建议

5.1 总结

根据收集数据分析结果，临时用地规模与项目建设用地面积、施工高峰期人数、规划建筑面积有直接关系，并且起步区已审批临时用地规模存在如下规律：一是临时用地占建设用地面积比例一般都小于25%；二是施工高峰期人均临时用地面积一般都小于0.03亩；三是每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积一般都小于1.17亩。

5.2 建议

(1)参考制定临时用地规模标准。将临时用地占建设用地面积比例、施工高峰期人均临时用地面积、每万平方米建筑面积平均使用临时用地面积等设置为临时用地规模标准指标，并参考本文分析结果制定指标上限值，从而制定起步区临时用地规模标准，为未来起步区大建设、大发展过程中大量临时用地需求审批工作提供科学参考依据，实现土地节约集约利用，为起步区的快速发展提供更加坚实的土地资源支撑。

(2)细化临时用地分类研究。本文收集临时用地项目主要为房建类项目，并且限于新区项目较少导致案例数量不足，后续在增加案例数量的基础上，细化临时用地分类进行规模标准制定，例如房建类、市政道路类、铁路公路类等。

(3)从政策方面研究制定临时用地控制标准。参考建设用地控制标准，在细化临时用地分类的基础上，从政策方面研究临时用地控制标准，形成用地约束，从而真正实现临时用地的节约集约利用。